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篇（1）

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。改革開放二十多年以來，我國國民經(jīng)濟(jì)以前所未有的高速度發(fā)展，取得了舉世矚目的巨大成就，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，特別是通過實(shí)施積極財(cái)政政策，公共基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)步伐明顯加快。但長(zhǎng)期以來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，這不僅使我國“三農(nóng)”問題更加尖銳，也帶來了諸多社會(huì)問題。因此，打破社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置城鄉(xiāng)“二元”格局，無論是對(duì)完善公共財(cái)政體制框架，還是有效解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)都具有重大的意義。

一、目前我國公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的現(xiàn)狀

近年來，雖然國家加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的支持力度，但投入不足、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍過窄等問題依然比較嚴(yán)重。

1農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。我國是一個(gè)相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)大國，由于多年來以農(nóng)補(bǔ)工的政策及政府認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，導(dǎo)致政府財(cái)政投入主要傾向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足、建設(shè)滯后。主要表現(xiàn)在：一是道路條件較差，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前全國有261個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15.4萬個(gè)村不通公路，在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農(nóng)村公路有92.3萬公里，占88.5%，還有未納入統(tǒng)計(jì)的村與村之間的簡(jiǎn)易公路約120萬公里，路況極差。二是部分農(nóng)村地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農(nóng)村人口飲水困難，到2003年底仍然有2600萬左右農(nóng)村人口沒有解決飲水問題。三是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力較弱。20世紀(jì)80年代以后，由于的實(shí)行，農(nóng)田水利建設(shè)投資，由地方財(cái)政承擔(dān)，投入逐年減少，加上自然災(zāi)害，工程年久失修，灌排能力下降，導(dǎo)致全國每年減少灌溉面積700多萬畝，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)田水利投資嚴(yán)重不足的問題更加突出，目前我國有三分之二耕地缺乏有效灌排條件，8億多畝水澆地中由于工程不配套，中低產(chǎn)田占了2億多畝。

2農(nóng)村義務(wù)教育問題突出。長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要是由縣、鄉(xiāng)政府及村負(fù)責(zé)，中央和省政府所承擔(dān)的責(zé)任較少，基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放過低，無論是地區(qū)之間，還是同一區(qū)域內(nèi)，義務(wù)教育公共資源配置失衡問題都十分突出。全國范圍內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件在農(nóng)村與城市之間存在較大差距，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前國家只用中學(xué)教育總經(jīng)費(fèi)的38%為4倍于城市中學(xué)在校生人數(shù)的農(nóng)村中學(xué)生提供教育服務(wù)，國家在與城市小學(xué)相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)為6倍于城市小學(xué)在校生人數(shù)提供義務(wù)教育，這樣農(nóng)村普遍存在中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)緊張，標(biāo)準(zhǔn)偏低，雖然大多數(shù)農(nóng)村教師的工資能基本解決，但學(xué)校校舍、設(shè)備、操場(chǎng)等硬件設(shè)施普遍落后，農(nóng)村中小學(xué)危房仍大量存在。一些素質(zhì)高、教學(xué)能力強(qiáng)的教師或流向城市，或離開教學(xué)崗位，師資隊(duì)伍整體水平難以保證。特別是近年來農(nóng)村兒童因貧困失學(xué)、輟學(xué)的問題比較嚴(yán)重，至今西部地區(qū)仍然有372個(gè)縣還沒有完成“普九”目標(biāo)。

3.農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生薄弱。醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用方面，2002年，我國醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用為4763.97億元，其中農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用為1073.6億元，只占總費(fèi)用的22.5%.據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村人口占全國人口的64%，只享有全國醫(yī)療衛(wèi)生資源的20%左右。農(nóng)村缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象十分普遍，醫(yī)療條件普遍較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多設(shè)備陳舊，服務(wù)保障能力低。農(nóng)村醫(yī)療收費(fèi)相對(duì)較高，農(nóng)民輕易不敢上醫(yī)院，依然處在“小病硬頂，大病等死”的狀況中，從而引發(fā)農(nóng)民“因貧致病、因病致貧和因病返貧”情況越來越嚴(yán)重。另外，由于醫(yī)療點(diǎn)少、經(jīng)費(fèi)不足，一些基本的醫(yī)療預(yù)防與保健等也得不到保障，公共衛(wèi)生狀況堪憂。

4.農(nóng)村社會(huì)保障水平低下。最低生活保障制度和農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險(xiǎn)制度目前只是在一些地區(qū)起步，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面比較低。

5.農(nóng)業(yè)科技的提供不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。農(nóng)業(yè)科技推廣資金投入不足和推廣體系不完善制約著推廣力度，在發(fā)達(dá)國家農(nóng)技推廣經(jīng)費(fèi)一般占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.6%—1%，發(fā)展中國家也在0.5%左右，但我國不足0.2%，人均經(jīng)費(fèi)更少，因經(jīng)費(fèi)不足等原因，使一些地方的推廣服務(wù)部門被推向市場(chǎng)，有的甚至被拍賣或撤銷，造成人員離崗和流失，出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的被動(dòng)局面，制約農(nóng)村科技進(jìn)步。

二、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍過窄的成因

造成目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、質(zhì)量偏低、范圍較窄、矛盾突出的原因是多方面的。

1.現(xiàn)行體制不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。長(zhǎng)期城鄉(xiāng)“二元”制度安排導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“二元”結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)“二元”財(cái)政，造成了公共財(cái)政資源配置的城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡。我國現(xiàn)行的體制格局是以工業(yè)和城市為中心的，公共財(cái)政資源配置帶有明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等。而農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依靠農(nóng)民以繳費(fèi)方式，自給自足，盡管各級(jí)財(cái)政都安排一定的支出，但相比較而言，無論是總量水平，還是相對(duì)水平都是很低的。這就意味著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，廣大農(nóng)村人口并沒有公平地享受國家公共財(cái)政資源，處于一種弱勢(shì)地位。

2.縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力有限，無力保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。目前對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政直接承擔(dān)，然而多年來全國相當(dāng)多的縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行舉步維艱，突出表現(xiàn)為持續(xù)的收不抵支，累積的收支缺口使基層財(cái)政背負(fù)了巨額的債務(wù)；一些基本的支出需求諸如財(cái)政供養(yǎng)人員的工資、日常的辦公經(jīng)費(fèi)等得不到有效保障；許多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)由于縣鄉(xiāng)財(cái)力緊張不得不低標(biāo)準(zhǔn)、低水平供給，以至農(nóng)民這一弱勢(shì)群體承擔(dān)了許多本不應(yīng)該負(fù)擔(dān)的公共支出。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱。現(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財(cái)權(quán)，但事權(quán)仍是模糊交叉的，特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面，本該由上級(jí)政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供，甚至村民自治委員會(huì)都承擔(dān)了較多的政務(wù)，供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱。屬于全國性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育應(yīng)該由中央財(cái)政和地方政府共同承擔(dān)，但目前這些事權(quán)主要由縣鄉(xiāng)政府以及村級(jí)承擔(dān)，中央和省一級(jí)負(fù)擔(dān)的比例較低。

4.稅費(fèi)改革后增大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金缺口。以前，村級(jí)集體興辦公共事業(yè)主要靠提留統(tǒng)籌和攤派集資。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，從制度上規(guī)范了農(nóng)民的稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資、攤派、收費(fèi)行為。但目前中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付僅能保證基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的需要，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施

建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的資金來源。按照規(guī)定的“一事一議”辦法籌資，實(shí)際操作困難多，很難議成一件事。

三、推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村面臨的主要問題

我國正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，生產(chǎn)力發(fā)展水平還比較低，國家財(cái)力有限，公共財(cái)政體制框架遠(yuǎn)未完善，因此，推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村也是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能脫離實(shí)際、急于求成。在這個(gè)過程中，必須考慮以下幾個(gè)問題：

1.客觀存在的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異。一是承認(rèn)城鄉(xiāng)差別。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，量力而行，分層次、分步驟制定相關(guān)政策，解決農(nóng)村公共服務(wù)滯后的問題，而不能強(qiáng)求農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)提供達(dá)到與城市同樣的標(biāo)準(zhǔn)。二是認(rèn)識(shí)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。我國是一個(gè)地域遼闊的發(fā)展中國家，區(qū)域之間客觀存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡。因此，在制定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策時(shí)，要承認(rèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異和不平衡性，在這個(gè)基礎(chǔ)上區(qū)別對(duì)待，合理設(shè)計(jì)和制定各地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)。

2.財(cái)政體制不完善導(dǎo)致的財(cái)力格局不合理。分稅制規(guī)范了中央與地方的分配關(guān)系，增強(qiáng)了中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力。但由于分稅制財(cái)政管理體制在很大程度上保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的因素，使得財(cái)力分配呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是財(cái)力逐級(jí)上收，中央和省一級(jí)財(cái)力在整個(gè)國家財(cái)力中占有很大的比重，這對(duì)加強(qiáng)宏觀調(diào)控和一定時(shí)期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)是必要的，但也導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)力薄弱，使得由其承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品無法得到保證。二是1994年的分稅制是在當(dāng)時(shí)財(cái)政收支包干基數(shù)的基礎(chǔ)上確定的，帶有很大的偶然性和隨意性，隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)情況的變化，這些收支基數(shù)的不合理性日益突出，地區(qū)間財(cái)力差異進(jìn)一步拉大。因此，現(xiàn)行財(cái)力格局決定了不同級(jí)次和地區(qū)間公共財(cái)政的支出能力，也決定了現(xiàn)階段公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出主要應(yīng)由中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政承擔(dān)，不同地區(qū)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策選擇應(yīng)有所區(qū)別。3.公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的效益問題。我國現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.9萬個(gè)，行政村69.5萬個(gè)，按自然村計(jì)算，數(shù)目更多。如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，不僅需要龐大的財(cái)政支出，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，而且組織和投入成本很大，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效益原則。同時(shí)，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會(huì)合并，如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，還會(huì)造成公共財(cái)政資源的浪費(fèi)和配置失效。所以，農(nóng)村人口的相應(yīng)集中和居住鄉(xiāng)村的適當(dāng)合并，對(duì)于公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村和公共財(cái)政資源有效配置也是必要的前提。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品的民主決策機(jī)制不健全?；鶎诱賳T目前主要是行政任命，而不是由公眾根據(jù)自己的投票選舉產(chǎn)生，所以，基層政府官員所實(shí)施的政策很可能偏離公眾的意愿，他們也理所當(dāng)然地不必關(guān)注公眾意愿，在這種自上而下的決策和供給路徑下，上級(jí)政府和地方政府的決策者往往根據(jù)考核指標(biāo)、政績(jī)、任期的需要安排供給，而農(nóng)民，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的實(shí)際需求沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。在這種決策機(jī)制下，一些容易出成績(jī)的短頻快的公共項(xiàng)目頻頻問世，而一些期限長(zhǎng)、見效慢的長(zhǎng)期項(xiàng)目或社會(huì)福利型項(xiàng)目則經(jīng)常被剔除出決策者的選擇范圍。

5.政策的系統(tǒng)設(shè)計(jì)問題?！叭r(nóng)”問題具有全局性、系統(tǒng)性，從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局看，解決“三農(nóng)”問題需要各方面相互配合，將其作為一個(gè)整體來考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴(yán)重，政策之間相互掣肘現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)農(nóng)村公共財(cái)政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財(cái)政資源配置，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策建議

讓公共財(cái)政陽光逐步照耀農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作和任務(wù)，需要立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段國家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策在強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

1.改變不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立中央、省、地方、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。發(fā)達(dá)國家的公共產(chǎn)品理論，根據(jù)服務(wù)范圍的大小，通常將公共產(chǎn)品區(qū)分為全國性、地區(qū)性和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，不同范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)有不同的供給主體。分清廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，是明確供給主體的關(guān)鍵。從理論上分析，全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，而社區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由社區(qū)提供。然而，面對(duì)我國的特殊國情，這一理論的實(shí)施有其局限性。分稅制后財(cái)政收入由地方向中央、省級(jí)政府集中的趨勢(shì)明顯，中央和省兩級(jí)財(cái)政收入相對(duì)豐裕，尤其是中央財(cái)政的兩個(gè)比重明顯上升。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，如果再讓基層政府提供全國性公共產(chǎn)品如基礎(chǔ)教育和超越基層政府職能范圍的地區(qū)性公共產(chǎn)品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結(jié)果只能是畫餅充饑。為此，國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，采取以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，地方財(cái)政適當(dāng)配套的方式，著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品的供給問題。據(jù)此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育應(yīng)由中央政府提供，目前至少應(yīng)通過中央加大對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，再由省級(jí)政府為主提供基礎(chǔ)教育。在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難情況下，鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面公共產(chǎn)品的提供問題應(yīng)通過省級(jí)政府出錢、縣級(jí)政府辦事的方式來解決。特別是鄉(xiāng)村道路建設(shè)應(yīng)由過去以農(nóng)民為主體改變?yōu)榭h級(jí)政府為主體，納入地區(qū)交通建設(shè)的整體規(guī)劃。一事一議方式僅限于部分村級(jí)、社區(qū)性公共產(chǎn)品。

2.改變偏重城市的財(cái)政支出政策，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入力度。農(nóng)民作為國家的居民，理應(yīng)享受與城市居民同等待遇，國家應(yīng)從根本上改革現(xiàn)實(shí)中存在的非均衡的城鄉(xiāng)公共品供給制度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在存量調(diào)整和增量調(diào)整上同時(shí)做文章，重點(diǎn)是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)”問題的投入力度。存量調(diào)整主要是：重新配置教育、衛(wèi)生、文化等方面的現(xiàn)有財(cái)政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財(cái)政投入；調(diào)整壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼；調(diào)整政府農(nóng)業(yè)管理職能配置，整合農(nóng)業(yè)財(cái)政資金，按建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、公共財(cái)政體制框架和加入WTO后的發(fā)展需要，重新確立農(nóng)業(yè)財(cái)政資金分類，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率。增量調(diào)整主要是：認(rèn)真落實(shí)教育、衛(wèi)生、文化等方面的新增支出主要用于農(nóng)村的政策，調(diào)整國債資金的投入結(jié)構(gòu)。

3從實(shí)際出發(fā)，制定不同地區(qū)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策。從全國范圍看，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)的比例要多一些。隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善和財(cái)政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)，可以逐步將一些領(lǐng)域的發(fā)展職責(zé)讓渡給市場(chǎng)調(diào)節(jié)和縣鄉(xiāng)政府。東部地區(qū)地方財(cái)政財(cái)力較強(qiáng)，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出主要由省縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但作為政策引導(dǎo)，中央財(cái)政對(duì)于東部地區(qū)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

4.深化農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)改革，加快鄉(xiāng)、村布局調(diào)整。進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革，把減人和減事結(jié)合起來，逐步減少村委會(huì)承擔(dān)的，取消村委會(huì)的“政務(wù)職能”。這一方面要求各級(jí)政府充分履行責(zé)任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務(wù)”與“村務(wù)”的基礎(chǔ)上，充分合理地行使自治權(quán)力，維護(hù)農(nóng)民利益。同時(shí)，要按照工業(yè)化、城市化進(jìn)程的客觀要求，加快撒鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐，實(shí)行并村聯(lián)組，調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局。要研究制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局調(diào)整的總體規(guī)劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定村鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模，分布、間距、位置等，降低公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的成本，提高有限的公共資源使用效率。

5.加快農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制。公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否符合農(nóng)村大部分居民的實(shí)際需求，是衡量公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村有效性的重要原則。因此，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，需要不斷推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。要確立由農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求來決定公共產(chǎn)品供給范圍和方向的制度，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制。同時(shí)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，實(shí)行“第三方”具體實(shí)施，政府部門和農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)督的方式，提高政策實(shí)施的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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[2]李彬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品制度外供給分析[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004.

篇（2）

在我國，預(yù)算會(huì)計(jì)的從業(yè)人員已經(jīng)超過了130萬人，占到了目前整個(gè)會(huì)計(jì)從業(yè)人員的1/3。同時(shí)，預(yù)算會(huì)計(jì)人員自身的素質(zhì)也在不斷的提升，改革開放之后，我國的各級(jí)財(cái)政部門和中央的主管部門也都采取了一定的措施來加強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)從業(yè)人員的素質(zhì)，比如開設(shè)了會(huì)計(jì)專業(yè)的培訓(xùn)班，一些大學(xué)也開設(shè)了預(yù)算會(huì)計(jì)相關(guān)的專業(yè)和課程，在預(yù)算會(huì)計(jì)領(lǐng)域一些擁有中高級(jí)職稱的專業(yè)會(huì)計(jì)人員不斷涌現(xiàn)，這在很大程度上提升了預(yù)算會(huì)計(jì)的質(zhì)量。另外，在預(yù)算會(huì)計(jì)領(lǐng)域，會(huì)計(jì)監(jiān)督和核算的基礎(chǔ)工作質(zhì)量也得到了一定的提升。目前預(yù)算會(huì)計(jì)人員之間、地區(qū)以及部門之間也經(jīng)常性的開展一些聯(lián)審和經(jīng)驗(yàn)交流，這使得核算的質(zhì)量以及報(bào)表的數(shù)據(jù)更加及時(shí)和準(zhǔn)確，同時(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)的監(jiān)督作用相比之前，也有了加強(qiáng)。

（二）目前預(yù)算會(huì)計(jì)存在的主要問題

面對(duì)目前改革開放中所出現(xiàn)的新情況，一些原有的會(huì)計(jì)制度也面臨著一定的問題，需要進(jìn)行認(rèn)真的審視。首先，現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)范圍比較窄，很難科學(xué)的反映出非營利性組織的資金運(yùn)動(dòng)狀況。目前的預(yù)算會(huì)計(jì)制度中，總預(yù)算會(huì)計(jì)中缺少對(duì)于固定資產(chǎn)的反映，這就意味著用來購置政府固定資產(chǎn)方面的財(cái)政資金，一旦支出，就消失在了公眾的視野之中，這顯然不利于財(cái)政資金的科學(xué)有效使用，也不利于財(cái)政的監(jiān)督和科學(xué)管理。其次，收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)有著一定的局限性，無法科學(xué)準(zhǔn)確的反映出政府的負(fù)債情況。眾所周知，收付實(shí)現(xiàn)制主要是以現(xiàn)金的實(shí)際支出作為確認(rèn)當(dāng)期收入和支出依據(jù)的，在這種記賬的基礎(chǔ)下，財(cái)政支出不僅僅包含了以現(xiàn)金為實(shí)際支出的部分，還包含了當(dāng)期雖已發(fā)生，但是還沒有通過現(xiàn)金來支付的一些債務(wù)情況。因此在收付實(shí)現(xiàn)制下政府的一些債務(wù)很有可能被隱藏，政府的一些基本的財(cái)務(wù)情況不能得到很好的反映，因此很有可能產(chǎn)生一些不良的結(jié)果。如政府可支配的資源很有可能被擴(kuò)大，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生一定的錯(cuò)誤影響，同時(shí)還會(huì)在政府績(jī)效的評(píng)價(jià)中產(chǎn)生一定的偏差。再次，會(huì)計(jì)報(bào)告中信息缺失，缺少相應(yīng)的透明度。雖然在改革開放之后，我國的預(yù)算會(huì)計(jì)得到了一定的發(fā)展，但是從目前的情況來看，預(yù)算會(huì)計(jì)的發(fā)展仍舊不能滿足預(yù)算會(huì)計(jì)信息使用者的要求。我國目前還沒有實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)告制度，預(yù)算會(huì)計(jì)的信息主要是通過政府的預(yù)算和決算來間接的傳達(dá)給公眾和立法機(jī)關(guān)的，在這種情況下政府的債權(quán)和債務(wù)情況就很難得到真實(shí)而全面的反映。另外在報(bào)表編制的過程中，預(yù)算內(nèi)外資金核算方法不統(tǒng)一，也會(huì)在很大程度上影響到報(bào)表的真實(shí)性和可靠性。

二、公共財(cái)政框架下預(yù)算會(huì)計(jì)的改革思路探討

（一）建立和支出預(yù)算管理相互適應(yīng)的公共財(cái)政的管理框架

隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，公共財(cái)政的框架逐步完善，這使得公共支出預(yù)算的范圍將會(huì)以社會(huì)共同發(fā)展的需要作為界定。在實(shí)踐中，一些單位不符合這顯示標(biāo)準(zhǔn)，則不應(yīng)該納入到公共支出的預(yù)算范圍之內(nèi)，也不應(yīng)該繼續(xù)由財(cái)政對(duì)其進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的供給，對(duì)于這些單位來講，應(yīng)該逐步的退出公共預(yù)算的范疇，進(jìn)入到市場(chǎng)，通過企業(yè)會(huì)計(jì)的方法來進(jìn)行核算。對(duì)于目前不斷增加的事業(yè)單位和其他的非盈利組織，則應(yīng)該明確的納入到預(yù)算會(huì)計(jì)的體系之中，這不僅僅有利于對(duì)各個(gè)組織規(guī)范化的進(jìn)行管理，同時(shí)也有助于創(chuàng)造更加公平的環(huán)境，提升會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。與此同時(shí)，事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度也應(yīng)當(dāng)開展必要的改革，將基建資金納入到會(huì)計(jì)單位來開展核算。

（二）不斷發(fā)展和完善我國的政府會(huì)計(jì)體系

實(shí)踐過程中，政府的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理論結(jié)構(gòu)重要是指在一定的會(huì)計(jì)環(huán)境中，基于會(huì)計(jì)假設(shè)、會(huì)計(jì)目標(biāo)和會(huì)計(jì)原則所構(gòu)筑的會(huì)計(jì)體系。隨著社會(huì)的發(fā)展，構(gòu)筑完善的會(huì)計(jì)體系已經(jīng)成為了社會(huì)各方的共同要求，這同時(shí)也是日后我國政府會(huì)計(jì)改革的重要內(nèi)容。因此在公共財(cái)政框架下開展預(yù)算會(huì)計(jì)改革，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則研究，盡快的制定出一套科學(xué)完善，有先后順序，并且概念統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。值得注意的是，在政府會(huì)計(jì)體系構(gòu)建的過程中，應(yīng)該結(jié)合我國的具體國情，依據(jù)國家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況開展具體的體系制定工作。

（三）完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告和相應(yīng)的審計(jì)制度

目前，我國各級(jí)政府很少編制全面和完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，這顯然不利于新形式下政府工作的順利開展。雖然目前每年都在召開政協(xié)和人大的會(huì)議，政府也做了相應(yīng)的工作報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。但是這些報(bào)告除了預(yù)算執(zhí)行報(bào)告會(huì)在一定程度上反映出年度預(yù)算的收支情況之外，并沒有完整的、詳細(xì)的全年政府財(cái)務(wù)報(bào)告。所以在發(fā)展的過程中必須要建立一套完善的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，這有利于增強(qiáng)政府工作的透明度和公開度，加強(qiáng)群眾對(duì)于政府監(jiān)督的作用，為構(gòu)建廉潔、高效的政府打下良好的基礎(chǔ)。另外，還應(yīng)該完善對(duì)于政府工作報(bào)告的審計(jì)工作，審計(jì)工作的參與有利于提升公共財(cái)政資金的使用效率，督促政府官員更加高效、廉潔的開展工作，最大限度的防止和杜絕政府官員的和貪污腐化現(xiàn)象。政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)體系的完善不僅僅有利于社會(huì)公眾對(duì)政府的信任，同時(shí)也能夠使得政府各項(xiàng)工作的開展更加科學(xué)有效，因此審計(jì)報(bào)告畢竟要成為政府財(cái)務(wù)報(bào)告中不可缺少的重要構(gòu)成部分。

篇（3）

研究公共財(cái)政減貧，首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi)，在此前提下，還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題，但包括價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制追求的是效率目標(biāo)，對(duì)于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場(chǎng)運(yùn)行，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定，致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上，市場(chǎng)解決不好，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響，那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說，政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式，給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì)，滿足其基本生存和生活需要；在長(zhǎng)期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競(jìng)爭(zhēng)的能力，另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應(yīng)該看到，因政府資源有限，政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能；其次應(yīng)引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)成員積極參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合，從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)入手，公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成，限制人口增長(zhǎng)和提高人口素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，為了緩解貧困，公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率，進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平，進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題：國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然，“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為，旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的，他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等，為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策，包括對(duì)失業(yè)者給予補(bǔ)助，對(duì)貧困線下的公民進(jìn)行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對(duì)我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期，我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型。

二、公共財(cái)政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況，可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位及理論依據(jù)，可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢(shì)，從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場(chǎng)資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”，這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二，在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育，舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。收入分配方面。市場(chǎng)和政府都具有收入分配功能，其中市場(chǎng)側(cè)重于初次分配，政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制，對(duì)因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向：一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅，對(duì)高收入者適用較高的稅率，同時(shí)，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)低收入者實(shí)施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)；二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對(duì)新增貧困起到預(yù)防和抑制作用；三是完善社會(huì)保障制度，制定和實(shí)施針對(duì)貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃，向其提供初等教育和初級(jí)醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù)，從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展，這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的，只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下，全體社會(huì)成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)。其次，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)以人為本的原則，通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，積極支持和諧社會(huì)建設(shè)，大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)

公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢(shì)。

首先，公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”，有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”，這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征，體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo)，公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者，因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次，公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入，分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集，是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，公共支出具有靈活性，其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體，履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi)，轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃，是對(duì)所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮，具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn)，為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力，這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四，公共財(cái)政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系，通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo)，公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的，它包括長(zhǎng)期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略，且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五，公共財(cái)政體制是對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級(jí)地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力，是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?，公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

最后，公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn)，例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征：主要作用于分配領(lǐng)域，傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費(fèi)總量和投資總量，從而直接影響社會(huì)的有效需求，這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施，其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人，能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢(shì)，例如，農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的，農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)；價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)，進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的，價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用，而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇；信貸政策是通可見，公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢(shì)，這對(duì)于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界各國的發(fā)展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn)，提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近，其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展；設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu)，從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對(duì)落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對(duì)該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以自由向市場(chǎng)出售，而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益。“發(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。

社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實(shí)質(zhì)是對(duì)國民收入的再分配，其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)，以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行，主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，貧困人口的比例相對(duì)較小，適合實(shí)行普遍的福利制度，因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出，僅次于教育支出；在英國，社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出，且呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)；在丹麥，中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政，地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對(duì)貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?；?duì)貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng)，制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng)，實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對(duì)貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助，主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。

四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路

國內(nèi)外長(zhǎng)期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程，由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一，單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期減貧目標(biāo)，因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對(duì)公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對(duì)公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討，以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對(duì)待。貧困是由多種因素長(zhǎng)期綜合作用的結(jié)果，由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長(zhǎng)速度快且綜合素質(zhì)普遍較低；資金、技術(shù)、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同，對(duì)減貧措施和力度的需求也不同，公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對(duì)減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說，對(duì)于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置；對(duì)于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧；對(duì)于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧；對(duì)于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財(cái)政減貧的針對(duì)性和有效性。

篇（4）

在監(jiān)督內(nèi)容上要全面,注重事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查,實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督;加強(qiáng)對(duì)財(cái)政運(yùn)行安全性、規(guī)范性的監(jiān)督和財(cái)政運(yùn)行績(jī)效監(jiān)督,提高資金使用效益;在監(jiān)督體系上要完善,財(cái)政系統(tǒng)要各司其職,通力配合,形成上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)的“大監(jiān)督”格局;在監(jiān)督成果運(yùn)用上,著力從體制、機(jī)制和制度上研究解決發(fā)現(xiàn)問題的措施和辦法,整章建制,強(qiáng)化內(nèi)控,將財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果與預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行等管理工作掛鉤,著力規(guī)范財(cái)政資金的分配和使用。

篇（5）

從絕對(duì)的生存貧困到相對(duì)的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會(huì)發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報(bào)告對(duì)貧困進(jìn)行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費(fèi),而且意味著缺少受教育的機(jī)會(huì),營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”,據(jù)此可以確立三個(gè)層次的減貧目標(biāo),一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件;三是要培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口擺脫貧困、獨(dú)立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此,各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財(cái)政,我國長(zhǎng)期實(shí)行的便是以財(cái)政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財(cái)政的減貧能力最強(qiáng),可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨(dú)立運(yùn)用,必須在公共財(cái)政的輔助下才能產(chǎn)生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財(cái)政的職能所在。

一、減貧目標(biāo)下政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財(cái)政減貧,首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi),在此前提下,還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題,但包括價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制追求的是效率目標(biāo),對(duì)于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場(chǎng)運(yùn)行,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率,甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定,致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上,市場(chǎng)解決不好,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響,那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說,政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式,給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì),滿足其基本生存和生活需要;在長(zhǎng)期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競(jìng)爭(zhēng)的能力,另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性,實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應(yīng)該看到,因政府資源有限,政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能;其次應(yīng)引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)成員積極參與,實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合,從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)入手,公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成,限制人口增長(zhǎng)和提高人口素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為,為了緩解貧困,公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo),并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率,進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平,進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題:國民收入總量越大,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然,“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為,旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的,他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等,為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策,包括對(duì)失業(yè)者給予補(bǔ)助,對(duì)貧困線下的公民進(jìn)行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對(duì)我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期,我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期,公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型。

二、公共財(cái)政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況,可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢(shì),從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場(chǎng)資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”,這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù),使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其二,在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù);其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育,舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場(chǎng)和政府都具有收入分配功能,其中市場(chǎng)側(cè)重于初次分配,政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制,對(duì)因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向:一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅,對(duì)高收入者適用較高的稅率,同時(shí),進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,對(duì)低收入者實(shí)施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo);二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo),一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對(duì)新增貧困起到預(yù)防和抑制作用;三是完善社會(huì)保障制度,制定和實(shí)施針對(duì)貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃,向其提供初等教育和初級(jí)醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù),從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率,同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展,這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的,只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量;經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下,全體社會(huì)成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)。其次,社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展,公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù),強(qiáng)調(diào)以人為本的原則,通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,積極支持和諧社會(huì)建設(shè),大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)

公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢(shì)。

首先,公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”,有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”,這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征,體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì),因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo),公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上,公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者,因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次,公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入,分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集,是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,公共支出具有靈活性,其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體,履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi),轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃,是對(duì)所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮,具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn),為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力,這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四,公共財(cái)政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系,通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo),公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的,它包括長(zhǎng)期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略,且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五,公共財(cái)政體制是對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級(jí)地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力,是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

最后,公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn),例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征:主要作用于分配領(lǐng)域,傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費(fèi)總量和投資總量,從而直接影響社會(huì)的有效需求,這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施,其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人,能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢(shì),例如,農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的,農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn);價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù),進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的,價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用,而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對(duì)貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)減貧的,一般需要財(cái)政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保,貸款才能順利發(fā)放。

可見,公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢(shì),這對(duì)于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn),提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近,其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。

印度的財(cái)政減貧歷程大體分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是實(shí)施“第四個(gè)五年計(jì)劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容,公共財(cái)政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和,重點(diǎn)解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題;第二個(gè)階段是實(shí)施“第五個(gè)五年計(jì)劃”期間,提出穩(wěn)定增長(zhǎng)、消滅貧困、滿足最低需要的口號(hào),公共財(cái)政支持了“以工代賑”計(jì)劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計(jì)劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計(jì)劃等多種計(jì)劃來幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財(cái)政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財(cái)政大力支持國家發(fā)展計(jì)劃,在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時(shí),公共財(cái)政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式,為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢(shì)的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時(shí)、便利的信貸服務(wù),推動(dòng)了該國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項(xiàng)目的社會(huì)功能著稱,切實(shí)幫助貧困者解決基本生存問題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段,引導(dǎo)貧困者參與并對(duì)其進(jìn)行有效激勵(lì),為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù),承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù),其小額信貸項(xiàng)目資金主要來源于財(cái)政補(bǔ)貼和國際援助。

20世紀(jì)中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展;設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu),從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對(duì)落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對(duì)該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格,當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以自由向市場(chǎng)出售,而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益?！鞍l(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。

社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實(shí)質(zhì)是對(duì)國民收入的再分配,其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì),以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行,主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,貧困人口的比例相對(duì)較小,適合實(shí)行普遍的福利制度,因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出,僅次于教育支出;在英國,社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出,且呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì);在丹麥,中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政,地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對(duì)貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施,其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng),制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如,德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng),實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對(duì)貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助,主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。

(三)我國財(cái)政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級(jí)貧困縣,均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對(duì)二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進(jìn)行案例分析,能夠基本反映出公共財(cái)政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的國家級(jí)貧困縣。近年來,該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財(cái)、定點(diǎn)幫扶和對(duì)口幫扶等模式實(shí)現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績(jī)顯著。財(cái)政是納雍縣實(shí)現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制,通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式,增加農(nóng)業(yè)融資渠道,使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金,并對(duì)貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查,納雍縣財(cái)政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)。在重視財(cái)政投入的同時(shí),該縣還注意加強(qiáng)對(duì)財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理,精心組織項(xiàng)目實(shí)施,其中包括:財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)管理,規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目必須是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村,并從規(guī)劃的項(xiàng)目庫中征求村民意見選擇申報(bào);財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施管理,項(xiàng)目審批后各實(shí)施單位擬定實(shí)施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動(dòng)資金開始啟動(dòng);實(shí)行財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目公示制,將資金數(shù)量、項(xiàng)目名稱、實(shí)施地點(diǎn)、建設(shè)單位、開工時(shí)間、竣工時(shí)間等情況進(jìn)行公示,涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項(xiàng)目的,將貧困戶名單進(jìn)行公示,接受社會(huì)監(jiān)督;加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度,全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學(xué)的監(jiān)測(cè)和考核指標(biāo)體系;實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制,項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后,經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收,到縣扶貧辦審核,再到縣會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬;實(shí)行項(xiàng)目后續(xù)管理制度,保證項(xiàng)目管理的延續(xù)性。此外,該縣財(cái)政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實(shí)。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點(diǎn)扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路,堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實(shí)施一系列有效的減貧措施,已于1998年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財(cái)政減貧的主要特點(diǎn)在于支持“十項(xiàng)民心工程”,著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對(duì)生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富,支持安居工程;投資建立縣勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心基地,促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力輸出,支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程;通過深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程;落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策,開展職業(yè)教育,免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)人才,引進(jìn)對(duì)口幫扶和社會(huì)幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費(fèi),使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對(duì)象、“五?！惫B(yǎng)對(duì)象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟(jì)困助殘工程;推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),確保食品藥品安全,加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理,支持全民安康工程;加大對(duì)工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設(shè)施,支持農(nóng)村飲水工程;投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程;支持外來員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過財(cái)政支持“十項(xiàng)民心工程”,陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng),農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整,農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化,農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)得到提高,農(nóng)民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路

國內(nèi)外長(zhǎng)期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程,由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一,單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期減貧目標(biāo),因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對(duì)公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對(duì)公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討,以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對(duì)待。貧困是由多種因素長(zhǎng)期綜合作用的結(jié)果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎(chǔ)設(shè)施落后,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長(zhǎng)速度快且綜合素質(zhì)普遍較低;資金、技術(shù)、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同,對(duì)減貧措施和力度的需求也不同,公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對(duì)減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說,對(duì)于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置;對(duì)于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧;對(duì)于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧;對(duì)于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財(cái)政減貧的針對(duì)性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對(duì)象確定瞄準(zhǔn)方式,做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對(duì)象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長(zhǎng)期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式,即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件,從而使貧困人口受益,實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對(duì)此,我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對(duì)象、縮小瞄準(zhǔn)范圍,以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性,同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前,我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍,一是將瞄準(zhǔn)對(duì)象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃;三是針對(duì)貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助,直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對(duì)象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟(jì)式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實(shí)物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地?cái)[脫貧困,二是貧困人口對(duì)救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng),也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此,應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對(duì)象的生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期脫貧和遏制返貧。具體來說,財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對(duì)特困人群實(shí)行救濟(jì),一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化,因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù),需要社會(huì)力量的積極參與,具體可發(fā)展對(duì)口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí),還應(yīng)引導(dǎo)貧困對(duì)象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。

篇（6）

一、WGA的基本框架

WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財(cái)務(wù)報(bào)表。它借鑒商業(yè)會(huì)計(jì)方法,為整個(gè)公共部門制作一套基于通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(簡(jiǎn)稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財(cái)務(wù)報(bào)表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財(cái)政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。

1、WGA涉及的范圍。

《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財(cái)政部為每個(gè)履行公共職能的實(shí)體,以及部分或全部由公共資金支持的實(shí)體準(zhǔn)備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個(gè)地域的各種類型的1300多個(gè)公共實(shí)體。這些實(shí)體分為以下幾類:

(1)中央政府。包括核心政府財(cái)政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實(shí)體;養(yǎng)老金計(jì)劃,包括中央政府養(yǎng)老金計(jì)劃,國民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計(jì)劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務(wù)實(shí)體等。

(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個(gè)地域的各類議會(huì)(如:單一制議會(huì)、郡議會(huì)、自治市鎮(zhèn)議會(huì)、區(qū)議會(huì)等等);消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、緩刑委員會(huì)、旅客運(yùn)輸機(jī)構(gòu);廢物處理機(jī)構(gòu)、資源保護(hù)局;地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。

(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運(yùn)基金等。

2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。

(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財(cái)政部與政府部門相配合的方法,由財(cái)政部負(fù)責(zé)整個(gè)合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負(fù)責(zé)其主辦實(shí)體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對(duì)賬戶進(jìn)行幾年的模擬運(yùn)行,以確保質(zhì)量。財(cái)政部還通過成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和咨詢組,制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表,要求每個(gè)相關(guān)公共實(shí)體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施,來確保WGA項(xiàng)目的順利實(shí)施。

(2)集團(tuán)內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個(gè)完整的實(shí)體,因此必須排除集團(tuán)內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對(duì)銷掉不同公共實(shí)體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對(duì)在多個(gè)賬戶中報(bào)告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計(jì)算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險(xiǎn)基金。

(3)會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會(huì)計(jì)政策框架,這是一個(gè)基本原則。而英國各類公共實(shí)體采用的會(huì)計(jì)政策體制并不一致,具體會(huì)計(jì)政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會(huì)計(jì)指導(dǎo)系列,采用一致的會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例。

(4)WGA報(bào)告的形式和內(nèi)容?！墩Y源和會(huì)計(jì)法案2000》指出,早期的WGA報(bào)告至少要包括三個(gè)核心報(bào)表:財(cái)務(wù)績(jī)效報(bào)告(即收入與支出賬戶,相當(dāng)于損益賬戶)、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報(bào)表,為議會(huì)和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟(jì)信息。

(5)審計(jì)問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)。這一審計(jì)在很大程度上依賴于并入WGA的各個(gè)公共實(shí)體的法定審計(jì),為此,應(yīng)當(dāng)建立與公共實(shí)體審計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審計(jì)意見的形式,明確審計(jì)權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)(簡(jiǎn)稱C&AG)、私營部門審計(jì)人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計(jì)委員會(huì)指定的審計(jì)人員、北愛爾蘭主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等不同人員的審計(jì)權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員對(duì)會(huì)計(jì)確認(rèn)等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計(jì)模擬運(yùn)行,以檢驗(yàn)其效果。

3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。

(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計(jì)的WGA。在開發(fā)和實(shí)施基于GAAP的WGA的同時(shí),財(cái)政部決定先為整個(gè)公共部門開發(fā)未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA。它可以在財(cái)政年度結(jié)束后較短的時(shí)間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財(cái)政政策及時(shí)提供所需的數(shù)據(jù),以促進(jìn)財(cái)政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡(jiǎn)稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。

(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ),準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計(jì)的WGA,它既會(huì)流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會(huì)流入基于統(tǒng)計(jì)(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計(jì)的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過議會(huì)的詳細(xì)審查,并且為財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。其主要的信息來源為:部門的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算(簡(jiǎn)稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)報(bào)告、地方當(dāng)局和其他公共部門實(shí)體的賬戶。

基于統(tǒng)計(jì)的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對(duì)國民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計(jì)的季度信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財(cái)政政策規(guī)劃過程。

資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

WGA是對(duì)現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補(bǔ)充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計(jì)的WGA,這三個(gè)賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。

(3)長(zhǎng)期目標(biāo)。長(zhǎng)期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)是建立一個(gè)能夠提供年度審計(jì)賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策等所有產(chǎn)出的、單獨(dú)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。

要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo),必須做到:(a)成功實(shí)施基于GAAP的WGA和審計(jì);(b)擁有從多種平臺(tái)接收數(shù)據(jù)以實(shí)施合并的技術(shù),以及為多種報(bào)告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。

為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目;一些預(yù)測(cè)可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。

資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

二、對(duì)WGA的評(píng)價(jià)

1、英國政府對(duì)WGA的期望。

近年來,在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實(shí)體之間的財(cái)務(wù)責(zé)任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟(jì)層面的決策)直接相關(guān)。不論對(duì)政府本身,還是對(duì)議會(huì)、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。

政府希望WGA能夠?yàn)楦鱾€(gè)層次的政府部門、議會(huì)、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展,通過更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的改善,從而使納稅人受益。

2、對(duì)WGA的批判性分析。

(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性。政府期望通過WGA提供對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財(cái)政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會(huì)保障人口預(yù)測(cè)、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo),必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。

(2)政府債務(wù)合并的困境?，F(xiàn)實(shí)的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計(jì)數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實(shí)體21萬億英鎊債務(wù)的會(huì)計(jì)處理問題。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)用英國GAAP,認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中,而國家統(tǒng)計(jì)署應(yīng)用ESA95原則,認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對(duì)私人主動(dòng)融資(PFI)、公私合作(PPP)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項(xiàng)目(因?yàn)檎_實(shí)從項(xiàng)目中受益并且承擔(dān)了在長(zhǎng)期中為項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù)),但是PFI項(xiàng)目卻被保留在表外。PPP項(xiàng)目中與政府合作的私營公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表,也沒有列入特定用途實(shí)體(簡(jiǎn)稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。

(3)合并會(huì)計(jì)技術(shù)的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會(huì)計(jì)技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績(jī)效較差的政府單位,而且低估了那些績(jī)效較好的單位的貢獻(xiàn),難以提供評(píng)價(jià)政府財(cái)政狀況和財(cái)政業(yè)績(jī)的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對(duì)編制WGA者認(rèn)為:將非部門公共實(shí)體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會(huì)引起誤導(dǎo),因?yàn)檫@些實(shí)體與中央政府在憲法上是獨(dú)立的,中央政府不擁有這些實(shí)體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為:如果尊重這些實(shí)體的憲法獨(dú)立性,WGA將是不完全的,因?yàn)檫@些實(shí)體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計(jì)中涉及的實(shí)體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)、四個(gè)地域各自的審計(jì)機(jī)構(gòu)、私營部門審計(jì)人員都有自己獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限,另一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等主要審計(jì)人員必須依靠次要審計(jì)人員的工作。要想管理次要審計(jì)人員的工作,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計(jì)缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計(jì)直線職權(quán),不同公共部門審計(jì)實(shí)體之間又競(jìng)相爭(zhēng)奪地盤,使得WGA審計(jì)過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會(huì)計(jì)確認(rèn)問題上各種審計(jì)實(shí)體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實(shí)體實(shí)施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計(jì)算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時(shí)性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會(huì)危及WGA的效用。

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篇（7）

一、農(nóng)村公共品的理論分析

農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活公共需要的一類物品。對(duì)于農(nóng)村公共品而言，政府必須充分發(fā)揮其財(cái)政保障作用，通過一定的機(jī)制，保障農(nóng)村公共品的有效供給，這是由農(nóng)村公共品的性質(zhì)決定的。

（一）農(nóng)村公共品具有一般公共品的性質(zhì)

1.農(nóng)村公共品具有非排他與非競(jìng)爭(zhēng)的特性。由于存在非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，在農(nóng)村公共品的供給中，基于市場(chǎng)的資源配置將會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而不可避免地造成供給不足，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。而政府的強(qiáng)制性融資方式能夠很好地解決該問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。

2.大多數(shù)農(nóng)村公共品具有外部性。外部性的存在將導(dǎo)致私人的邊際效益與成本偏離社會(huì)的邊際效益與成本，無法達(dá)到社會(huì)效益的最大化，所以農(nóng)村公共品的市場(chǎng)供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財(cái)政保障機(jī)制，通過矯正性的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，調(diào)整私人邊際效益或成本，矯正外部性。

3.部分農(nóng)村公共品具有規(guī)模效應(yīng)。部分農(nóng)村公共品的單位成本會(huì)隨著供給規(guī)模的增加而呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，如就農(nóng)村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當(dāng)土地相對(duì)集中后，可以更好地使用新技術(shù)、推廣機(jī)械化，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這類農(nóng)村公共品的市場(chǎng)供給同樣是無效的，會(huì)出現(xiàn)私人收費(fèi)成本過大、浪費(fèi)性重復(fù)建設(shè)等問題，所以應(yīng)當(dāng)由政府通過一定機(jī)制保障其有效供給。

（二）農(nóng)村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性

1.農(nóng)村公共品具有生產(chǎn)分散性。農(nóng)村公共品的生產(chǎn)分散性是指農(nóng)民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和農(nóng)村分散的經(jīng)營方式?jīng)Q定的。由于存在這種生產(chǎn)分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農(nóng)村中只能由政府通過發(fā)揮財(cái)政資金的保障作用，保障其有效供給。

2.農(nóng)村公共品具有較強(qiáng)的針對(duì)性。農(nóng)村公共品的受益范圍相對(duì)較小，因此農(nóng)民就能夠通過一定的渠道反映其實(shí)際需求，上級(jí)政府也可以通過這些渠道，了解農(nóng)民的需求意愿，并在此基礎(chǔ)上，做出合理的供給決策。而且在多數(shù)情況下，農(nóng)村公共品是否有效提供，直接關(guān)系農(nóng)民的受益程度，因此農(nóng)民也愿意表達(dá)其需求意愿?；谶@一特性，政府的財(cái)政保障機(jī)制，應(yīng)以滿足農(nóng)民需求為基礎(chǔ)，使上級(jí)政府的供給決策能夠反映農(nóng)民的需求意愿。

3.農(nóng)村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農(nóng)村，這就使得農(nóng)村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級(jí)政府的財(cái)政資金保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以供給資金均衡為目標(biāo)，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農(nóng)村分布的數(shù)量和質(zhì)量。

二、現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給資金財(cái)政保障機(jī)制的缺陷

（一）基層政府財(cái)政收入有限

在農(nóng)村公共品的供給中，地方財(cái)政收入，特別是基層財(cái)政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財(cái)政體制下，中央財(cái)政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財(cái)政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財(cái)政缺乏支柱財(cái)源。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，特別是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅取消后，基層財(cái)政空間被進(jìn)一步壓縮，預(yù)算赤字缺口比較大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革的鞏固與完善，2006年起財(cái)政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財(cái)政每年將通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財(cái)政780億元，但這與稅費(fèi)改革之前政府和農(nóng)村社區(qū)組織通過各種形式每年實(shí)際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠(yuǎn)。稅費(fèi)改革使得基層財(cái)力受到影響，削弱了其能夠用于農(nóng)村公共品的財(cái)力保障。

（二）基層政府支出范圍不合理

在分稅制的財(cái)政體制下，基層政府的重要經(jīng)濟(jì)職能之一就是提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應(yīng)當(dāng)用于公共品供給的一部分財(cái)政資金，導(dǎo)致公共品供給的財(cái)政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)的人員經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)大大超過財(cái)政收入增長(zhǎng)，盡管近幾年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了合并或撤銷，但也存在減機(jī)構(gòu)不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本上升。

（三）轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共品供給的資金扶持

1.專項(xiàng)撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。在各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)撥款應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)基層政府農(nóng)村公共品供給的積極性。但目前專項(xiàng)撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準(zhǔn)區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數(shù)額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時(shí)，并沒有充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調(diào)取專項(xiàng)撥款。

2.轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。目前財(cái)政部門只管撥款、不問資金使用去向的現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴(yán)重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經(jīng)過層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府往往還要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金、項(xiàng)目運(yùn)作，這些機(jī)構(gòu)和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導(dǎo)致能夠真正用于農(nóng)村的項(xiàng)目資金很少。三、完善農(nóng)村公共品供給資金財(cái)政保障機(jī)制的對(duì)策

（一）深化財(cái)政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍

1.應(yīng)改變現(xiàn)有基層政府的財(cái)政體制，借鑒先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)，全面推廣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政可以由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，這樣可以利用縣級(jí)政府的財(cái)力，有效提供農(nóng)村公共品，同時(shí)利用縣級(jí)財(cái)政的約束力，防止腐敗現(xiàn)象、資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級(jí)單位共有2862個(gè)（其中縣級(jí)市僅374個(gè)），而村民委員會(huì)共有652718個(gè)，不可能由縣級(jí)單位直接面對(duì)行政村，在二者之間應(yīng)當(dāng)有一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務(wù)活動(dòng)的中心，這將更加有利于農(nóng)村的發(fā)展。

3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。即從現(xiàn)在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉(zhuǎn)變。其首要職能應(yīng)是保障農(nóng)村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內(nèi)居民的公共需要，其職能范圍應(yīng)當(dāng)被界定為接受縣級(jí)政府的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共品的具體提供過程，并向縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，保證農(nóng)村公共品的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）合理劃分各級(jí)政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定供給資金來源

基層政府對(duì)農(nóng)村公共品的財(cái)政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權(quán)的混亂有關(guān)，因此，合理劃分中央與地方在農(nóng)村公共品供給中的決策權(quán)，才能穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，確保農(nóng)村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供全國性公共品，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對(duì)于地方性公共品，應(yīng)根據(jù)受益范圍，由地方各級(jí)政府提供。對(duì)于準(zhǔn)區(qū)域性公共品，如農(nóng)村病蟲害防治、農(nóng)村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時(shí)，中央應(yīng)適當(dāng)干預(yù)地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級(jí)政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，從根本上解決農(nóng)村公共品資金的供給問題。

（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農(nóng)村公共品的財(cái)力

取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)比較大，如果不采取相應(yīng)的措施，會(huì)在一定程度上影響農(nóng)村公共品的供給。為此，必須加強(qiáng)地方稅體系的建設(shè)。

1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉(zhuǎn)稅（包括營業(yè)稅）和地方所得稅及個(gè)人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉(zhuǎn)稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。

2.完善輔助稅種。財(cái)產(chǎn)稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點(diǎn)，結(jié)合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎(chǔ)上，完善財(cái)產(chǎn)稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。

3.在全國統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權(quán)限，地方根據(jù)情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對(duì)一部分稅種具有相對(duì)較完全的稅收管理權(quán)限。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

1.建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證農(nóng)村公共品供給資金的均衡分布，應(yīng)通過促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財(cái)政保障能力存在的差距，實(shí)現(xiàn)財(cái)力水平的相對(duì)均衡。特別是對(duì)目前財(cái)力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無條件轉(zhuǎn)移支付所占的比重。

2.注重省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力的差距。加大省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用轉(zhuǎn)移支付制度來平衡地區(qū)間財(cái)力差距，保證不同地區(qū)農(nóng)村公共品供給的均衡，特別是對(duì)存在轄區(qū)外部性的農(nóng)村公共品（如環(huán)保和教育）應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付，對(duì)供給方做出一定的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在轉(zhuǎn)移。

3.調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮專項(xiàng)撥款對(duì)農(nóng)村公共品供給的保障作用。對(duì)專項(xiàng)撥款進(jìn)行合理分類，同時(shí)在確定地方政府配套比率時(shí)充分考慮各種因素，保證專項(xiàng)撥款的合理分配，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)撥款資金的管理，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。

篇（8）

以河北省為例，有的部門編制部門預(yù)算時(shí)少報(bào)上年結(jié)余資金和事業(yè)收入，有的部門編報(bào)部門決算時(shí)隱瞞年末結(jié)余資金；有些部門收取的行政性收費(fèi)、罰沒款等非稅收入未及時(shí)足額上繳財(cái)政，有些部門超出批準(zhǔn)的預(yù)算安排支出或自行調(diào)劑預(yù)算支出。在其他省市中，如廣西省某市工商局1994年至1999年共隱瞞行政性收費(fèi)收入468.96萬元，其他收入6950.99萬元[1]。江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出隱瞞收入408.33萬元；漏繳稅費(fèi)141.55萬元[2]。

(二)私設(shè)“小金庫”和公款私存，擠占挪用

以河北省為例，工商系統(tǒng)被查出“小金庫”的主要是將收取的企業(yè)登記費(fèi)、門面出租收入交易費(fèi)等未入賬，而是用于職工福利、購車等開支；將收取綜合管理費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、攤位費(fèi)、治安費(fèi)、水電費(fèi)等分別存入存折；有些工商局的出納員將規(guī)費(fèi)收入和經(jīng)費(fèi)結(jié)余以個(gè)人名義存入存折，直接在賬外列收列支。如廣西省某地區(qū)工商系統(tǒng)被查出“小金庫”157.34萬元，主要是1999年以前將收取的企業(yè)登記費(fèi)、門面出租收入交易費(fèi)等未入賬反映，用于職工福利、購車等開支[3]。江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出擠占挪用資金1156.86萬元，私設(shè)“小金庫”420.81萬元，國有資產(chǎn)流失102.99萬元[4]。

(三)拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入和財(cái)政專戶資金

以河北省為例，主要表現(xiàn)在：截留、拖欠應(yīng)繳財(cái)政預(yù)算的企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)、商標(biāo)注冊(cè)費(fèi)，經(jīng)濟(jì)合同簽證費(fèi)收入；截留、拖欠應(yīng)繳財(cái)政專戶的集貿(mào)市場(chǎng)管理費(fèi)資金等。在其他省市中，如廣西省某市工商局歷年應(yīng)繳未繳罰沒款541萬元；某地區(qū)工商局欠繳財(cái)政專戶931.25萬元[5]。江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入968.08萬元，拖欠應(yīng)繳財(cái)政專戶款172.03萬元[6]。

(四)違反規(guī)定超范圍亂收費(fèi)亂罰款

以河北省為例，有些工商行政管理部門沒有嚴(yán)格按照國家規(guī)定的收費(fèi)內(nèi)容、范圍、及標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，擅自立項(xiàng)收費(fèi)，超范圍收費(fèi)，超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。其中一些工商部門超范圍收費(fèi)，主要是繼續(xù)執(zhí)行1997年財(cái)政部、國家計(jì)委取消了汽車、鋼材交易市場(chǎng)管理費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國共清理掉不符合規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目32項(xiàng)，清理關(guān)閉銀行賬戶1578個(gè)[7]。在其他省市中，江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出亂收費(fèi)亂罰款金額389.92萬元；其他違規(guī)金額940.65萬元[8]。

(五)沒有嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”

以河北省為例，在預(yù)算管理、收費(fèi)“收支兩條線”方面主要有經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重，沒有依法辦理經(jīng)費(fèi)追撥手續(xù)、一些地方?jīng)]有嚴(yán)格貫徹執(zhí)行行政性收費(fèi)罰沒收入“收支兩條線”的規(guī)定、部分地方票據(jù)管理中存在較大的管理漏洞、規(guī)費(fèi)代征管理普遍松懈等問題。

二、我國工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理問題產(chǎn)生的原因

從總體上看，上述工商行政管理部門違紀(jì)問題的產(chǎn)生既有客觀原因，也有主觀原因。

(一)客觀原因

1.歷史原因

(1)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足：以河北省為例，一方面：隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，工商行政管理部門的減費(fèi)因素不斷增加，決定收入呈現(xiàn)停滯或下滑趨勢(shì)；另一方面：隨著市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)的不斷加重，工作人員的數(shù)量不斷增加，工資因素和辦公消費(fèi)指數(shù)上升，決定支出呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。在目前工商財(cái)務(wù)體制不變情況下，收入和支出矛盾較大，各級(jí)工商行政管理部門經(jīng)費(fèi)都出現(xiàn)緊張局面。

(2)經(jīng)費(fèi)保障能力較弱：以河北省為例，由于工商行政部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，經(jīng)費(fèi)保障還不能完全到位，部分地區(qū)仍然使用行政性收費(fèi)來保障工商行政管理部門的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)需要。

2.工作性質(zhì)原因

工商管理局除管理正常經(jīng)費(fèi)外，還要按規(guī)定要求進(jìn)行行政性收費(fèi)和罰沒收入的“收、管、用、繳”工作。這就增加了工商行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的難度，也為財(cái)務(wù)管理的違法違紀(jì)問題的出現(xiàn)提供了可趁之機(jī)。

(二)主觀原因：

1.缺乏科學(xué)的理財(cái)思想

以河北省為例，在工商行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒有充分認(rèn)識(shí)到依法履行市場(chǎng)監(jiān)管職能的重要性，守法意識(shí)差；沒有樹立預(yù)算觀念；沒有樹立艱苦奮斗、勤儉辦公的思想。

2.財(cái)務(wù)管理制度、體制不完善

以河北省為例，工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)公開制度、財(cái)務(wù)內(nèi)審制度、財(cái)務(wù)檢查制度、固定資產(chǎn)管理制度、政府采購制度、基建工程管理制度、罰沒物資管理制度等管理制度不完善，在體制上沒有落實(shí)新的財(cái)務(wù)管理關(guān)系等，給違法違紀(jì)行為提供了漏洞。

3.財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)還不能適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)財(cái)務(wù)工作的要求

以河北省為例，財(cái)務(wù)人員的法律意識(shí)淡薄，公款私存；職業(yè)道德缺乏，工作散漫，不負(fù)責(zé)任；會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等業(yè)務(wù)技能不合格。

4.無法滿足規(guī)范化統(tǒng)一管理需求，且財(cái)務(wù)監(jiān)控滯后

以河北省為例，一些部門仍然使用傳統(tǒng)的單機(jī)和局域網(wǎng)處理賬務(wù)，財(cái)務(wù)監(jiān)控不僅受到時(shí)間、空間、及人力方面的限制，更為重要的是它無法實(shí)現(xiàn)行之有效的事前或事中的財(cái)務(wù)監(jiān)控。

三、我國工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理應(yīng)采取的對(duì)策

針對(duì)上述工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理存在的問題以及對(duì)產(chǎn)生這些問題的原因分析，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工商行政管理機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理。

(一)我國工商行政管理部門要樹立新時(shí)期工商行政管理的理財(cái)思想

我國工商行政管理部門要樹立法制觀念、預(yù)算觀念，還要樹立艱苦奮斗、勤儉辦公思想和提高效益的思想。

(二)我國工商行政管理部門要加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)和財(cái)務(wù)體制建設(shè)

1.加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理

一要設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)。對(duì)固定資產(chǎn)的管理要落實(shí)到部門，有專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一登記、管理。二是建立完善固定資產(chǎn)管理制度。

2.推行政府采購

按照“公開、公平、公正、效益”的原則，大宗辦公用品、儀器設(shè)備、裝修裝潢等消費(fèi)品集中由政府采購，提高資金支出的透明度和資金使用效益。

3.加強(qiáng)基建工程管理

加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目投資前論證工作，合理確定和有效控制建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行工程項(xiàng)目公開招投標(biāo)制；加強(qiáng)竣工財(cái)務(wù)決算工作。

4.加強(qiáng)罰沒物資管理，嚴(yán)禁任何人私自動(dòng)用涉案物資

(三)建立高效嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理體制

1.適應(yīng)上下級(jí)關(guān)系的變化，迅速轉(zhuǎn)變觀念和行為方式

下級(jí)機(jī)關(guān)要堅(jiān)決地貫徹執(zhí)行系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理辦法，經(jīng)常向上級(jí)局匯報(bào)財(cái)務(wù)工作的情況。上級(jí)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)局的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作。

2.嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理的規(guī)定

工商部門要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部、國家工商行政管理局關(guān)于印發(fā)《工商管理單位財(cái)務(wù)管理辦法》的通知(財(cái)工字[1999]4號(hào))，以及《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理實(shí)施辦法的通知》(財(cái)預(yù)字[1995]27號(hào))的規(guī)定。

3.建立順暢快捷的上繳下?lián)芮?/p>

在系統(tǒng)內(nèi)部，抓好票據(jù)的使用和管理，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)繳盡繳。在外部，要解決好與省財(cái)政的關(guān)系，加快經(jīng)費(fèi)的核撥速度；加強(qiáng)與銀行的聯(lián)系，解決劃款的時(shí)間問題、代收代繳款的上劃問題和代收網(wǎng)點(diǎn)問題。

4.理順資產(chǎn)、債務(wù)關(guān)系

做好垂管后資產(chǎn)上劃工作，各地在市場(chǎng)管辦脫鉤的基礎(chǔ)上，積極與當(dāng)?shù)刎?cái)政、國有資產(chǎn)管理等部門協(xié)調(diào)，全面開展清產(chǎn)核資工作，做到產(chǎn)權(quán)清楚、債務(wù)清楚、收支清楚、家底清楚，保證經(jīng)費(fèi)上劃和資產(chǎn)移交工作的順利進(jìn)行。

(四)我國工商行政管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)

1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)

財(cái)務(wù)人員要努力學(xué)習(xí)黨和國家的各項(xiàng)方針政策，不斷提高自身的政策水平和政治素養(yǎng)。保護(hù)單位資產(chǎn)的安全、完整，確保國家法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。

2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，提高會(huì)計(jì)電算化管理水平

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員要努力學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，精通業(yè)務(wù)，做到人人持證上崗。對(duì)于那些業(yè)務(wù)不精且不努力學(xué)習(xí)的人員進(jìn)行淘汰。要有效的發(fā)揮全系統(tǒng)對(duì)工商財(cái)務(wù)軟件操作作用，不斷提高全系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員電算化水平和賬務(wù)規(guī)范處理能力，提高辦事效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]雷月愛.工商行政管理部門的財(cái)務(wù)管理有待強(qiáng)化[J].廣西會(huì)計(jì),2001,(6):14-15.

[2]黃雪梅.搞好工商行政財(cái)務(wù)管理工作必須要樹立五個(gè)觀念[J].甘肅廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(2):48-49.

[3]黃瑞珍.加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)[J].中國工商管理研究,2007,(2):36-38.

[4]李林.試論工商行政管理的理財(cái)思想[J].中國工商管理研究,2004,(11):30-31.

[5]加強(qiáng)工商系統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)促進(jìn)工商部門依法行政[J].江西審計(jì)與財(cái)務(wù),2000,(9):15.

注釋：

[1][3][5]雷月愛.工商行政管理部門的財(cái)務(wù)管理有待強(qiáng)化[J].廣西會(huì)計(jì),2001,(6):14-15.

[2][4][6]加強(qiáng)工商系統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)促進(jìn)工商部門依法行政[J].江西審計(jì)與財(cái)務(wù),2000,(9):15.

[7]權(quán)燕子.1999年財(cái)務(wù)管理工作基本情況[J].工商行政管理,2000,(13):21-23.

篇（9）

在證券公司的內(nèi)部財(cái)務(wù)部門中設(shè)立營業(yè)部核算中心，對(duì)財(cái)務(wù)管理工作和日常會(huì)計(jì)信息進(jìn)行核算分析，在具體的運(yùn)作上按照公司內(nèi)部的管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具體的工作流程進(jìn)行明確的劃分，實(shí)行線條式管理，使各個(gè)崗位的分工更為科學(xué)優(yōu)化，貫徹了崗位責(zé)權(quán)制，這樣既保證了公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)優(yōu)化，又促進(jìn)了管理的實(shí)效性提高，使財(cái)務(wù)工作更為高效，減少了人力、物力的成本費(fèi)用支出。

1.2核算工作的集中

集中管理模式下，證券公司的財(cái)務(wù)部門發(fā)生了深刻的變化，財(cái)務(wù)管理配套的系統(tǒng)建設(shè)為核算的集中化創(chuàng)造了良好的環(huán)境，對(duì)于日常的費(fèi)用會(huì)計(jì)計(jì)算形成了形式上的獨(dú)立、本質(zhì)上的集中，保證了各項(xiàng)資金核算的條理清晰。集中交易和集中清算體系的建立，為財(cái)務(wù)人員的工作提供了很大的便利，減少了時(shí)間及時(shí)性的束縛;三方存管的實(shí)現(xiàn)，為客戶的資金集中核算創(chuàng)造了條件;集團(tuán)化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)，確保了公司內(nèi)部營業(yè)部可以在不同的所處地對(duì)各自營業(yè)部的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行及時(shí)的查詢;報(bào)賬系統(tǒng)的實(shí)施，對(duì)憑證傳遞的距離問題造成的財(cái)務(wù)核算和資金支付不及時(shí)、財(cái)務(wù)檔案?jìng)鬟f的成本較高以及檔案的丟失風(fēng)險(xiǎn)等問題都可以有效的解決，而且報(bào)賬系統(tǒng)逐漸采用先進(jìn)的電子技術(shù)，使整個(gè)工程自動(dòng)化、電子化的進(jìn)行，大大提高了工作效率。另外，集中管理模式的實(shí)施必然會(huì)有健全的核算制度，這樣在嚴(yán)格的制度要求下，證券公司可以規(guī)范化會(huì)計(jì)工作的一系列內(nèi)容，對(duì)各種費(fèi)用的支出有詳細(xì)的報(bào)銷規(guī)定，使一系列財(cái)務(wù)管理工作有章可循，為財(cái)務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)型奠定良好的基礎(chǔ)。

1.3資金的集中

資金的集中使用，由總的資金調(diào)度部門對(duì)資金的使用進(jìn)行合理的安排調(diào)撥，簡(jiǎn)化了工作流程，保障了各項(xiàng)資金的使用效率，對(duì)各部門資金的需求有科學(xué)的定額，實(shí)行嚴(yán)格的控制。另外，也可以把公司的其他閑散資金進(jìn)行歸納整合，激活企業(yè)的全盤資金，取得最大化的經(jīng)濟(jì)效益，這樣就可以對(duì)資金在使用中出現(xiàn)的缺陷進(jìn)行及時(shí)的資金靈活調(diào)配，進(jìn)行修正。

1.4財(cái)務(wù)管理職能的集中

公司所有的財(cái)務(wù)管理職能都集中到公司的財(cái)務(wù)部，這樣可以有效地提升財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)素質(zhì)，使公司的預(yù)決算制定工作更為精確。

2集中式財(cái)務(wù)管理模式的實(shí)施要點(diǎn)

2.1獨(dú)立核算和納稅方面

獨(dú)立核算工作和納稅工作對(duì)于公司核算工作的效率以及稅務(wù)專業(yè)化水平的提高有著一定的阻礙性。從嚴(yán)格意義上來講，證券公司的營業(yè)部還不具有獨(dú)立的企業(yè)法人地位，從工商和稅務(wù)的角度來講卻屬于獨(dú)立的核算主體和納稅主體。目前，隨著證券公司的活躍發(fā)展，在營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)置上逐漸增多，覆蓋的范圍越來越廣，如果還是按照獨(dú)立方式來開展核算和納稅工作，則必然會(huì)導(dǎo)致工作量的加大，也使工作的難度進(jìn)一步加大。

2.2專業(yè)化、線條化的人員分工造成工作量的失衡

在集中管理模式下，財(cái)務(wù)管理人員基本上采用的管理模式是專業(yè)化、線條化的方式，對(duì)各種的專業(yè)性要求很高，精簡(jiǎn)了員工結(jié)構(gòu)，在任務(wù)量急劇增加的時(shí)候，很容易出現(xiàn)工作的失誤，會(huì)計(jì)核算出現(xiàn)差錯(cuò)。

3證券公司財(cái)務(wù)管理集中模式的實(shí)施

3.1創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理職能，提高專業(yè)化水平

現(xiàn)代證券公司中，很多企業(yè)缺乏對(duì)財(cái)務(wù)管理重要性的認(rèn)知，財(cái)務(wù)管理職能得不到有效的發(fā)揮。因此，一方面要從思想意識(shí)入手，提高對(duì)財(cái)務(wù)管理的深刻認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化其在公司內(nèi)部管理中的核心地位;另一方面，對(duì)財(cái)務(wù)管理的職能進(jìn)行多樣化的創(chuàng)新，運(yùn)用IT技術(shù)，促進(jìn)工作效率的提高，加大對(duì)管理的重視，構(gòu)建以投資資金管理、營運(yùn)資金管理、成本資金管理、預(yù)決算資金管理等為核心職能的新型財(cái)務(wù)管理體系，從而提高專業(yè)化管理水平。

3.2財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)的協(xié)調(diào)配合

證券公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)開展需要各個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，特別是財(cái)務(wù)部門的配合，財(cái)務(wù)管理部門要對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展有詳細(xì)的了解，這樣可以充分確保會(huì)計(jì)核算工作的精確完整，使財(cái)務(wù)信息與業(yè)務(wù)信息達(dá)到對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效控制，達(dá)到財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)

財(cái)務(wù)管理工作關(guān)系著證券公司的良好健康發(fā)展，在財(cái)務(wù)人員的選擇上，要進(jìn)行專業(yè)化的考核，選取具備良好的專業(yè)素質(zhì)和思想素質(zhì)的人才，同時(shí)在后期的工作中，還要加強(qiáng)定期培訓(xùn)工作，不斷完善提高。

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2、動(dòng)態(tài)控制原則工程項(xiàng)目施工的環(huán)境是不斷變化的，隨著施工周期的變化，工程項(xiàng)目施工成本控制與管理應(yīng)根據(jù)實(shí)際工程情況而不斷調(diào)整，因此工程項(xiàng)目施工成本控制必須堅(jiān)持動(dòng)態(tài)控制原則。也就是指在實(shí)際施工過程中投入的機(jī)械設(shè)備、人力、材料等，跟蹤收集施工成本產(chǎn)生的實(shí)際值，并與目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比分析，檢查兩者之間是否出現(xiàn)偏差，一旦出現(xiàn)偏差，應(yīng)及時(shí)找出導(dǎo)致偏差產(chǎn)生的原因，及時(shí)調(diào)整成本控制策略，尤其是一些偏差較大，或者是一些關(guān)鍵性問題應(yīng)引導(dǎo)高度重視，盡可能保證實(shí)際施工成本不要超出有效控制范圍。

3、目標(biāo)控制原則在工程項(xiàng)目施工成本控制與管理過程中最為基本的技術(shù)與方法就是目標(biāo)控制管理，這種管理方式的實(shí)質(zhì)就是逐一分解、落實(shí)計(jì)劃的方針、措施、目標(biāo)以及任務(wù)。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理的關(guān)鍵在于應(yīng)制定切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)越具體越好，細(xì)分到每一個(gè)部門、崗位以及個(gè)人，不僅應(yīng)明確工作責(zé)任，同時(shí)應(yīng)明確工程施工的成本責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一。

二、財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)公路工程項(xiàng)目施工成本控制的策略

1、應(yīng)獨(dú)立核算工程項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員應(yīng)根據(jù)實(shí)際公路工程項(xiàng)目的規(guī)模、地理位置與環(huán)境以及施工組織特點(diǎn)等諸多因素采取獨(dú)立核算財(cái)務(wù)管理制度。每一個(gè)工程項(xiàng)目都會(huì)產(chǎn)生工程成本，具有相對(duì)獨(dú)立的資金流以及工程價(jià)款的結(jié)算，通過獨(dú)立核算財(cái)務(wù)管理制度可以對(duì)每項(xiàng)工程項(xiàng)目進(jìn)行可靠的確認(rèn)以及歸集，獨(dú)立考察工程項(xiàng)目的成本與效益。因此財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立專門的公路工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，并配置專門的財(cái)會(huì)人員全面負(fù)責(zé)各項(xiàng)施工項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理以及會(huì)計(jì)核算。

2、應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目資金的預(yù)算管理財(cái)務(wù)預(yù)算管理是工程項(xiàng)目施工成本控制的關(guān)鍵，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)建立科學(xué)、合理的工程資金回收與使用的資金預(yù)算管理體制，通過預(yù)算、分析、監(jiān)督、控制、考核等手段提高資金使用的規(guī)范性、目的性與計(jì)劃性，將資金損失與浪費(fèi)程度控制在最低限度，實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)化配置，盡可能減少資金占用，提高資金使用效益，提高資金周轉(zhuǎn)率。具體而言，也即是在實(shí)際工程項(xiàng)目施工前，確定好施工材料、人力以及設(shè)備，根據(jù)工程項(xiàng)目的各項(xiàng)費(fèi)用支出數(shù)額、支出時(shí)間、支出類別編制項(xiàng)目資金需求預(yù)算。主要包括以下幾個(gè)方面：（1）根據(jù)工程規(guī)模確定編制項(xiàng)目施工人員，并按照施工實(shí)際進(jìn)展情況對(duì)作業(yè)人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，做好施工人員的進(jìn)場(chǎng)、退場(chǎng)安排。（2）應(yīng)根據(jù)實(shí)際施工工程進(jìn)度，合理安排施工原材料、施工機(jī)械等所需物的采購、租賃、使用、維修以及保養(yǎng)等工作，確保能夠充分利用這些材料、設(shè)備，盡量減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免浪費(fèi)，降低施工成本，并為資金的充分籌措以及適時(shí)投入提供重要的參考依據(jù)。（3）應(yīng)加強(qiáng)各施工單位的內(nèi)部控制制度。由于公路施工的不確定因素較多，情況變化較多，為避免客觀情況的變化，各施工單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制力度，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整資金需求預(yù)算。同時(shí)資金需求預(yù)算應(yīng)向財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)匯報(bào)，經(jīng)財(cái)政監(jiān)督管理負(fù)責(zé)人審核同意、蓋章后才可撥付。

3、應(yīng)加強(qiáng)工程項(xiàng)目資產(chǎn)的成本核算與管理（1）加強(qiáng)固定資產(chǎn)的成本核算和管理公路施工中使用的固定資產(chǎn)價(jià)值較高，但由于公路施工的特點(diǎn)，導(dǎo)致這些高價(jià)值的固定資產(chǎn)極易破損，尤其是一些大型的機(jī)械設(shè)備，使用頻率較高，破損的風(fēng)險(xiǎn)以及程度更大，因此在公路工程項(xiàng)目施工成本控制過程中，應(yīng)正確核算固定資產(chǎn)折舊，加強(qiáng)固定資產(chǎn)的核算和管理。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一調(diào)配、購置工程項(xiàng)目所需的各種固定資產(chǎn)，若未經(jīng)批準(zhǔn)均不得擅自購買。同時(shí)工程項(xiàng)目施工單位人員對(duì)于固定資產(chǎn)并沒有所有權(quán)，只有管理權(quán)和使用權(quán)，積極做好固定資產(chǎn)的調(diào)人、調(diào)出、盤點(diǎn)以及對(duì)賬等相關(guān)記錄。（2）制定科學(xué)、合理的施工材料采購計(jì)劃財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)要求各施工單位根據(jù)實(shí)際工程施工預(yù)算的材料耗量、施工組織計(jì)劃以及材料耗用預(yù)計(jì)量，每月編制施工材料、物資的采購計(jì)劃，并交由財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)審核通過后才可以正式進(jìn)行材料采購程序。同時(shí)應(yīng)要求各施工單位應(yīng)建立“材料實(shí)物帳”制度，主要內(nèi)容應(yīng)包括計(jì)量、驗(yàn)收、入庫、盤點(diǎn)、出庫、對(duì)賬等，必須保證數(shù)據(jù)記錄的真實(shí)性、完整性、全面性，保證“帳”“、物”、“卡”的一致性。應(yīng)以存貨費(fèi)用分配表以及出庫單作為存貨計(jì)入成本的原始憑證，應(yīng)盡可能按照市場(chǎng)供應(yīng)情況、材料預(yù)算用量、工程施工進(jìn)度等方面因素做好工程用料的庫存限量管理，確定適度的庫存量，避免造成不必要的浪費(fèi)。

三、應(yīng)正確核算工程項(xiàng)目成本

1、應(yīng)制定科學(xué)、合理的成本計(jì)劃在公路工程項(xiàng)目施工中，施工成本的形成主要包括機(jī)械使用費(fèi)、材料費(fèi)以及人工費(fèi)，項(xiàng)目物資和設(shè)備的進(jìn)退場(chǎng)費(fèi)、臨床設(shè)施攤銷費(fèi)、施工工具費(fèi)等其他直接費(fèi)用以及財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用等間接費(fèi)用。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)公路工程項(xiàng)目施工成本的支出類別和收入類別制定科學(xué)、合理的成本費(fèi)用計(jì)劃，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督、管理責(zé)任。根據(jù)工程實(shí)際制定嚴(yán)格的“降低成本技術(shù)組織措施計(jì)劃表”、“項(xiàng)目成本計(jì)劃表”、“降低項(xiàng)目成本計(jì)劃表”以及“間接費(fèi)用計(jì)劃表”等，盡可能細(xì)化成本以及費(fèi)用核算，減少支出，降低消耗。

2、加強(qiáng)預(yù)算控制財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公路工程項(xiàng)目的資金預(yù)算控制，比如對(duì)于間接費(fèi)用支出，應(yīng)采用包干預(yù)算，也即是指對(duì)于工程項(xiàng)目施工預(yù)算總額進(jìn)行一次性包死預(yù)算，全年都不變；而對(duì)于直接費(fèi)用支出，可采用定額控制。杜絕在差旅費(fèi)、招待費(fèi)、電話費(fèi)等各種非生產(chǎn)型經(jīng)費(fèi)開支方面出現(xiàn)浪費(fèi)行為，杜絕在使用設(shè)備材料、物資采購以及工程結(jié)算等環(huán)節(jié)出現(xiàn)管理混亂，造成不必要的浪費(fèi)。