序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇公共服務設施均等化范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

關(guān)鍵詞 服務均等化 社區(qū)體育 學校體育 資源共享

隨著社會的發(fā)展，人們的健康理念不斷更新，健身需求的增加和體育設施資源供給嚴重不足的矛盾日益凸顯。體育設施的匱乏是我國當前城市社區(qū)體育發(fā)展的瓶頸。而通過社區(qū)與學校體育設施資源共享則能夠緩解這個矛盾，最大限度地解決體育資源匱乏的問題。實現(xiàn)社區(qū)體育與學校體育設施資源共享成為當前迫切需要解決的問題。體育公共服務均等化是指在某一行政區(qū)域內(nèi)，無論身處何地、無論何種社會階層的公眾，都能享有大體相同的公共體育資源和公共體育服務。本文從服務均等化角度探討社區(qū)與學校體育設施資源的共享模式，以期能夠找出解決社區(qū)體育與學校體育設施資源共享的有效方法。

一、社區(qū)體育與學校體育設施資源共享的必要性

我國正處于加快城市社區(qū)體育發(fā)展的進程之中，社區(qū)體育設施、場地建設落后、數(shù)量緊缺的狀況制約著社區(qū)體育的發(fā)展，同時，我們也發(fā)現(xiàn)學校體育設施在完成教學任務后的大部分時間處于閑置狀態(tài)。據(jù)調(diào)查可知，我國擁有約54萬所中小學校，共約3億平方米的體育場地（不含室內(nèi)健身活動場所），而學校體育設施每天使用的時間（用于學生上課）為7小時，寒暑假期及節(jié)假日85%的時間是關(guān)閉的，年使用不足200天，造成體育設施的大量閑置、使用率極低的現(xiàn)象。而日本學校體育設施的開放率為98.8%，學校體育設施的有效利用向社會開放是日本推動體育發(fā)展的一項重要舉措，通過社區(qū)體育與學校體育設施資源共享，在短時間內(nèi)解決了他國體育發(fā)展中的問題。對于我國社區(qū)與學校體育設施緊缺與閑置并存的狀況來說，借鑒國外的成功經(jīng)驗，探索適合我國城市社區(qū)體育與學校體育設施資源共享模式是非常必要的。

二、社區(qū)體育與學校體育設施資源共享的可行性

學校的體育設施在體育教育的過程中由學校提供給學生使用，而社區(qū)的體育設施為滿足社區(qū)居民的健身需求由社區(qū)提供給社區(qū)居民使用的。但是體育設施在學校和社區(qū)之間的供應和需求關(guān)系是有區(qū)別的，學校的體育設施在非教學時間處于閑置狀態(tài)，供應是大于需求的；而社區(qū)體育設施則嚴重缺少。當社區(qū)體育設施的供應滿足不了需求的時候，我們便開始尋求社區(qū)之外的其他部門――學校來補充，城市社區(qū)體育與學校體育設施資源共享的可行性不是由擁有體育設施的多少來決定的，而是我們在透過表層的現(xiàn)象的基礎上，建立適當?shù)睦碚摶A來支撐。所以，城市社區(qū)體育與學校體育設施資源共享是可行性。

三、社區(qū)體育與學校體育設施資源共享中的資源配置制度

在計劃經(jīng)濟的條件下，體育資源不能依據(jù)需求來決定供給，也不能依據(jù)消費來決定生產(chǎn)。隨著我國社會主義計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟作為一種新型的資源配置手段，運用供需規(guī)律、價值規(guī)律、競爭規(guī)律等來配置資源。與此同時，體育資源的配置制度也要發(fā)生深刻的變革。從經(jīng)濟學的角度分析，這是必然的，但是體育資源的配置制度應經(jīng)過怎樣的變革才能符合新時期的要求，在這個變革的過程之中，需要怎樣的理論支持值得深思。

四、社區(qū)與學校體育設施的歸屬

學校體育設施資源屬于教育資源，由政府部門來配置，學校僅僅行使體育設施的管理權(quán)和使用權(quán)。社區(qū)體育設施資源一般屬于社區(qū)居民所有，由政府體育部門配置。因此，學校、社區(qū)體育設施屬于國有資產(chǎn)，只是目前所有權(quán)與管理、使用權(quán)分離，體育資源分屬不同的部分，系統(tǒng)為不同的人群服務。

五、城市社區(qū)與學校體育設施資源共享的實施模式

（一）無償共享的模式

無償共享模式適于經(jīng)濟條件不發(fā)達的地區(qū)，從資料顯示來看，我國西部及經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)多采用此種模式。此種共享模式的特點：首先，無償開放的動力主要來自于政府對學校的明確要求；其次，學校向社會公眾開放的各種體育場館設施都是免費的；第三，此種模式對于共享的雙方來說成本非常低，對體育設施的消耗也非常低；第四，學校在開放過程中所需要的經(jīng)費，由地方政府以各種形式予以補貼；第五，無償模式主要依靠共享的學校來管理共享活動，這樣無疑會加大學校的管理負擔。這種共享模式是目前共享模式中最簡單的一種，政府對學校下達指令，學校便可以開放。此種模式便于在實施強制性變遷時快速達到共享，但是會造成很多地方不能因地制宜的實施共享。

（二）有償與無償相結(jié)合的共享模式

有償與無償相結(jié)合的共享模式是指學校一部分設施免費向社區(qū)開放，而另一些體育場館在開放時則收取一定的費用。該模式有以下幾個特點：首先，無償開放的收費屬于公益性收費，一般較低。價格由物價局、工商局等部門統(tǒng)一規(guī)定。其次，免費開放的學校體育設施，一般是比較簡單，空間較大、容納人多，且大都在室外。用于收費的設施都是條件較好的室內(nèi)體育館。再次，學校是共享的管理主體。第四，政府對學校場館基本沒有投入，或投入非常有限。用于開放的室內(nèi)體育館，維護成本包括照明、水電、物耗、管理人員報酬等，成本比較高，不收取一定使用費用就無法保證場館開放的正常運行。第五，該模式與無償模式相比較而言運行成本與管理成本較大。該模式最大優(yōu)點是滿足了不同居民的不同需求，居民可以根據(jù)自己的實際需求選擇活動的項目和消費的方式，缺點是費用過高有可能在客觀上把一部分居民拒絕在外。

（三）以承包公司為管理主體的共享模式

這種模式是典型的有償模式，采用這種模式一般是在廣州等試點的部分學校為典型代表。市場化運作模式特點：首先，在保證正常教學需要的前提下，在開放時段將所屬體育場館承包給有法人資質(zhì)的專業(yè)公司進行經(jīng)營管理。其次，學校與承包公司雙方簽訂協(xié)議，對各自的權(quán)力、義務和責任進行約定。學校為承包公司提供體育場館及相關(guān)設施，承包公司對開放工作進行市場化運作，承擔日常的設施管理費用及人員開支，并向?qū)W校提交利潤，一般這個費用會經(jīng)由財政返回給學校。該模式的優(yōu)點是：市場化運作可以規(guī)避教育部門在安全、財務等方面存在的風險，同時降低共享主體在設施共享中的資源投人；能使設施保證良好的運行狀態(tài)和環(huán)境，這種專業(yè)化分工會提高學校體育設施的運營效率與效果，同時給學校帶來一部分收人。這種模式一般易于推行，可以在較低層面的學校與承包公司展開，不需要牽涉太多上層管理組織。這種模式的缺點是：直接影響學生在課余時間的鍛煉，可能導致非教學時間的學生需要交錢鍛煉，會降低鍛煉積極性。

六、結(jié)論

（一）隨著人們生活水平的提高，對體育的需求出現(xiàn)迅猛發(fā)展的勢頭。稀少的體育資源與巨大的社會需求形成強烈的反差。

（二）我國城市社區(qū)與學校體育設施共享是解決目前城市社區(qū)體育與學校發(fā)展缺乏體育設施資源的一種有效途徑。

（三）城市社區(qū)與學校體育場地設施共享模式的實踐與理論尚未形成。

（四）城市社區(qū)與學校體育設施共享模式更加需要以更寬廣的眼光研究本土問題。

（五）城市社區(qū)與學校體育設施共享模式構(gòu)建必須在明晰運行機制中來建構(gòu)。

（六）參照當前具有可借鑒意義的共享模式，建立具有可發(fā)展性的、與時俱進的城市社區(qū)與學校體育設施場地共享模式。

參考文獻：

[1] 馮云廷.地區(qū)性資源共享機制的研究[J].天津社會科學.2006（3）：61-67.

[2] 楊金花.中小學體育設施向社會開放的實踐與研究[J].中國西部科技.2006（13）：78-79.

篇（2）

1 引言

改革開放30年以來，我國城鄉(xiāng)基本建立兩套均質(zhì)化的基本公共服務系統(tǒng)，而且城鄉(xiāng)之間公共服務水平和設施布局差距不斷拉大。在"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展"、"構(gòu)建和諧社會"、"新型城鎮(zhèn)化建設"的新要求下，如何真正實現(xiàn)公共服務設施均等化至關(guān)重要。

影響公共服務設施配套和布局的兩大核心要素分別為規(guī)模效益和服務半徑，規(guī)模效應即公共設施配置具備一定規(guī)模，便于提升服務質(zhì)量；服務半徑即公共設施空間布局合理，保證居民享受公共設施的便捷性。因此，解決城鄉(xiāng)公共服務設施二元化問題，關(guān)鍵問題在于提高公共服務質(zhì)量和公共服務設施的可達性和便捷性 。

2 概念闡述

2.1 公共教育設施

公共教育主要涉及學前教育、義務教育、高中階段教育、高等教育（含成人教育）、職業(yè)教育、特殊教育6大方面。服務設施包括幼兒園、小學、初中、高中、高等學校（含成人學校）、職業(yè)技術(shù)學校、特殊學校7類教育設施。

2.2 均等化

"均等化"并非是完全的平均，而是指一個相對的概念。從地域的分布角度上來看，均等化應該是維持所有地區(qū)的基本公共服務水平不低于某個預定的基準水平，以保證居民基本的機會平等，而不會因其居住地的經(jīng)濟條件落后而受到不良影響。公共服務均等化并不意味均一化，其核心思想應該是"底線均等、標準適當"。底線均等即承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群差別，保障基本需求，享受基本公共服務水平大致相當。標準相當即尊重現(xiàn)狀、經(jīng)濟、發(fā)展差別，選定適當標準，避免設施浪費并減輕財政壓力。

3 公共教育發(fā)展趨勢相適應

3.1 優(yōu)質(zhì)化發(fā)展趨勢

公共教育逐步向素質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展，嚴格控制小學、初中班額，逐步推行"小班化"教學?！稄V東省義務教育標準化學校標準》明確：小學和初級中學規(guī)模一般不少于6班、不超過36班，九年制學校不超過54班。小學班額不超過45人，初中班額不超過50人?！稄V東省教育廳關(guān)于規(guī)范化幼兒園的辦園標準》明確幼兒園辦園規(guī)模，城市地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)幼兒園辦園規(guī)模為6-15班，農(nóng)村幼兒園辦園規(guī)模為3-12班。同時規(guī)定平均班額為30人。

3.2 規(guī)?；l(fā)展趨勢

教育設施布局方面，推行優(yōu)勢學校的集中布局在城鎮(zhèn)中心區(qū)。通過完善校巴，增大城鎮(zhèn)中心區(qū)優(yōu)質(zhì)學校資源的輻射半徑。另外，提高農(nóng)村地區(qū)幼兒園、學校的教育服務質(zhì)量，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面。

3.3 平等化發(fā)展趨勢

公共教育資源、優(yōu)質(zhì)公辦教育資源逐步覆蓋外來人口，即外來人口與戶籍人口享受公共教育資源的機會漸趨平等。如初中異地中考政策已實施，高中異地高考政策2014年全面實施，初中教育和高中教育將面向全區(qū)戶籍人口和外來人口。外來工子女受教育權(quán)得到保障，保證教育資源公平。

4 公共教育設施均等化布局目標

4.1 公共設施均等化的階段性動態(tài)目標

公共服務均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，經(jīng)過一定的發(fā)展階段，公共設施在不同區(qū)域才能實現(xiàn)合理布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民平等享受公共服務。公共服務均等化一般經(jīng)過"底線基本均等"、"服務質(zhì)量提升"、"優(yōu)質(zhì)服務全覆蓋"三個階段，每個階段的具體目標、重點和表現(xiàn)是不同的，可分為三個階段：

（1）"底線基本均等階段"，是指城鄉(xiāng)居民同等享受最基本、最底線的公共服務，特別保障農(nóng)村地區(qū)基本覆蓋必需的公共服務設施，滿足最基本的教育、醫(yī)療、文體等基本需求。（2）"服務質(zhì)量提升階段"，是由實現(xiàn)量變到質(zhì)變的過程，強調(diào)與城市化人口流動進程的有機互動，農(nóng)村地區(qū)不僅具備合理的公共設施布局，同時，公共服務水平得到進一步提升。（3）"優(yōu)質(zhì)服務全覆蓋階段"，是公共服務均等化的最終目標，使城鄉(xiāng)之間公共服務設施的類型、數(shù)量和服務水平基本一致，城鄉(xiāng)布局足夠的公共服務設施，公共服務水平全面提高，并實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

4.2 公共教育設施均等化目標

城鄉(xiāng)公共教育設施均等化布局目標應包括"優(yōu)質(zhì)學位學校覆蓋均等化"以及"農(nóng)村地區(qū)學生享受優(yōu)質(zhì)教育設施便捷性"兩方面。如果僅僅從改善鄉(xiāng)村學生就學可達性的角度進行布局均等化考慮，那么隨著鄉(xiāng)村地區(qū)生源減少，其學校的規(guī)模、質(zhì)量與效益都將受到極大的限制，違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標。

公共教育設施布局均等化目標以各類學校步行、自行車或短途公交可達的就近服務半徑為衡量標準：幼兒園就近服務半徑宜為300-500米，小學就近服務半徑宜為500-800米，初中、九年制學校就近服務半徑宜為1000米，高中就近服務半徑宜為1500米。在上述服務半徑尚未覆蓋的區(qū)域，主要通過校巴、長途公交、寄宿等方式，滿足較長距離學生就讀需求。

5 公共教育設施均等化布局原則

5.1 盡量保留現(xiàn)有設施，節(jié)約建設成本

規(guī)劃應以保留現(xiàn)狀大部分幼兒園、學校為主，撤銷少部分不符合最少用地規(guī)模的幼兒園和學校?，F(xiàn)狀用地規(guī)模充足，生均用地面積過大，造成較大浪費的學校，建議通過擴建用地面積，增加學位數(shù)。對現(xiàn)狀生均用地面積過小，達不到規(guī)范要求的幼兒園和學校，建議縮減學位數(shù)。

5.2 選取適宜的服務半徑

公共教育設施規(guī)劃服務半徑應與規(guī)劃區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展方向相結(jié)合，并考慮公共教育服務的發(fā)展趨勢。規(guī)劃應重點確定各類學校步行、自行車或短途公交可達的就近服務半徑。幼兒園就近服務半徑適宜為300-500米，小學就近服務半徑適宜為500-800米，初中、九年制學校就近服務半徑適宜為1000米。在上述服務半徑尚未覆蓋的區(qū)域，主要通過校巴、長途公交、寄宿等方式，滿足較長距離學生就讀需求。

5.3 銜接相關(guān)規(guī)劃

公共教育設施布局規(guī)劃應與城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃相銜接。通過分析合理服務半徑，根據(jù)用地需求量預測結(jié)果，細化落實位置合適的規(guī)劃教育科研用地作為規(guī)劃新建學校用地。由于總體規(guī)劃深度尚未完全覆蓋落實所有教育設施，而各個控規(guī)的編制設施配套往往缺乏統(tǒng)籌，導致部分教育設施配套重復，或者配套過多。規(guī)劃應以需求預測結(jié)果為重要依據(jù)，按照"以需定供"的原則，合理確定各項教育設施的數(shù)量和分布。

6 結(jié)語

公共教育設施是基本公共服務設施的重要組成部分，探索公共教育設施的合理布局是當天城市規(guī)劃研究的新課題。在中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，如何實現(xiàn)科學合理的公共教育設施"均等化布局"是一個需要進行深入實踐探討的過程。本文從空間布局的角度對"公共教育設施均等化布局"進行了一些探索性的嘗試，但要最終實現(xiàn)公共教育設施均等化布局，使城鄉(xiāng)居民享受平等的公共教育服務，更需要包括財政體制、優(yōu)質(zhì)服務資源流動等供給體制在內(nèi)的全面、系統(tǒng)創(chuàng)新。

參考文獻

[1] 張京祥、葛志兵、羅震東、孫姍姍.城鄉(xiāng)基本公共服務設施布局均等化研究--以常州市教育設施為例.公共服務設施研究.2012年第36卷第2期.

[2] 羅震東、韋江綠、張京祥.城鄉(xiāng)基本公共服務設施均等化發(fā)展的界定、特征與途徑.現(xiàn)代城市研究.2011年7月.

篇（3）

關(guān)鍵詞：居住社區(qū)；公共服務設施；公共服務均等化

Key words： residential community；public service facilities；equalization of public services

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）34-0044-03

0 引言

公共服務設施的建設是促進民生、保障社會公平與穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎，是廣義社會保障的重要內(nèi)容。黨的十報告中首次提出“基本公共服務均等化”的要求，明確將實現(xiàn)基本公共服務均等化作為社會建設的重要目標。在十八屆五中全會更是進一步提出要增加公共服務供給，提高公共服務共建能力和共享水平。國務院先后出臺了關(guān)于體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)建設等公共服務設施建設的指導意見，提出了各項設施的具體規(guī)模和建設要求，為城市公共服務設施配套建設明確了方向與標準。

沈陽市居住區(qū)公共服務設施配建管理中主要是依據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（GB 50180-93）及政府已出臺社區(qū)公共服務用房、教育、養(yǎng)老等配建的要求，由多部門聯(lián)合對住宅小區(qū)配套公共服務設施進行審批管理。但是面向?qū)嵤┎僮髦?，由于標準設置精細化不夠，實施配建中存在著建設不到位、管理移交難等問題。同時老城區(qū)土地資源有限成本高、要解決公共服務設施配建不足的問題、實現(xiàn)公共服務均等化，就要從居民的切實需求出發(fā)，科學合理安排公共服務設施配建。本文結(jié)合社區(qū)發(fā)放問卷和居民實地訪談，從規(guī)劃管理實施還面臨的困境出發(fā)，探討沈陽市社區(qū)公共服務設配建的精細化管控方法。

1 社區(qū)公共服務設施使用與需求調(diào)研分析

調(diào)研選取沈陽市鐵西區(qū)凌空街道、大東區(qū)大北2個街道、19個社區(qū)作為研究對象，涵蓋了新建住宅區(qū)和老舊小區(qū)在服務設施配建的典型特征。按照國家有關(guān)配建要求內(nèi)容，重點對社區(qū)戶數(shù)、人口數(shù)、年齡結(jié)構(gòu)、外來人口、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位基本情況，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、體育、商業(yè)金融服務、養(yǎng)老服務、行政管理與社區(qū)服務設施、市政公用設施等社區(qū)公共服務設施配建情況進行詳細調(diào)查。發(fā)放和回收《沈陽市居住區(qū)公共服務設施配套調(diào)查問卷》，調(diào)查居民對街道、社區(qū)級公共服務設施的配置類型、分級情況、配置規(guī)模及居民對各項設施的使用情況與滿意程度。重點就沈陽市居住公共服務設施配置建設情況進行整理，與國家相關(guān)標準進行比對，找出存在的差距與問題，為下一步居住公共設施配建提供依據(jù)。

1.1 公共服務設施配建的投入分析

目前公共服務設施配建除幼兒園市場化辦園外，多是以政府投入建設為主，普遍規(guī)模偏小。教育設施、社區(qū)管理與服務設施基本能夠滿足配置需求。文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、菜市場等配套設施與國家標準差距較大，特別是公益性的公共服務設施。開發(fā)商在開發(fā)建設側(cè)重于住宅樓的開發(fā)和銷售，公共設施配套滯后，且隨意更改公共服務使用功能問題突出，安排在逼仄空間，造成建成后公共設施不能滿足居民的使用要求。

老城區(qū)公共服務設施配建標準低、分布不均、供給不足，新城區(qū)公共服務設施使用效率不高。由于歷史配建標準低，使得我市老城區(qū)配套的公共服務設施普遍缺乏，特別是政府投入建設的養(yǎng)老、醫(yī)療、文體設施更是嚴重不足，調(diào)查的19個社區(qū)僅有7個配置衛(wèi)生服務站，達到最低150平方米的建筑規(guī)模的僅有3個；養(yǎng)老設施僅在街道層面設置了2個托老所，社區(qū)層面沒有配建養(yǎng)老設施；文化活動室僅有7處，達到沈陽市文化活動室配建建筑規(guī)模300平方米標準的僅有1處（如圖1所示）。新城區(qū)按照國家、省、市相關(guān)公共服務設施配套的規(guī)定，結(jié)合社區(qū)管理的需要進行相應的配套建設，受新城區(qū)住宅小區(qū)入住率偏低的影響，使得配建的公共服務設施使用效率不高，提供的公共用房政府有關(guān)部門沒有及時接管，面向市場化的部分公共服務設施由于服務人群的數(shù)量不足，市場化參與配建意愿較低，使得配建的如幼兒園、托老所等設施存在閑置的問題。

1.2 公共服務設施配建與居民需求比較

醫(yī)療衛(wèi)生設施：新改造住區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設施明顯大于老舊小區(qū)，中老年人和殘疾人對社區(qū)醫(yī)療點的設立需求較為強烈，對現(xiàn)有設施服務質(zhì)量滿意度不高，建設標準低于國家規(guī)定。

文化體育設施：新改造居住區(qū)文體設施主要結(jié)合會所、園區(qū)集中綠地設置，老舊小區(qū)配套室內(nèi)體育場館嚴重不足，室外活動場地數(shù)量少面積小，現(xiàn)有文體設施建設規(guī)模低于國家規(guī)范規(guī)定。居民認為合理的戶外體育場地應均勻分散到住區(qū)中不同地點。

行政管理設施：街道辦事處、社區(qū)綜合服務中心、綜合服務站和派出所等行政辦公機構(gòu)設施用房基本健全，獨立建設較多，但辦公空間面積偏小，低于國家規(guī)范規(guī)定。社區(qū)公共用房規(guī)模嚴重不足。

老年服務設施：老年活動中心建設情況良莠不齊，老舊小區(qū)老年活動中心配置數(shù)量優(yōu)于新改造住區(qū)，但普遍存在使用面積不足或管理不善、質(zhì)量和服務水平較低的問題。養(yǎng)老機構(gòu)設施、老年醫(yī)療、老年綜合服務等設施嚴重匱乏。

商業(yè)服務設施：社區(qū)內(nèi)由市場化配建運營的商業(yè)服務設施整體建設較好，但是菜市場配置總量還不足，大多數(shù)市場為街路市場，設施水平、衛(wèi)生條件、經(jīng)營管理較差，與居民生活需求不相適應，如圖2所示。

2 社區(qū)公共服務設施規(guī)劃管理面臨的困境

2.1 規(guī)范與規(guī)劃管理切合不足

2.1.1 規(guī)范指導規(guī)劃管理

沈陽市目前執(zhí)行的以現(xiàn)有的各類居住區(qū)配置公共服務設施標準均以人口對應相應的配套服務設施標準來設置，但實際規(guī)劃管理中規(guī)劃審批地塊多為分批操作，模式化的配套指標與審批管理實際切合度不足。居住區(qū)配建要求與具體使用要求有一定距離，規(guī)劃管理主要是根據(jù)相關(guān)規(guī)范對3000人左右的獨立住宅地塊進行無差異的模式化計算，得出對居住區(qū)配建的要求。對地塊所在區(qū)位、人口構(gòu)成、周邊土地開發(fā)強度等整體性情況考慮不多，造成配建要求在規(guī)定上不夠嚴格或嚴謹，配建指標與實際需求有時會出現(xiàn)偏差。同時，規(guī)范標準中關(guān)注規(guī)模指標，面向管理對具體的配建設施如幼兒園、文體活動設施各種配建的位置、朝向、樓層等內(nèi)容沒有明確的要求。需要面向規(guī)劃審批管理的切實需要，將國家、省、市中相關(guān)居住社區(qū)層面公共服務設施配置與規(guī)劃審批建設規(guī)模等信息關(guān)聯(lián)，研究居住社區(qū)級各類公共服務設施的配建建設指標與住區(qū)規(guī)模對應關(guān)系，為規(guī)劃審批提供明確的指標配置標準研究。

2.1.2 規(guī)范不適應新的發(fā)展形勢

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展和居民物質(zhì)文化水平的提高，居住人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、居住區(qū)位、不同公共服務設施投資建設體制的變化，以及居民對原有居住公共服務設施配建提出的新需求，已有的部分指標和基本服務功能建設無法適應新的形勢。如新時期《國務院關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合的指導意見》明確指出下一步社區(qū)醫(yī)療與養(yǎng)老應實施聯(lián)合設置，按照現(xiàn)有的社區(qū)衛(wèi)生服務站以及日間照料中心的建設標準，分別建筑規(guī)模要達到150平方米和750平方米，聯(lián)合設置將需要對部分功能進行重組和整合，對新形式下社區(qū)醫(yī)養(yǎng)服務中心的建設標準進行研究。又如社區(qū)文化活動站與社區(qū)體育設施、老年活動中心等設施在多功能健身活動、娛樂、閱覽、管理等功能設置的重疊，聯(lián)合設置需要明確混合使用的公共服務設施的設置標準。目前沈陽市也適時的提出了“一廳一校兩站四室”模式下的社區(qū)用房建設標準，但總體上對比國家相應功能要求指標偏低，需要對社區(qū)混合設置的公共服務設施基本功能配建標準和共建模式進行研究。

2.2 規(guī)劃要求與行業(yè)管理不協(xié)調(diào)統(tǒng)一

近年來，國家、遼寧省、沈陽市分別出臺了關(guān)于養(yǎng)老、體育、社區(qū)綜合管理、醫(yī)療等公共服務設施的配建標準，各類標準存在不一致和相互交叉等現(xiàn)象。如社區(qū)層面的養(yǎng)老服務設施界定和規(guī)模標準不一致，名稱就有托老所、養(yǎng)老服務中心、日間照料中心、老年活動中心、老年服務站、居家養(yǎng)老設施、社會養(yǎng)老設施等多種，對于基本涵蓋功能和主要服務的老人類型標準、人均配建指標等缺乏統(tǒng)一，可執(zhí)行操作性不具體。亟待政府統(tǒng)一各類公共服務設施基本職能，將同一類設施按照國家標準名稱歸類，統(tǒng)一稱謂，并在此基礎上形成統(tǒng)一標準，明確配建強制性內(nèi)容和具體控制。

同時又由于居住區(qū)配建涉及多個管理部門，管理過程中由行業(yè)主管部門按照相應的行業(yè)規(guī)范進行管理，規(guī)劃管理難以做到完全與行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)一致，管不全和管的寬的情況同時存在，如社區(qū)衛(wèi)生服務、垃圾轉(zhuǎn)運站、警務室等配建設施都需行業(yè)主管部門依據(jù)實際需求確定。

2.3 精細化管理制度有待完善

由于目前沈陽市缺少統(tǒng)一的公共服務設施配建的實施細則，規(guī)劃項目建筑審批成為配建相關(guān)居住公共服務設施的重要手段。但在配建標準不明確，各部門權(quán)益不明晰的前提下，很難落實國家、省、市的相關(guān)配建要求。同時公共服務設施建設和管理的主體主要是政府部門，住宅小區(qū)配套的社區(qū)管理服務設施基本上都能按照管理范疇移交政府管理，而對于社區(qū)文化、體育、醫(yī)療等需要政府接管的服務設施在建設和接管上相對滯后。幼兒園、養(yǎng)老等有半經(jīng)營性質(zhì)的公共服務設施，過度依賴市場的投入，穩(wěn)定性存在一定的風險。

新時期公共服務設施投資建設體制的變化，市場參與公共服務設施建設類型也逐漸增多，改變了原有的由政府投入為主的單一形式，如在幼兒園、養(yǎng)老、社區(qū)體育等服務設施社會資本參與和注入，減輕了政府的財政負擔。但是卻缺少對各類公共服務設施政府和市場合理投入比例策略的研究，特別是大量由開發(fā)商配建的公共服務設施，在投資主體、建設監(jiān)管、設施移交、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面的實施細則要求不明確，造成公共服務設施建設后續(xù)接管使用一些諸多問題。

3 面向精細化管理的社區(qū)公共服務社區(qū)配建對策

3.1 出臺居住公共服務設施配建管理規(guī)定

建議沈陽應加快公共服務設施實施的制度建設，由政府牽頭出臺新建擴建改建居住區(qū)公共服務設施的配建管理規(guī)定，明確居住區(qū)公共服務設施配套實施部門職責，以及規(guī)劃、建設、移交、登記和使用管理等實施管理等要求，保障基本公共服務設施建設空間得以不折不扣地實現(xiàn)。協(xié)調(diào)相關(guān)的行業(yè)主管部門，使行業(yè)主管部門從被動的接收使用，轉(zhuǎn)化為在建設前提前介入，結(jié)合規(guī)劃規(guī)范要求與行業(yè)規(guī)范要求，對居住區(qū)配建管理的范圍和深度做出明確的規(guī)定，制定統(tǒng)一、明確的居住區(qū)公共配建標準、管理主體。

3.2 完善居住公共服務設施配建標準

按照國家相關(guān)居住公共服務設施建設標準的規(guī)定，結(jié)合沈陽的實際情況，建立各類公共服務設施明確配置要求和建設標準。針對規(guī)劃管理需要重點補充完善內(nèi)容：一是要補充完善居住人口在3000人左右的住宅小區(qū)配套公共服務設施建設標準的內(nèi)容；二是要結(jié)合新形勢對混合設置的居住公共服務設施建設標準給予明確規(guī)定；三是要考慮新老城區(qū)建設標準的差異化，城市建成區(qū)范圍內(nèi)應深入研究新建改建居住項目周邊配套設施的實際情況，按照查漏補缺的原則核算配套設施，在指標允許的幅度內(nèi)靈活運用、因地制宜、科學規(guī)劃，新城區(qū)居住項目應嚴格按照標準，適度超前做好社區(qū)公共服務設施規(guī)劃和建設。建議協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門統(tǒng)一配建標準，明確管理、使用主體。

3.3 統(tǒng)籌社區(qū)公共服務設施配套體系

加強對居住公共服務設施建設統(tǒng)籌，建議應按照社區(qū)合理服務范圍，研究社區(qū)公共服務設施配建內(nèi)容和建設模式，考慮新老城區(qū)建設標準的差異化，保障性居住社區(qū)可適當減低建設標準要求。城市建成區(qū)范圍內(nèi)應深入研究新建改建居住項目周邊配套設施的實際情況，按照查漏補缺的原則核算配套設施，在指標允許的幅度內(nèi)靈活運用、因地制宜、科學規(guī)劃，老舊小區(qū)重點鍋爐房、廠房、辦公樓等設施改造，靈活采用回收、租用、購買等方式補充公共用房。積極鼓勵政府向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、養(yǎng)老服務等基本公共服務領(lǐng)域購買社會化服務，通過市場發(fā)揮機制作用來進行補充公共服務需求。將并將研究內(nèi)容結(jié)合控制性詳細規(guī)劃落實到街區(qū)控制圖則，實現(xiàn)對城市基礎公共服務設施均等化的統(tǒng)籌安排。

3.4 政府引導與市場化運作協(xié)同推進

建議以政府為主導，及時統(tǒng)計和掌握居住項目建設、人口動態(tài)和公共服務設施配置的整體情況，制定實施計劃。要認真研究不同層級不同類別居住公共服務設施建設和運行規(guī)律，分類確定市場化可參與投入的居住公共服務設施項目，明確投資主體，提高建設質(zhì)量和運營管理效率。建議新建居住公共服務設施除了按照條件約定實施，產(chǎn)權(quán)移交給政府有關(guān)部門的外，對于不需移交產(chǎn)權(quán)的公共設施按照“誰投資建設誰所有”進行操作，如社區(qū)養(yǎng)老設施、體育設施等。鼓勵多種方式資金投入，積極引導社會資本參與居住公共服務設施的投資、建設和運營管理。

4 結(jié)論

本文以實現(xiàn)社區(qū)公共服務均等化需要為目標，對沈陽市社區(qū)公共服務設施現(xiàn)狀情況和需求進行調(diào)研分析，得出規(guī)范與管理銜接不夠，精細化管理制度不健全等多方面造成社區(qū)公共管理設施配置的滯后和不足。要逐步實現(xiàn)沈陽社區(qū)公共服務均等化，就要完善和細化公共服務設施配建標準和實施細則，從空間上統(tǒng)籌安排公共服務設施和控制管理，積極探索多渠道的投資建設方式，全社會協(xié)同推進公共服務建設和管理的均等化。

參考文獻：

篇（4）

關(guān)鍵詞 ：基本公共服務均等化改革銅陵市

從2014 年3 月公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020 年)》中看，新型城鎮(zhèn)化是有豐富內(nèi)涵的內(nèi)生城鎮(zhèn)化，不同于以往片面的城鎮(zhèn)人口增長和面積擴張，是強調(diào)以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化。推動基本公共服務均等化是真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的保障。本文從新型城鎮(zhèn)化視角來探析銅陵市基本公共服務均等化改革的實現(xiàn)路徑，努力為全國中小資源型城市加快基本公共服務均等化改革提供可參考的實踐經(jīng)驗。

1 銅陵市基本公共服務均等化改革現(xiàn)狀

近年來，在新型城鎮(zhèn)化背景下，銅陵以基本公共服務均等化為目標，通過一系列的政策安排和實施，取得了顯著的社會效益。

1.1 推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展隨著銅陵市2008 年成為安徽省城鄉(xiāng)一體化綜合改革配套試驗區(qū)以來，城鄉(xiāng)一體化工作力度明顯加強。銅陵市按照以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，建立健全城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制，堅持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化推進、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化布局、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展，加快銅陵市新型城鎮(zhèn)化的建設步伐。

銅陵市穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)基礎設施“三延伸兩覆蓋兩集中”的戰(zhàn)略，即交通、供水和供氣延伸至中心村，供電和電信覆蓋到各個自然村，污水和垃圾集中處理，初步形成了城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享的基礎設施網(wǎng)絡[1]。在新型城鎮(zhèn)化背景下，銅陵為加快推進基本公共服務均等化步伐，還把城市的建設理念移植到鄉(xiāng)村，在“全域銅陵”的大視野下，推動農(nóng)村的各項基礎設施建設，農(nóng)村城鎮(zhèn)化日益凸顯。在城鄉(xiāng)一體化空間布局上，銅陵以打造精致大氣之城為目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃為主線，構(gòu)筑“一代兩翼，城鎮(zhèn)兩級”的發(fā)展脈絡。努力通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來帶動基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

1.2 深化戶籍制度改革為建立新型戶籍管理制度，促進人口合理有序流動，推動農(nóng)村富余勞動力有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進基本公共服務均等化。2011 年11 月23 日，銅陵市舉行流動人口居住證首發(fā)儀式，這也意味著銅陵正式啟動戶籍制度改革。然而，發(fā)放居住證只是銅陵戶籍制度改革的開始，其改革的重頭戲是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全面推行城鄉(xiāng)一元化戶籍登記管理，對全市戶籍人口取消傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為“銅陵市居民”。建立一元化戶籍管理可以有效縮小城鄉(xiāng)差距，促使城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素流動更為自由方便，推動醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等基本公共服務均等化發(fā)展。

1.3 創(chuàng)新公共服務的提供方式推行政府向社會力量

購買服務是創(chuàng)新公共服務供給方式的重要思路。近年來，銅陵市不斷增加政府購買公共服務項目，完善政府基本公共服務均等化的提供方式，讓各群體共享幸福生活。從2007 年開始，銅陵市政府就率先在全省實施了為困難老人購買居家養(yǎng)老服務項目這一民生工程，到目前為止銅陵市已經(jīng)有1000 名困難老人享受到這一服務，政府每年都要為此支付近400 萬元的服務費。2012 年，銅陵市積極謀劃市級養(yǎng)老服務信息平臺建設，信息平臺以“12349”電話熱線和“一鍵通”老人機為紐帶，建立“安全、便捷”的養(yǎng)老服務呼叫救助體系。居家養(yǎng)老、養(yǎng)老服務信息平臺建設等只是銅陵市在政府購買公共服務工作中的一個縮影。2014年銅陵市在全省率先同步編制政府購買社會服務預算。納入購買服務預算項目共32 個，涉及購買主體22 個，購買資金總額達7300 多萬元[2]。涵蓋就業(yè)技能培訓、基本公共衛(wèi)生服務、居家養(yǎng)老服務、民生保險、貧困殘疾兒童搶救性康復服務等多項省、市基本公共服務民生工程。

2 銅陵市基本公共服務均等化改革存在的問題

在基本公共服務均等化改革進程中，銅陵市做的相對較好，在某些方面走在了全省、乃至全國的前列。但在推動以人為中心的新型城鎮(zhèn)化背景下，特別是城鄉(xiāng)居民對基本公共服務的均等需求相比，仍有一定的差距。

2.1 基本公共服務有效供給仍然不足近年來，隨著銅陵市服務型政府意識的不斷增強和服務能力的顯著提高，對基本公共服務均等化越來越重視。但由于歷史欠賬太多，基本公共服務投入仍相對不足。財政支出中用于基本公共服務的比重仍然偏低。2013 年，銅陵市全年實現(xiàn)生產(chǎn)總值680.6 億元，全年財政收入130.1 億元，增長2.2%。全年財政支出100.6 億元，增長4.4%。全年民生類支出增長6.1%[3]。雖然每年財政投入基本公共服務的總量和比重都有了很大的增長，但與其他發(fā)達國家和地區(qū)相比，對基本公共服務投入的比重就明顯偏低，基本公共服務供給和需求之間的矛盾加大。另外，由于銅陵地處丘陵地帶，在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，居民處所地零零星星、高度分散，尤其是偏僻的遠郊農(nóng)村，基本公共服務供給成本較高，這也大大增加了實現(xiàn)基本公共服務均等化的難度。

2.2 基本公共服務供給缺乏頂層設計銅陵市目前尚未給出基本公共服務均等化的頂層設計架構(gòu)，在實施過程中，各政府職能部門沒有統(tǒng)一籌劃，各項基本公共服務均為“單兵推進”，的政策權(quán)威性不足，這反而增加了改革的成本和難度。此外，銅陵市的基本公共服務布局也不盡合理。主城區(qū)基本公共服務設施相對完善，但在某些新建城區(qū)，如西湖新區(qū)、東部、南部城區(qū)等，相應的基本公共服務設施卻未能及時跟進。

2.3 基本公共服務人員缺失嚴重是否擁有一支訓練有素的基本公共服務人員隊伍，是直接影響基本公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵。但是建立在長江邊的小城市，銅陵對優(yōu)質(zhì)公共服務型人才的吸附力有限，對基本公共服務人才的配備不夠。目前，城區(qū)的優(yōu)質(zhì)基本公共服務人員較為集中，農(nóng)村、基層社區(qū)服務人才則較為欠缺。教育、文化、衛(wèi)生等高技術(shù)專業(yè)服務人員出現(xiàn)大規(guī)?！皟袅鞒觥爆F(xiàn)象。同時，由于基層公共服務機構(gòu)實行人員聘用制，工資福利待遇難保障，使得公共服務人才隊伍缺乏穩(wěn)定性，這也直接影響到基本公共服務質(zhì)量的整體提升。

3 銅陵市完善基本公共服務均等化改革的路徑

3.1 提高政府基本公共服務供給能力各級地方政府

必須加大對基本公共服務的財政投入力度，逐步改革并建立起財權(quán)和事權(quán)相對等的公共財政體制。完善財政對基本公共服務的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加對基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，形成規(guī)范、合理和可持續(xù)的公共投入機制及其投入水平的正常增長機制。

3.2 構(gòu)建多元化的基本公共服務供給模式在基本公共服務的供給過程中，要逐步形成政府主導、市場和社會共同參與的多元化提供模式。積極引導社會各界轉(zhuǎn)變基本公共服務只有依靠政府來提供的觀念，重視和培育與社會組織的合作伙伴關(guān)系，采取市場化的運作方式鼓勵和引導社會資本進入基本公共服務領(lǐng)域，營造一種公平競爭的環(huán)境，打破壟斷，提高基本公共服務的質(zhì)量和水平。

3.3 強化對基本公共服務的整體設計在打造以基本

公共服務均等化為保障來促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，需要政府整體籌劃，統(tǒng)一制度安排，無差別地提供覆蓋所有人群的、均等化的基本公共服務。隨著銅陵實施城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革，在實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，更有利于構(gòu)建以基本公共服務均等化為導向的社會政策體系。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度。建立城鄉(xiāng)一體化的義務教育制度，讓所有的適齡兒童享有平等的受教育資源，促進銅陵義務教育的進一步優(yōu)質(zhì)均等發(fā)展。

3.4 建設一支高素質(zhì)的基本公共服務人員隊伍推進基本公共服務均等化是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵舉措。在以基本公共服務均等化來推動新型城鎮(zhèn)化的過程中，必須打造一支專業(yè)化的基本公共服務人員隊伍，形成又好又快推進新型城鎮(zhèn)化的人才支撐力量。

為應對社會大眾對基本公共服務多樣化需求的噴井式增長，以及對基本公共服務水平期望標準的提高，要建設一支服務質(zhì)量好、業(yè)務能力強的基層公共服務人員隊伍。為此，銅陵市要未雨綢繆，應當提前對基本公共服務的人員需求進行準確合理的預測，分門別類地制定相應的基本公共服務人員培養(yǎng)規(guī)劃，建立基本公共服務人才的保障和激勵制度，構(gòu)建規(guī)范化的基本公共服務人員業(yè)績評價機制，增強輿論宣傳，營造一種全社會都尊重基本公共服務人員的良好氛圍。

參考文獻：

[1“] 全域銅陵”幸福城鄉(xiāng)居民[N]，經(jīng)濟日報，2012-2-17.

[2]陳煒，我市能購盡購推進政府向社會力量購買服務[N]，銅陵日報，2014-4-16.

篇（5）

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務分配的現(xiàn)狀與問題

長期以來，我國在城鄉(xiāng)之間分別實行兩套公共服務供給制度，城市居民可以享受包括基礎教育、社會保障、公共衛(wèi)生醫(yī)療等為數(shù)眾多的公共服務，而廣大農(nóng)民卻沒有享受應有的“國民待遇”。城市偏向型的公共服務供給制度造成財政資金在城鄉(xiāng)間投向的非均衡性。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的理論基礎

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的，最終大致均等的公共物品和公共服務。在統(tǒng)一的市場環(huán)境下，不能因納稅人身處的地區(qū)不同而受到政府不同等的“待遇”，否則將會使得生產(chǎn)要素向“待遇”更高的地區(qū)流動，從而扭曲資源配置的效果。

三、我國城鄉(xiāng)公共服務均等化的界定

（一）實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化是政府的職能范圍

公共服務的特點決定了提供公共服務是政府的重要職能。我國正處于由 “經(jīng)濟建設型”政府逐漸向“公共服務型”政府轉(zhuǎn)型的階段，公共服務型政府的職能就是提供滿足社會公共需要的公共服務。隨著我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)差距嚴重，城鄉(xiāng)公共服務非均等的矛盾日益突出。城鄉(xiāng)公共服務非均等的現(xiàn)狀在很大程度上是由政府制度的城市偏向造成的。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化是政府職能轉(zhuǎn)變著力要解決的問題。

（二）實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化要以農(nóng)村為重點

實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化是使原有的城市居民分享型的公共服務體制轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)居民共享型的公共服務體制。城鄉(xiāng)居民長期以來存在社會地位上的差異和社會資源分配方面的不平等，農(nóng)村公共服務水平遠遠低于城市。因此，只能再采用不均等的政策安排來實現(xiàn)均等化的目標，即增加農(nóng)村公共服務的供給，提高農(nóng)村公共服務水平，使公共資源對農(nóng)村居民進行傾斜配置和優(yōu)先扶持，為其提供機會和利益補償。

（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化具有相對性

首先，“均等化”不是平均化。城鄉(xiāng)公共服務均等化是使城鄉(xiāng)居民享受公共服務的權(quán)利平等，都能享受與國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的公共服務。其次，城鄉(xiāng)公共服務均等化應表現(xiàn)為在城鄉(xiāng)共需型公共服務方面實行均等供給，而在城鄉(xiāng)差異型公共服務方面實行差異性供給。最后，城鄉(xiāng)公共服務均等化應當改變政府在公共服務中絕對權(quán)威的模式，以城鄉(xiāng)居民的需求為導向，實現(xiàn)“以人為本”。

（四）實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化是一個長期的動態(tài)的過程

按照馬斯洛的需求層次理論，城鄉(xiāng)公共服務的均等化應是梯次結(jié)構(gòu)的，不同階段要有不同的均等化目標。首先，應實現(xiàn)底線公共服務的城鄉(xiāng)均等化供給，即保障居民個人基本生活和發(fā)展權(quán)利所必不可少的公共服務，維護人的尊嚴和促進社會合作的基礎性公共品，主要包括就業(yè)、公共安全、基礎教育、基礎醫(yī)療、社會保障等。其次，逐步實現(xiàn)基本公共服務的均等化，即向全體居民均等提供的、滿足社會成員基本需求的基礎性公共服務，包括公共文化體育、公共交通、公共通信、公用設施等。最后，增加城鄉(xiāng)非基本公共服務的供給，提高整體國民的福利水平。

四、我國城鄉(xiāng)公共服務均等化的實現(xiàn)路徑

（一）提高政府公共服務能力和水平

為全體社會成員提供基本的、必要的公共服務保障，是任何一個政府義不容辭的責任。農(nóng)村公共服務是各級政府共同承擔的責任，政府要以解決城鄉(xiāng)基本公共服務體制中現(xiàn)存的問題作為突破口，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，以政府自覺為源動力，進一步強化公共服務職責的自覺性，增強公共服務能力。

（二）完善公共財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度

為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務是政府應盡的職責，這一特性決定了在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化過程中，主渠道還是公共財政投入。因此，必須深化財政體制改革，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的公共財政體制，調(diào)整國民收入分配格局和財政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財政資金投向農(nóng)村公共服務領(lǐng)域，滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。

（三）完善基本公共服務決策參與機制

公共服務是通過公共政策來實現(xiàn)的，公共政策應該具有其自身的價值觀。政府對基本公共服務設施的建造、公共政策的選擇制定等，都必須進行科學的論證、民主的參與和長遠的統(tǒng)籌。因此，必須完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機制，健全決策規(guī)則和程序，讓公民的利益訴求得到充分及時的表達，以使基本公共服務項目更加科學，更加有生命力。

（四）改變城鄉(xiāng)二元公共服務結(jié)構(gòu)

目前，我國城鄉(xiāng)二元分治違反了公平、公正的原則，并由此引發(fā)和激化了許多社會矛盾。因此，我們必須改變城鄉(xiāng)二元公共服務結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度。戶籍制度是制約我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的一大障礙，取消戶籍制度是徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的落腳點。

參考文獻：

［1］王偉同.城市化進程與城鄉(xiāng)基本公共服務均等化［J］.Finance & Trade Economics，2009.2.

篇（6）

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2017）02-0022-05

Abstract：Using the research methods of literature， interviews and mathematical statistics， this paper conducted a survey of basic public sports service equalization situation in Shenzhen. The results show that there is non-equalization and even institutional deficiency among the 6 municipal administrative districts in Shenzhen in three aspects： public sports facilities， social sports instructors and sports social organizations. This article puts forward 4 measures： improving the basic public sports infrastructure network and promoting balanced development of the 6 districts； perfecting social sports instructor system and promoting the instructor team construction； developing sports social organizations and making diversified public sports service supply； improving the evaluation system and establishing administrative accountability mechanism.

Key words：basic public sports service； equalization； present situation； measures； Shenzhen

2012年7月11日，國務院出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，明確提出基本公共體育服務屬于國家基本公共服務范圍。其目的就是要彰顯社會公平正義，使改革成果真正普惠于大眾百姓，讓全體公民都能夠機會均等地享有基本體育權(quán)利。早在2009年，廣東在全國就率先頒布實施《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009-2020）》，劃了“基本形成完善的現(xiàn)代化公共體育服務體系，城鄉(xiāng)公共體育服務均等化總體實現(xiàn)”的建設目標。作為經(jīng)濟特區(qū)的深圳更應該起到“率先性”和“模范性”的作用。通過對深圳基本公共體育服務均等化現(xiàn)狀進行實證調(diào)查，分析非均等化的成因，并據(jù)此提出推進深圳基本公共體育服務均等化的措施，旨在為深圳基本公共體育服務均等化建設提供參考，并為全國其他省市推進基本公共體育服務均等化提供借鑒。

1 深圳基本公共體育服務均等化現(xiàn)狀

深圳是計劃單列市，全國四大一線城市之一，是中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，曾創(chuàng)造了舉世矚目的“深圳速度”。深圳市共設6個市轄行政區(qū)，即福田區(qū)、羅湖區(qū)、南山區(qū)、鹽田區(qū)、寶安區(qū)、龍崗區(qū)；4個功能區(qū)，即光明新區(qū)（隸屬寶安行政區(qū)）、龍華新區(qū)（隸屬寶安行政區(qū)）、坪山新區(qū)（隸屬龍崗行政區(qū)）、大鵬新區(qū)（隸屬龍崗行政區(qū)）。下轄51個街道、622個社區(qū)。2010年7月1日起，深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍延伸到全市[1]。深圳是個典型的移民城市，從而也成為全國最特殊的人口結(jié)構(gòu)，戶籍人口僅占總?cè)丝诘乃姆种蛔笥摇?015年深圳市常住人口是1 137.89萬人，其中戶籍人口為354.99萬人，占常住人口比重31.2%。占絕大多數(shù)的常住非戶籍人群為深圳市的發(fā)展做出了巨大貢獻，所以，在推進深圳市基本公共體育服務均等化時應把他們納入其中，否則就違背了社會公平原則。

30多年來，深圳就一直保持著良好的發(fā)展勢頭。從深圳市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)來看，“十五”期間，深圳GDP年均增幅為16.3%，“十一五”期間為13.2%。從每年的數(shù)據(jù)來看，都是在上年的基礎上有千億元的突破。并且，2011年國民生產(chǎn)總值就突破1萬億大關(guān)，正式邁入“萬億元城市俱樂部”，名列第四位。2015年，經(jīng)過初步核算，全市國民生產(chǎn)總值17 502.99億元，比上年增長8.9%。人均生產(chǎn)總值157 985，增長5.2%，按2015年平均匯率折算為25 365美元[2]。深圳市各區(qū)GDP差異明顯（見表1），寶安區(qū)最高，為4 947.17億元，鹽田區(qū)最低，為487.23億元，前者是后者的10倍多；從人均GDP比較顯示，南山區(qū)排第一（287 684元），寶安與龍崗兩區(qū)卻分別位列倒數(shù)第一（100 839元）和第二（132 429元），不論是GDP還是人均GDP，各區(qū)差異非常顯著。改善民生，推進基本公共體育服務均等化，促進人的全面發(fā)展，必須建立在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，深圳市各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，將影響各區(qū)對公共體育服務的供給和投入。

1.1 公共體育場地設施基本情況

公共體育場地設施是人們參加體育鍛煉的根本保證，是推進基本公共體育服務均等化的最基本條件。根據(jù)來自深圳市第六次體育場地普查數(shù)據(jù)的整理顯示（表2），深圳市目前共有公共體育場地設施數(shù)為13 027個，每萬人擁有體育場地11.45個，低于全國的12.46個（數(shù)據(jù)來源于全國第六次體育場地普查）；總面積達2 067.54萬平方米，人均面積為1.82平方米，高于全國的1.46平方米（數(shù)據(jù)來源于全國第六次體育場地普查）。從每萬人擁有體育場地數(shù)和人均體育場地面積比較，深圳與全國平均水平相比，并不占優(yōu)勢，而且各區(qū)間發(fā)展不平衡，如人均場地面積，鹽田區(qū)（7.94平方米）是羅湖區(qū)（0.77平方米）的10倍多。

1.2 社會體育指導員基本情況

來自深圳市文體旅游局的最新數(shù)據(jù)顯示，2015年深圳市共有社會體育指導員17 292人，每萬人擁有體育指導員15.20人。《深圳市體育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的目標是每萬人擁有社會體育指導員人數(shù)達到13人，該目標深圳已提前完成[3]。各區(qū)體育指導員情況分布如下（表3），在總數(shù)上，寶安第一，為7 298人，鹽田最少，為388人；每萬人擁有體育指導員數(shù)量，龍崗第一，為17.69人，福田最少，為11.94人；每萬人擁有體育指導員數(shù)量，福田、羅湖和寶安三區(qū)低于全市的平均數(shù)15.20人。

1.3 體育社會組織基本情況

來自深圳市各區(qū)民政局的數(shù)據(jù)整理顯示，深圳市共有市、區(qū)兩級體育社會組織340家（不含體育基金會和備案制體育社會組織），其中市級體育社會組織為108家，區(qū)級體育社會組織232家，每萬人擁有體育社會組織0.30家。從各區(qū)擁有區(qū)級體育社會組織情況看（不包括市級體育社會組織），龍崗區(qū)最多，為99家，鹽田最少，只有7家；從每萬人所擁有的體育社會組織數(shù)量顯示，龍崗區(qū)依然排在首位，為0.39家，寶安區(qū)最少，每萬人僅擁有0.08家體育社會組織（表4）。

1.4 制度體系情況

截至目前，深圳特區(qū)政府出臺跟體育服務相關(guān)的政策法規(guī)主要有：《深圳市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（2011年1月19日），《深圳市體育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2012年01月18日），《深圳市基層公共文體設施規(guī)劃和建設標準指導意見》（2012年08月02日），《深圳經(jīng)濟特區(qū)促進全民健身條例》（2014年12月03日）等。以上各法規(guī)文件中，僅《深圳市體育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對全民健身服務體系建設提出了相關(guān)具體目標，但并沒有對“均等化”做出制度要求。深圳目前還沒有一部專門系統(tǒng)的基本公共（體育）服務均等化方面的政策法規(guī)出臺。

2 深圳基本公共體育服務均等化存在的問題

2.1 基本公共體育服務基礎設施整體投入不足，與經(jīng)濟增長規(guī)模不符

當前，我國基本公共體育服務面臨的主要矛盾是體育需求不斷增長和公共體育資源短缺之間的矛盾，這從根本上來說是政府對基本公共體育服務投入水平不高和投入結(jié)構(gòu)不合理造成的。從表5發(fā)現(xiàn)，深圳近年來對基本公共體育服務基礎設施的投入呈逐年下降趨勢， 2010年深圳對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額為53.65億元，此后，基本是逐年下降，到了2014年只有13.54億元，2015年稍微有所增長，為18.11億元。并且從2010-2015年六年來深圳與全國對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額占GDP的比重比較來看，也均低于全國水平，這與深圳逐年攀升的經(jīng)濟實力極不相稱，更應該引起政府部門深思與重視。

各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性，也導致了對基本公共體育服務投入的不均等。從已有官方最新數(shù)據(jù)顯示（注：2015年統(tǒng)計稻莨俜繳形垂布），2014年各區(qū)GDP總量與各區(qū)對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額的比較發(fā)現(xiàn)（表6），寶安、南山兩區(qū)GDP排在前列，其對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額也排在前兩位，而鹽田和羅湖兩區(qū)GDP位于后兩位，其對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額也排在后兩位。說明各區(qū)GDP與對文化、體育和娛樂業(yè)固定資產(chǎn)投資額的多少呈正相關(guān)的。另外，深圳市體育場館基本都集中在各區(qū)的中心區(qū)域，大多數(shù)“二線關(guān)”外距離中心區(qū)較遠的街道（注：“二線關(guān)”內(nèi)是指福田、羅湖、南山以及鹽田四個區(qū)，“二線關(guān)”外包括龍崗和寶安兩個大區(qū)），基層體育場地設施相對較為匱乏，如龍崗區(qū)大鵬、南澳以及寶安區(qū)的公明、松崗等街道。雖然2010年7月1日起，深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍延伸到全市，但是“二線關(guān)” 內(nèi)與“二線關(guān)” 外偏遠地區(qū)一直處于長期的二元化管理狀態(tài)，在經(jīng)濟發(fā)展、市政規(guī)劃、公共服務基礎設施建設以及人均可支配收入等方面仍存在較大的差距，這也造成深圳在公共服務設施空間配置方面的二元化格局。

2.2 社會體育指導員制度體系不健全，導致其隊伍發(fā)展不均衡

目前，在社會體育指導員制度方面，僅有深圳社會體育指導員協(xié)會制訂并于2015年6月的《深圳市社會體育指導員培訓實施辦法（試行）》，因是非政府組織行為，并沒有剛性要求，各區(qū)重視程度也不盡相同。深圳全市每萬人擁有15.20個社會體育指導員，雖然已經(jīng)完成了“十二五”期間全市每萬人擁有13名以上社會體育指導員的發(fā)展目標，但從表3可以看出，由于體育指導員制度體系不健全，各區(qū)體育社會指導員的發(fā)展存在一定的區(qū)域差別，尤其是福田區(qū)，每萬人擁有社會體育指導員數(shù)量在各區(qū)中最少，僅有11.94個，這與福田區(qū)作為市委、市政府所在地以及深圳市重點開發(fā)和建設的中心城區(qū)地位很不相稱。

2.3 體育社會組織發(fā)展數(shù)量偏少，各區(qū)差異非常顯著

從各區(qū)每萬人所擁有的區(qū)級體育社會組織數(shù)量表明（表4），深圳市各區(qū)體育社會組織發(fā)展很不均衡，最多的龍崗區(qū)幾乎是最少的寶安區(qū)的5倍。全民健身運動需求的快速增長，以及社區(qū)體育服務建設的全面興起，將進一步推動體育社會組織成為基本公共體育服務建設的中堅力量。根據(jù)國家民政部2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，我國體育社會組織總數(shù)為3.7萬家，平均每萬人擁有0.27家（按照2015年我國人口137 462萬人計算），而作為特區(qū)的深圳，全市平均每萬人僅擁有0.30家，僅比全國平均多出了0.03家，而且，其中的寶安、羅湖、福田三區(qū)平均每萬人僅分別是0.08、0.13、0.20家，尤其是寶安區(qū)不到全國的三分之一。深圳市今后不僅需要加大對體育社會組織培育和發(fā)展的整體力度，與其同時，還要注重各區(qū)體育社會組織均衡發(fā)展，縮小各區(qū)之間的非均等差距。

2.4 政策法規(guī)不夠健全，均等化標準缺失

與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等基本公共服務相比，各級政府對基本公共體育服務的推進相對滯后，配套的政策法規(guī)還不夠健全。國家層面有《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，省級層面有《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》，而深圳并沒有出臺具體的基本公共（體育）服務方面的法規(guī)性文件與此對接。在深圳市已有的體育方面的法規(guī)性文件中，并沒有關(guān)于基本公共體育服務方面的具體條款，而且，深圳市政府體育職能部門也沒有詳細的基本公共體育服務均等化標準出臺。因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的硬性要求，更沒有一個較為具體的均等化標準，導致各級政府職能部門在對公共體育服務方面的投入自主性也就較大，難免出現(xiàn)非均等現(xiàn)象。

3 深圳基本公共體育服務均等化的推進措施

3.1 完善基本公共體育基礎設施網(wǎng)絡，促進各區(qū)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展

首先，深圳市各級政府應加大對基本公共體育服務領(lǐng)域的財政投入，使基本公共體育服務均等化程度與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，結(jié)合考慮各區(qū)在人口、經(jīng)濟、財力等多方面的差異，確定政府在基本公共體育服務領(lǐng)域的財政投入并建立穩(wěn)定的投入保障機制。其次，嘗試橫向轉(zhuǎn)移模式和對口體育服務支援，縮小各區(qū)間的非均等化差距，尤其是“二線關(guān)” 內(nèi)和“二線關(guān)” 外偏遠區(qū)域的差距。一方面，在財政投入上應加大橫向轉(zhuǎn)移支付，更多的向關(guān)外傾斜，加大對“二線關(guān)” 外的財政投入；另一方面，要對“二線關(guān)” 外各區(qū)進行對口體育服務支援，如在體育設施建設、體育人才培養(yǎng)、體育產(chǎn)業(yè)開發(fā)、體育文化活動等方面多渠道、多形式進行，做到優(yōu)勢互補、利益共享。[4]

需要指出的一點在于，深圳市基本公共服務均等化的具體內(nèi)涵和全國大部分地區(qū)是存在一定區(qū)別的。從全國角度提出的基本公共服務均等化的基本內(nèi)容主要是進行“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，就是把城鄉(xiāng)作為一個整體來考慮，加強公共財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展投入的力度，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局”。但是深圳在建制上已經(jīng)是一個沒有鄉(xiāng)村的城市，所以其基本公共服務均等化的任務主要是解決區(qū)域之間和人群之間的均等問題，而不是一般所說的城鄉(xiāng)均等化[5]。要實現(xiàn)深圳基本公共體育服務均等化的目標，需要解決的首要問題就是盡快實現(xiàn)特區(qū)公共體育服務設施配置在空間上的均衡，構(gòu)建完善的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級基本公共體育基礎設施網(wǎng)絡體系。首先，以現(xiàn)有公共體育基礎設施為依托，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。加強晨晚練點、健身路徑、室內(nèi)外乒乓球臺、籃球場、健身苑等等基本公共體育設施建設，優(yōu)化社區(qū)和街道公共體育資源配置，打破公共服務設施空間配置方面的二元化格局，形成覆蓋“關(guān)內(nèi)外”、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實用高效的基本公共體育設施網(wǎng)絡。其次，充分發(fā)揮現(xiàn)有體育設施的作用，提升服務質(zhì)量。各類公共體育設施要進一步明確服務標準，創(chuàng)新服務方式，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)高效、普遍均等的公共體育服務。各級綜合體育館要發(fā)揮綜合功能，輻射和帶動群眾性體育活動的開展，要盡可能做到免費或優(yōu)惠向社會開放；進一步落實大中小學學校、一些機關(guān)單位的體育場所向公眾開放。

3.2 健全社會體育指導員制度體系，推進社會體育指導員隊伍建設

根據(jù)深圳各區(qū)實際情況，按照“存量優(yōu)化、增量優(yōu)選”的原則，制定社會體育指導員隊伍建設與公共體育服務需求相適應的制度體系，盡快縮小各區(qū)間差距。第一，建立社會體育指導員人才聚集機制。構(gòu)建公開、公正、擇優(yōu)的用人環(huán)境，采取多種措施吸引各類優(yōu)秀人才進入公共體育服務領(lǐng)域發(fā)展，鼓勵高校畢業(yè)生到社區(qū)從事公共體育服務工作，形成以社會體育指導員協(xié)會為主體、各種社會體育組織廣泛參與的志愿服務隊伍，擴充公共體育服務事業(yè)從業(yè)人員總量。第二，健全社會體育指導員人才技能更新和提高機制。運用以培訓、輪訓等多形式的繼續(xù)教育手段不斷更新和提高社會體育指導員的專業(yè)技能，從而更好的為深圳特區(qū)基本公共體育服務工作做貢獻。第三，完善社會體育指導員人才激勵機制。著眼于體育人才個體效能的充分發(fā)揮，按照效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，建立與崗位和貢獻相適應的薪酬、保障制度，充分調(diào)動社會體育指導員的積極性、主動性、創(chuàng)新性。

3.3 大力發(fā)展體育社會組織，使公共體育服務供給主體多元化

各區(qū)應加大體育社會組織發(fā)展力度，創(chuàng)新體育社會組織管理模式，讓體育社會組織在“大社會”這個大舞臺上發(fā)揮出承擔全民健身的作用。一方面，政府在管理機制上，要少限制約束，多培育扶持，進一步發(fā)展體育社會組織數(shù)量，優(yōu)化體育社會組織結(jié)構(gòu)，提高其服務能力和公信力，發(fā)揮其在基本公共體育服務中的作用；另一方面，政府應加快完善職能轉(zhuǎn)移細則，出臺相應的配套政策，盡早建立對口服務機構(gòu)，形成制度化、規(guī)范化的財政支持政策，使其對體育社會組織的服務落實到位，如通過購買服務，合同委托，服務承包等方式，引導和鼓勵體育社會組織提供公共產(chǎn)品和公共服務，形成基本公共體育服務供給主體的多元化格局。

3.4 健全績效考評體系，建立行政問責機制

深圳應盡快出臺基本公共體育服務均等化標準，并與政府職能部門的績效考核掛鉤?？筛鶕?jù)深圳特區(qū)的實際情況，結(jié)合基本公共體育服務均等化標準，建立相應的考核指標，并引入第三方考評機制，邀請社會中介組織和市民對體育公共服務供給的績效進行考評，保障公眾參與的權(quán)利，形成多元化考評主體。一是效率評估：評估基本公共體育服務均等化程度隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展是否達到了預期目標；二是效益評估：評估政府提供的基本公共體育服務是否產(chǎn)生了廣泛的社會效益；三是公平度評估：評估各區(qū)是否為公眾提供了均等參與體育鍛煉的機會。建立行政問責機制如下：首先，明確劃分政府職能責任。政府各部門之間、行政人員之間的職責分工必須明確嚴格，并據(jù)此合理地賦予權(quán)力和承擔相應的責任，這是科學、有效問責的基本前提。其次，明確行政問責制的主體、客體與問責程序。以解決有誰問責、向誰問責、如何問責的問題。最后，建構(gòu)支持行政問責的政策法規(guī)體系?？蓡为毶钲谔貐^(qū)基本公共體育服務均等化年度評估報告。通過年度報告，可以非常直觀地了解到深圳市各區(qū)當前基本公共體育服務均等化狀況，也有利于人大、職能主管部門和社會公眾的監(jiān)督，確保各級政府積極提供基本公共體育服務，提高服務效率，改善服務質(zhì)量，最終實現(xiàn)深圳特區(qū)基本公共體育服務供給一體化。

參考文獻：

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[2]深圳市統(tǒng)計局官方網(wǎng)站[EB/OL]. http：///.

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篇（7）

據(jù)了解，將全民健康理念應用到縣域治理，將標準化原則和方法運用到政府公共服務領(lǐng)域，在我國還沒有先例。汶川將在公共衛(wèi)生、健康教育、健康環(huán)境、健康保障4個重點領(lǐng)域探索建設標準體系，已吸引國內(nèi)外公共衛(wèi)生、體育機構(gòu)、高校、社會公益組織等社會資源共同參與。

此項目既促進了汶川的可持續(xù)發(fā)展，也為我省基本公共服務均等化進程添上了重要的一筆。

追求：實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，由此使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。

我省是典型的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民人口占總?cè)丝诒壤哌_75%左右，且經(jīng)濟欠發(fā)達。這就決定了我省城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更多地反映在政府提供的基本公共服務方面。如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化、教育、社會保障等各項社會事業(yè)建設滯后，發(fā)展水平普遍較低。當前我省城市已經(jīng)建立了相對完善的社會保障制度，而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度還處在探索試點階段。

差異逼迫改革，差異逼迫創(chuàng)新。近年來，作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都以及作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套省級試點地區(qū)的廣元、德陽、自貢等，在城鄉(xiāng)公共服務均等化方面進行了有益探索。另一方面，省委對全省層面提出“以基本公共服務均等化發(fā)展為目標，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會保障和公共服務體系”，“成片推進新農(nóng)村建設，配套推進公共服務建設”、“建設新農(nóng)村綜合體”等目標，這對于實現(xiàn)公共服務從差異走向均等，具有重要意義。

路徑：公共服務“下沉”，政府為民眾“跑腿”

2010年7月，成都市雙流縣彭鎮(zhèn)羊坪村領(lǐng)到了一筆30余萬元的財政資金。與一般財政撥款不同，這筆資金來自成都市的財政預算，成都市轄區(qū)的每個村社，每年均可拿到這樣一筆財政資金。

回溯到2007年，成都與重慶一同被國務院批準為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。從管理體制、規(guī)劃上解決“統(tǒng)籌”后，成都市決定從財力下沉入手，率先將村級公共服務納入到市財政預算當中。

2008年底，成都將村級公共服務和社會管理劃分為文體類、教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類、就業(yè)和社會保障類、農(nóng)村基礎設施和環(huán)境建設類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務類、社會管理類等七大類，并提出了分類供給、經(jīng)費保障、統(tǒng)籌建設、民主管理和人才隊伍建設“五大機制”。

從2010年開始，成都市轄區(qū)的每個村、社區(qū)，都和彭鎮(zhèn)羊坪村一樣，每年根據(jù)人口、面積等指標，可以從政府財政預算拿到一筆用于公共服務的財政資金，加上縣、鄉(xiāng)兩級補貼，共有20—30萬元。

為了進一步增加村級組織的財力，成都市在將村級公共服務納入財政預算之后，還以土地整治為契機，實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，并將節(jié)約出的土地，作為村集體經(jīng)濟資產(chǎn)，注入到村級集體經(jīng)濟組織中。

財力下沉到村之后，村級組織得以集中力量辦大事，村容村貌得到了大大改善，而且還發(fā)展起一批集體項目，目前成都村級集體經(jīng)濟進入了良性循環(huán)的渠道。

除了財力的下沉，按照探索建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、惠及全民的公共服務體系，成都近年來不斷加強基層勞動保障公共服務平臺建設，將就業(yè)、社保公共服務“下沉”到基層服務中心、站辦理，將以前的“老百姓跑腿”變成“政府跑腿”，最大程度地把方便留給老百姓。

如果說經(jīng)濟發(fā)達的成都平原不能代表全省公共服務水平的全貌的話，我們再把視線投入到藏區(qū)看看。

2008年9月，省委書記劉奇葆前往甘孜州調(diào)研，隨機走訪了幾戶牧民家，看了他們游牧居住的帳篷。帳篷內(nèi)的景象令他心情沉重：漏雨、漏風、防凍效果差；生活設施簡陋；因為潮濕，牧民風濕病高發(fā)。

“不能再讓牧民群眾生活在這樣的帳篷里！”劉奇葆當即提出，要幫助游牧民群眾設計適合游牧生活的帳篷，做到防風、避雨、防潮、保暖，同時設計推廣適用、便攜、經(jīng)濟的臥具、廚具、照明、廣播、電視等帳篷生活設施，讓他們在放牧過程中也能享受現(xiàn)代生活。

在大量調(diào)研的基礎上，2008年9月底，省委常委會議專題研究藏區(qū)發(fā)展和民生問題，決定實施藏區(qū)牧民定居行動計劃暨帳篷新生活行動，計劃用4年時間，在29個牧區(qū)縣規(guī)劃建設1409個定居點，從根本上改善藏區(qū)牧區(qū)10萬戶48萬未定居和僅有簡易固定住所牧民的生產(chǎn)生活條件。與此同時，在定居區(qū)配套建設村級公共服務設施，大力發(fā)展與牧民定居生活相適應的教育、衛(wèi)生事業(yè)，在全省藏區(qū)牧區(qū)實現(xiàn)“家家有固定房、戶戶有新帳篷、村村有活動中心”的目標。

從2008年到現(xiàn)在，公共服務的均等化進程讓民族地區(qū)有了翻天覆地的改變，但目標還遠未實現(xiàn)，省委、省政府在強力推進牧區(qū)硬件建設的同時，高度重視牧民定居點公共服務與社會管理工作。今年6月，省委組織部與省民委共同舉辦了全省藏區(qū)牧民定居點公共服務與社會管理專題培訓班，學員共計500余人，分兩批次前來成都參觀學習，目的是不斷強化牧民定居點公共服務與社會管理，確保其發(fā)揮最大綜合效益。

目標：資源均衡配置　發(fā)展機會均等

7月18日，來自國家發(fā)展和改革委員會的消息，我國基本公共服務領(lǐng)域首部國家級專項規(guī)劃——《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》正式?！兑?guī)劃》提出，要逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務制度，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，縮小基本公共服務水平差距，促進資源均衡配置、發(fā)展機會均等。

篇（8）

公共服務均等化原則源于西方，其實踐理論充分、思想源遠流長，是自由主義、新社會主義、現(xiàn)代經(jīng)濟學中最具思想內(nèi)涵、實踐價值的理論科學。國內(nèi)學術(shù)界對公共服務均等化理論研究不深，研究框架雖初見雛形，但其內(nèi)容上仍存在諸多漏洞和問題。

2、公共體育服務均等化的發(fā)展背景

就目前我國國情來看，公共體育服務的均等化很難實現(xiàn)，一方面，城鄉(xiāng)經(jīng)濟不均衡，城市建設的格局、發(fā)展項目、經(jīng)濟資源儲備等多方面內(nèi)容迥異，在這種非均衡的社會環(huán)境下，要想促進、完善、落實公共體育服務幾乎是不可能的；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展初期，城市建設關(guān)注的是能夠為城市發(fā)展帶來生存空間、效益價值的建設項目，而并非城市建設的“不必要條件”——公共體育建設，所以，從建設、發(fā)展地位上看，公共體育落后于其他經(jīng)濟建設項目。因此，只有經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，公共體育建設才會提上“發(fā)展日程”，只有全國各省市城市建設趨向統(tǒng)一水平后，公共體育服務方能實現(xiàn)“均等化”發(fā)展目標。

二、影響公共體育服務均等化的因素分析

1、公共體育服務的內(nèi)涵價值沒有突顯出來

通過閱讀目前的研究資料可發(fā)現(xiàn)，目前，我國公民對公共體育服務建設并不了解，他們對公共體育服務的態(tài)度存在誤區(qū)和偏差。首先，以“理論”為基礎的公共體育服務毫無實踐根據(jù)，不能站在公民的視角，制定建設方案、服務計劃，相反，其行為還會被理論性、原則性的內(nèi)容所累，在政治環(huán)境、社會經(jīng)濟的雙重打壓下，出現(xiàn)諸多紕漏、問題。其次，所有從事公共體育服務的研究人員，普遍具有“過度經(jīng)濟”意識問題，在沒有充分了解、認識城市建設、公民生活的發(fā)展、規(guī)劃需求和服務要求時，便著手于規(guī)劃、建設，制定出來的方案不僅會有礙社會其他基建工程的發(fā)展，還會誘發(fā)一系列的經(jīng)濟影響。最后，政策、法律限制了公共體育服務的內(nèi)涵影響，社會輿論并沒有明確定義、肯定公共體育服務，即便有所宣傳，其宣傳力度、范圍、效果也有限，如此，會大大改變公共體育在公民心目中的地位和形象，同時，也會讓公共體育權(quán)利變質(zhì)。

2、重視公共體育服務建設的經(jīng)濟改革，而忽視創(chuàng)建配套的社會體制

當前，我國正在完善公共服務建設的道路上飛速前進，無論是醫(yī)療服務、社保服務，還是公共體育服務，文化服務，其項目建設的根本都在于改變社會現(xiàn)有制度模式。然而，受“經(jīng)濟”意識制約、影響，公共體育服務建設過分依賴于經(jīng)濟體制改革，希望利用經(jīng)濟優(yōu)勢拉動公共體育服務內(nèi)需，讓全民意識到、認識到公共體育服務的重要性，其實這種想法是錯誤的?！柏斦行恼摗睆娬{(diào)的建設方法并不適用于公共體育服務建設，因為公共體育服務建設的根本目的是要實現(xiàn)“均等化”，也就是說，建設不是最重要的，讓公共體育發(fā)揮大眾影響是最重要的。脫離社會體制，創(chuàng)建公共體育服務系統(tǒng)化工程，只會讓它在“均等化”的發(fā)展道路上越走越遠、越走越偏。

3、公共體育服務均等化標準研究不夠深入

就公共體育服務建設現(xiàn)狀來看，均等化主要表現(xiàn)在兩方面，一是以人均財政投入與人均公共體育服務經(jīng)費為標準，一是以具體的體育公共設施為核心，總結(jié)分析每個體育設施為居民提供的服務時間、內(nèi)容為標準。但對于不同城市而言，這一標準需要適當調(diào)整，應在充分考慮地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、居民差異、社會環(huán)境差異之后，在最低標準的基礎上，定義公共體育服務均等化的建設方案、項目，以及目標任務。由此可見，均等化的標準不是一成不變的，它由多種復雜因素構(gòu)成，干擾、影響因素越多，其所需的、產(chǎn)生的服務需求、效果差異越大。

三、完善公共體育服務均等化的若干建議與對策

上述提到，公共體育服務需要社會背景、社會資源做支撐，方能逐步實現(xiàn)建設計劃。為改變、糾正現(xiàn)代社會對于民生生活的錯誤理解，我們將結(jié)合多部文獻資料，總結(jié)、分析影響公共體育服務均等化的因素，拋開社會背景、資源等基礎要素，探究公共體育服務建設的新路徑。

1、挖掘公共體育服務均等化的理論價值，提升其內(nèi)涵與影響

研究、分析其他公共服務項目，從基礎理論入手研習、調(diào)查，查找影響現(xiàn)今社會影響公共體育服務建設發(fā)展的原因與核心問題，逐一解決。（1）建立綜合動態(tài)理論體系。引入經(jīng)濟學、管理學、社會學、哲學、政治學等理論，從經(jīng)濟視角、政治視角、社會視角、民生視角等多角度，探究公共體育服務發(fā)展的內(nèi)涵價值和深層含義，圍繞公共體育服務均等化原則，解讀這個未來發(fā)展道路的優(yōu)勢和劣勢，以創(chuàng)建出一個融合了多個學科、調(diào)查了多個視角、探尋了多個問題的綜合動態(tài)理論體系。這一理論能幫助公共體育服務建設找出現(xiàn)階段的發(fā)展問題，預防后續(xù)研究工作的難點和不足，突出熱點話題。（2）確立均等化標準的研究地位。制定衡量、考評公共體育服務的標準體系，讓公共體育服務建設擁有確定、統(tǒng)一、科學合理的建設目標。根據(jù)不同地區(qū)、不同等級城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治環(huán)境，擬定公共體育服務建設的最低標準，這一標準將作為依據(jù)、參考，分發(fā)給各省市，作為公共體育服務建設的基礎模板，開展工作。此外，從國內(nèi)外其他公共服務建設領(lǐng)域借鑒經(jīng)驗，摘出重要的服務項目和元素，增添標準化的規(guī)定“等級”和服務要求，如：城市居民參與公共體育活動的積極性、市內(nèi)公共體育服務設施的建設密度、城市經(jīng)濟水平與公共體育服務設施建設規(guī)模配合度、城市總體發(fā)展情況與公共體育服務均等化程度對比等。

2、建立公共體育服務均等化制度體系

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從理論上說，基本公共服務一般包括三個基本點：一是保障公民生存權(quán)，滿足基本生存的需要。二是保障公民起碼的日常生活和自由，滿足基本健康的需要。三是保障公民發(fā)展權(quán)，滿足基本尊嚴(體面)和基本能力的需要。正如公共服務沒有統(tǒng)一的定義，基本公共服務也缺乏明晰的邊界。

從我國現(xiàn)實情況來看，可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來衡量：基礎性是指對人的發(fā)展起著關(guān)鍵作用；廣泛性是指影響到全社會的每個家庭和個人；迫切性是指最直接最現(xiàn)實最緊迫的需要；可行性是指與經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政能力相適應。黨的十六屆六中全會把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務。

我國在“公共服務均等化”前加了“基本”兩字，至少有三層政策含義：一是在公共財政的基本承受范圍之內(nèi)，也就是說當前的公共財政能夠負擔得起，而且能夠可持續(xù)發(fā)展。二是在公共服務內(nèi)容上，只能是保重點、保底線，也就是保證每個人最基本的生存發(fā)展所需要的公共服務。三是公共服務保障水平只能是基本程度，也就是說是低層次、低水平的。一方面，我國公共財政能力有限；另一方面，由于我國人口基數(shù)太大，現(xiàn)階段只能實事求是地提供較低水平的公共服務。

“均等化”，就政策內(nèi)涵而言，主要包含三個方面內(nèi)容：一是公民享受基本公共服務的機會和原則均等，如平等享有受教育的權(quán)利。二是公民享受基本公共服務的結(jié)果均等，如城鄉(xiāng)居民享受的醫(yī)療救助在數(shù)量和質(zhì)量上應大體相當。三是在提供大體均等基本公共服務的過程中，必須尊重公民的自由選擇，如有錢人可以讓子女進民辦學校就讀，而不必非得進公辦學校。相比機會均等而言，結(jié)果均等更為重要。但結(jié)果均等并非平均主義，而是相對均等，其差距是在一個可普遍接受的范圍之內(nèi)。

如何衡量均等化的程度，有三種理解：一是最低標準，即要保底，又稱之為“底線生存”。二是平均標準，即政府提供的基本公共服務，應達到中等平均水平。三是相等標準，即結(jié)果均等。這三個標準實際上是一個從低到高的動態(tài)演進過程，在經(jīng)濟發(fā)展水平和財政保障能力還不夠高的情況下，只能從低水平的保底開始，然后逐步提高，最后實現(xiàn)高標準均等。從這個意義上說，我們當前首先應該解決基本公共服務的覆蓋問題。

由于差距是永恒存在的，縮小差距、逼近均等是政府努力的方向，是一種執(zhí)政理念和價值追求，而不是現(xiàn)實依歸。這種追求的基點是，在全社會弘揚公平正義，關(guān)注弱勢群體，使他們有生存和發(fā)展的基礎，有跳出“最不利者”隊伍的機會和可能。

國內(nèi)外的做法與經(jīng)驗

(一)國外的實踐與經(jīng)驗

基礎教育方面。加拿大和美國采用12年制的義務教育，公立學校不收學費，課本文具等也由國家供給，上學由校車免費接送。在芬蘭，學齡兒童都可以獲得“全免”的義務教育機會，包括學雜費、餐費、保險費、交通費等。在法國，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付，為低收入家庭提供就學、交通、餐費補貼等，支持學齡兒童上學。德國的公立中小學不收學費，并免費提供課本、文具，對來自農(nóng)村和低收入家庭的學生還有特殊照顧。

醫(yī)療衛(wèi)生方面。英國的社區(qū)醫(yī)院和專門醫(yī)院組成了為全民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務的“雙管”體系，無論在哪類醫(yī)院看病，個人均不需付費，患者獲得了“一視同仁”的看病機會和診療服務。在加拿大，聯(lián)邦政府建立全國性醫(yī)療保障標準，并強制省區(qū)的醫(yī)療保險和醫(yī)院服務按照該標準執(zhí)行。美國針對貧困者和老年人分別設立了醫(yī)療保險項目和醫(yī)療補貼項目，保障他們最基本的免費醫(yī)療服務。墨西哥自1997年開始實施教育、健康、營養(yǎng)“機會均等計劃”，為參加項目的家庭所有成員提供保健，并為低收入家庭的幼兒和婦女提供食品增補劑等。

社會保障方面。瑞典是第一個對全體公民實行強制性退休體系的國家，1999年建立了名義賬戶制度，養(yǎng)老金的多少取決于名義賬戶金額的多少。英國的社會保障由國民保險、國民醫(yī)療保險、家庭津貼和國民救助構(gòu)成，主要經(jīng)費由財政負擔。法國的社會保障主要通過發(fā)放家庭補助金實現(xiàn)，有8大類21種。日本在1961年就實現(xiàn)了“國民皆年金”的目標。

城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面。上世紀60、70年代，日本的“農(nóng)村工業(yè)化道路”、韓國的“新村運動”、印度的“反貧困和農(nóng)村發(fā)展計劃”，都是很好的例子。他們的共同做法是，從縮小城鄉(xiāng)硬件設施的差距入手，加大農(nóng)村交通、通訊等基礎設施建設，增強農(nóng)村“造血”功能，縮小城鄉(xiāng)公共服務差距。

上述做法的共同特點：一是通過政策法規(guī)推動區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會均衡發(fā)展，進而實現(xiàn)基本公共服務均等化。二是通過組織流程再造和政府管理創(chuàng)新，提高政府的基本公共服務供給能力和水平。三是合理劃分各級政府的財權(quán)與事權(quán)，通過財政均等化來保障基本公共服務均等化。四是通過改革管理方式，拓展公共服務提供渠道，形成多元供給體系。

(二)國內(nèi)的實踐與經(jīng)驗

近年來，國內(nèi)一些省、市在推進基本公共服務均等化方面也進行了積極探索。2008年，浙江省啟動全國首個《基本公共服務均等化行動計劃》，提出通過5年努力，形成多層次、全覆蓋的社會保障體系，配置公平、發(fā)展均衡的社會事業(yè)體系，布局合理、城鄉(xiāng)共享的公用設施體系。海南省制定了《關(guān)于大力改善民生推進基本公共服務均等化的意見》，提出每年新增財力55％，5年籌措452億元，重點加強教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、住房保障等民生工程建設。同年，成都市制定了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》，提出以村(社區(qū))為重點，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度為關(guān)鍵，提高農(nóng)村基層公共服務和社會管理水平，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。2009年，廣東省制定了《基本公共服務均等化規(guī)劃綱要(2009～2020)》，推動全省逐步建立和完善基本公共服務體系。2010年，廣東省還出臺了《珠江三角洲基本公共服務一體化規(guī)劃(2009～2020年)》，提出在公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、生態(tài)與環(huán)境和現(xiàn)代服務業(yè)等10個方面，突破行政區(qū)劃界限，逐步實現(xiàn)資源共享、制度對接、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇互認和指揮協(xié)同，并最終達到同一標準。

總結(jié)近年各地的探索和實踐，大體有以下特點：一是探索制定基本公共服務的范圍和標準。例如，浙江省

把基本公共服務范圍分為3大類14項，廣東省分為2大類8項，成都市分為7大類59小類，通過分類，配置相應財力并加以落實。二是強化基層公共服務體系的構(gòu)建。著眼于城鄉(xiāng)一體化，加強基層公共服務設施的標準化建設，構(gòu)建公共服務平臺。三是建立均衡導向的財政投入保障機制。例如，成都由市、縣兩級政府安排村級公共服務專項資金，每年每個行政村20萬元。四是采取多元化的服務供給方式。例如，上海浦東新區(qū)除政府作為供方直接投入外，還通過支持申辦民辦農(nóng)民工子女學校、“購買學位”和委托管理等方式，解決農(nóng)民工隨遷子女義務教育問題。

推進我省基本公共服務均等化的對策建議

建議我省以財稅體制改革為重點，抓緊制定全省基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃，明確我省在法定基本公共服務上需要均等化的范圍和領(lǐng)域，加快建成與江蘇經(jīng)濟發(fā)展水平和居民生活水平相適應的“覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度”的基本公共服務體系，使江蘇的“兩個率先”不僅體現(xiàn)為發(fā)展進程率先，而且體現(xiàn)為發(fā)展水平率先。在具體推進過程中，以下幾個方面需予以重視：

(一)處理好三個關(guān)系。(1)公平與效率的關(guān)系?；竟卜盏奶峁怨綖榛A，同時也要注重效率。只有做大經(jīng)濟蛋糕，增強經(jīng)濟實力，才能更好地實現(xiàn)基本公共服務均等化。(2)盡力而為與量力而行的關(guān)系。公共服務供給具有不可逆性。也就是說，“只能上，不能下”，在服務內(nèi)容、保障能力方面必須具有可持續(xù)性。因此，在初始階段，標準不可定得太高，既要盡力而為“廣覆蓋”，又要量力而行“保基本”。隨著經(jīng)濟發(fā)展和財力增強，不斷擴大服務范圍，逐步提高均享程度。(3)政府主導與多方參與的關(guān)系。提供基本公共服務，是政府的職責所在，但這并不意味著政府必須“大包大攬”。既要用好“看得見的手”，也要用好“看不見的手”，形成基本公共服務多元供給機制。

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根據(jù)這個定義,當前的基本公共服務大體上可以劃分為四個方面:底線生存服務,包括公共就業(yè)服務、社會保障、基本住房保障等;基本發(fā)展服務,包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、民政等社會事業(yè)中的公益性領(lǐng)域;基本環(huán)境服務,包括公共交通、公共通信、公用設施和環(huán)境保護等;基本安全服務,包括公共安全、消費安全和國防安全等。

所謂基本公共服務均等化,指的是基本公共服務的價值取向和結(jié)果狀態(tài),是全體公民不論其民族、性別、收入及社會地位差異如何,都能公平可及地獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、結(jié)果大致均等的基本公共服務。所強調(diào)的核心,是機會和效果均等,而不是簡單的平均化和無差異化。

當前,我國已進入經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段,將基本公共服務均等化從基本概念上升為國家實踐,具有十分重要的現(xiàn)實意義。

第一,是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的需要。我國社會由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變,既要著眼于確保每位社會成員的基本生活和公平發(fā)展的機會,又要著眼于滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求,讓廣大人民群眾更好地共享改革開放成果。只有做到基本公共服務人人享有,才能有效保護好最廣大人民群眾的根本利益、現(xiàn)階段群眾的現(xiàn)實利益和不同群體的特殊利益

第二,是擴大內(nèi)需、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。基本公共服務均等化為人民群眾提供了基本生存和發(fā)展的保障,可以有效改善預期、釋放需求,為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供更加強勁持久的內(nèi)需動力。同時,現(xiàn)代經(jīng)濟越來越依賴于人力資本的推動,即對勞動者知識、技能以及體力(健康狀況)的依賴,而教育、衛(wèi)生、文化等基本公共服務的提供,可以有效提升國民素質(zhì),為經(jīng)濟社會發(fā)展提供源源不斷的人力資本支撐。

第三,是社會主義市場經(jīng)濟條件下切實落實政府職責的需要。推進基本公共服務均等化,有助于進一步落實政府公共服務職能,加快服務型政府建設。

“十二五”時期,是我國全面建設小康社會的關(guān)鍵時期,是全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要時期。加快推進基本公共服務均等化,既是今后一個時期政府職能轉(zhuǎn)變的重要任務,也與改善民生和擴大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式有著密切的關(guān)系,有助于保障人民群眾共享改革開放成果,實現(xiàn)社會公平正義。在“十二五”時期,明確提出建立基本公共服務制度,并作為公共產(chǎn)品向全民提供,全面提升均等化水平,既是民心所向,也是大勢所趨。

二、“十二五”期間促進基本公共服務均等化的可行性

在“十二五”期間促進基本公共服務均等化不僅有其必然性,同時也存在客觀的可行性。具體來說:

第一,基本公共服務制度的框架體系已具雛形,為“十二五”期間促進基本公共服務均等化奠定了關(guān)鍵的制度基礎。特別是國家層面的制度建設取得了比較突出的進展,如城鄉(xiāng)免費義務教育全面實施,基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供,失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、社會福利和救助等社會保障制度不斷健全并逐步覆蓋城鄉(xiāng)全體居民等。

第二,地方層面廣泛開展的改革探索,為“十二五”期間促進基本公共服務均等化提供了重要的實踐基礎。如在確定基本公共服務范圍和標準方面,成都市把基本公共服務范圍劃分為七大類59小類,并通過分類供給配置相應財力加以落實;浙江省則劃分為三大類14項具體領(lǐng)域;廣東省劃分為兩大類8項具體領(lǐng)域,通過制定專門規(guī)劃推進落實。又如在解決外來務工人員基本公共服務方面,寧波市提供了“1+X”的綜合服務包;上海市浦東新區(qū)則創(chuàng)新公共服務供給方式,除政府直接投入供方的傳統(tǒng)方式外,還通過支持申辦民辦農(nóng)民工子女學校、“購買學位”和委托管理等方式,解決農(nóng)民工隨遷子女義務教育問題。

第三,不斷增強的公共財政能力,為“十二五”期間促進基本公共服務均等化提供了堅實的物質(zhì)基礎。2010年,全國財政預算安排用于教育、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的支出約2.8萬億,比2005年增加兩倍多。按年均7%的增長速度匡算,“十二五”末我國的GDP總量將突破50萬億;按財政支出占GDP23%、社會文教類支出占財政支出30%(參照2010年的預算支出水平)匡算,到2015年,教育、衛(wèi)生、社會保障、文化等主要民生領(lǐng)域的財政支出規(guī)模至少可以達到3.5萬億的規(guī)模,足以確保低標準基本公共服務的供給需要。

三、“十二五”期間促進基本公共服務均等化的戰(zhàn)略路徑和目標設定

盡管“十二五”期間促進基本公共服務均等化的發(fā)展基礎已經(jīng)成熟,但基于我國人口眾多、發(fā)展很不平衡、長期處于社會主義初級階段的基本國情,推進基本公共服務均等化是一項長期艱巨的任務,不可能一蹴而就,必須堅持保基本、廣覆蓋、可持續(xù)的基本原則,既盡力而為又量力而行,依循?；?、強基層、建機制的基本路徑往前推進。

(一)保基本,就是要明確“十二五”基本公共服務的標準和范圍,做到覆蓋全體居民

按照責任與能力對等、需求與可能結(jié)合的要求,特別是針對群眾最為關(guān)注的現(xiàn)實利益需要,同時綜合考慮該領(lǐng)域在制度框架建立、服務網(wǎng)絡覆蓋、標準體系確定等方面是否具備實現(xiàn)均等化的成熟條件,“十二五”時期促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重點,應優(yōu)先確定在底線生存服務和基本發(fā)展服務兩個方面,具體包括公共就業(yè)服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助等七個領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域內(nèi),優(yōu)先考慮制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民,滿足基本需求,再隨經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高統(tǒng)籌層次和保障水平,推進均等化程度。這些需要特別強調(diào)的是實現(xiàn)層次的確定,基于區(qū)域間發(fā)展極不均衡的現(xiàn)實考慮,應優(yōu)先在縣域這樣一個相對有限區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均等化,而不是一開始就追求跨區(qū)域的均等化。

(二)強基層,就是要加強基層公共服務機構(gòu)的設施和能力建設,形成提供基本公共服務的平臺和網(wǎng)絡

縣、鄉(xiāng)、村和社區(qū)基層公共服務機構(gòu)是提供基本公共服務的網(wǎng)底和基礎,但長期以來由于投入不足,普遍面臨設施條件差、人員水平低、服務能力弱等困境,一直是公共服務體系的短板和薄弱環(huán)節(jié)。強基層,需要把資源重心下移,把更多的財力、物力投向基層,把更多的人才、技術(shù)引向基層,切實增強基層的服務能力。

(三)建機制,就是要保障基本公共服務體系規(guī)范有效運轉(zhuǎn),實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

把基本公共服務制度作為公共產(chǎn)品向全民提供,核心在保障供給,關(guān)鍵在形成機制。必須處理好政府與市場、公平與效率、激勵與約束等關(guān)系,建立起有利于保障供給、服務優(yōu)良、提高效率的長效機制。具體來講,要形成以基本公共服務項目為基礎、穩(wěn)定增長的財政保障機制;激勵與約束并行、動力與壓力并舉、效率與效益并重的管理運行機制;面向基層、服務基層的專業(yè)人才培養(yǎng)機制;范圍廣泛、上下聯(lián)動的分工協(xié)作機制;主體多元、競爭有序的服務供給機制。

根據(jù)上述路徑考慮,在指導方針和目標的設立上,應當全面貫徹落實科學發(fā)展觀,充分體現(xiàn)以人為本,以大幅提升公共就業(yè)服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、(民政)社會服務供給和均等化水平為主要任務,切實加大財政投入和政策支持力度,優(yōu)化資源配置,深化體制改革,加強制度創(chuàng)新,初步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域、覆蓋全民、方便可及、高效低廉的基本公共服務制度,分階段、有重點地推進基本公共服務均等化。

四、政策建議

(一)建立健全以城鄉(xiāng)基層為重點的基本公共服務體系

一是分行業(yè)建立國家基本服務項目。明確服務內(nèi)容、供給規(guī)模和標準、供給渠道及各級政府的權(quán)責劃分。二是完善現(xiàn)有制度體系。優(yōu)先實現(xiàn)制度框架對城鄉(xiāng)全體居民的廣泛覆蓋,逐步提升統(tǒng)籌層次和保障水平。切實加強制度間的銜接和轉(zhuǎn)移接續(xù),確保公民享受基本公共服務不受地域、身份限制,在義務教育、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障、公共文化體育等領(lǐng)域,率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度的對接。三是著力加強以縣(市)為龍頭、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為基礎的基層公共服務網(wǎng)絡建設。支持其作為提供基本公共服務的主要載體向村級和社區(qū)延伸,逐步實現(xiàn)服務機構(gòu)的規(guī)范化、標準化和信息化。四是改革基本公共服務資源配置方式。由按行政區(qū)劃配置轉(zhuǎn)向區(qū)域覆蓋,制定實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、適應城鎮(zhèn)化需要的基本公共服務設施布局標準和建設標準。有效整合基層公共服務資源,加強共享共建,重點發(fā)展功能完備的綜合設施,鼓勵功能和覆蓋人群相近的服務機構(gòu)進行合并和資源重組,鼓勵服務機構(gòu)中的優(yōu)質(zhì)資源通過跨區(qū)連鎖運營等方式開展集團化運作,并以多種形式向城鄉(xiāng)基層延伸。

(二)逐步建立適應基本公共服務均等化要求的財政保障機制

一是進一步調(diào)整和優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)。逐步提高基本公共服務支出所占比重,建立健全基本公共服務支出穩(wěn)定增長的機制,政府用于基本公共服務的預算支出增長幅度要高于經(jīng)常性財政支出增長幅度。二是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度?？茖W選定因素和權(quán)數(shù),完善一般性轉(zhuǎn)移支付辦法,增加中央對省的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。嚴格規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付,逐步縮小規(guī)模,調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu),進一步加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等薄弱環(huán)節(jié)的傾斜力度。建立規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付模式,在以縱向轉(zhuǎn)移支付為主基礎上,合理擴大橫向轉(zhuǎn)移支付。三是加快推進省以下財政管理體制創(chuàng)新。逐步建立縣級基本財力保障機制,積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革試點,著力增強縣以下基層政府基本公共服務保障能力。開展中央財政直接負責國家重點貧困地區(qū)基本公共服務供給的試點改革。整合優(yōu)化基層公共服務財政資源,改變各自為政、各行其是、分散投入的狀況,形成合力,提高資金使用效益。四是以基本公共服務項目為基礎,建立健全基層公共服務機構(gòu)運行經(jīng)費保障機制。

(三)推動建立多元化的基本公共服務供給格局

一是按照政事分開、管辦分開的要求,加快推進事業(yè)單位管理體制和運行機制改革。探索事業(yè)單位所有權(quán)與管理權(quán)分離的有效形式,加快完善社會保障、國有資產(chǎn)管理、人事管理、收入分配等配套政策,逐步建立新型的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。二是改革公共財政投入方式。通過政府購買、合約出租、特許經(jīng)營、財政參股等多種形式,建立合理有序的競爭機制。三是創(chuàng)新基本公共服務供給方式。放寬基本公共服務準入限制,擴大提供主體范圍,鼓勵和引導社會資本參與基本公共服務供給。四是探索基本公共服務供給的社會參與機制。逐步建立和完善政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度,強化社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(四)加快基本公共服務體系信息化建設

一是加快推進基本公共服務重點領(lǐng)域信息資源平臺建設。重點建設省部級信息資源平臺,有條件的地區(qū)可根據(jù)需要和實際能力逐步推進城鄉(xiāng)基層的信息資源平臺建設,促進信息共享。二是著力提高公共服務機構(gòu)信息化程度。建立集服務管理、資源調(diào)配、績效評價、內(nèi)部管理、互動咨詢等于一體的信息管理系統(tǒng)。三是加快推進信息系統(tǒng)標準化建設。盡快出臺統(tǒng)一、規(guī)范的技術(shù)標準,提高不同信息系統(tǒng)間的對接和兼容能力,重點推進人口、就業(yè)、社會保障、民政和住房保障領(lǐng)域的信息一體化建設。四是面向城鄉(xiāng)基層和邊遠地區(qū),積極發(fā)展義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等遠程服務。

(五)大力加強基層專業(yè)技術(shù)人員隊伍建設

一是強化人才培養(yǎng)機制。采取定向免費培養(yǎng)、對口援助、在崗培訓等多種方式,重點強化基層公共服務機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)培訓,切實提高其服務能力和業(yè)務水平。圍繞基本公共服務均等化需要,調(diào)整高等教育和職業(yè)教育的教育結(jié)構(gòu)和規(guī)模,有針對性地設置學科、開設專業(yè),提高教育質(zhì)量,增強專業(yè)技術(shù)能力和實踐能力。二是優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境。在職稱晉升、業(yè)務培訓、待遇政策制定優(yōu)惠政策,努力穩(wěn)定基層專業(yè)技術(shù)人員隊伍。逐步建立完善的專業(yè)技術(shù)人員輪崗交流制度,促進專業(yè)技術(shù)人員在縣域內(nèi)的合理流動。