序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇基層治理與社會治理區(qū)別范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

一、高校后勤飲食服務(wù)中心管理人員的內(nèi)涵與特點

高校后勤飲食服務(wù)中心是高校重要的組成部分，擔負著全校師生的飲食服務(wù)工作。其食堂員工流動性大、普遍素質(zhì)不高，且多數(shù)來自農(nóng)村地區(qū)。而基層管理人員具有一定的素質(zhì)，擔負著食堂成本核算、日常管理等繁重的任務(wù)且工作時間較長，但與其他多數(shù)員工一樣屬于臨時工，工作關(guān)系無法確定，就連福利待遇、組織生活與正式工也有著很大區(qū)別。

二、鄉(xiāng)紳的內(nèi)涵與特點

“鄉(xiāng)紳”一詞，自明清以來開始頻繁出現(xiàn)，其內(nèi)涵是一個不停變化的過程。但是總結(jié)其不同歷史時期的共性可得出：鄉(xiāng)紳是國家權(quán)力末梢的自治主體，充當國家在鄉(xiāng)村治理中的人。

三、高校后勤飲食中心基層管理人員與鄉(xiāng)紳的共同點

1.基層環(huán)境特點

根據(jù)戶籍信息統(tǒng)計，百分之九十的基層管理人員出自農(nóng)村，其文化程度一般為初中到高中，整體素質(zhì)偏低。帶有根深蒂固的農(nóng)村思S方式和行為方式。雖然到城市中來工作，到高校飲食部門來擔任檔口班組長，但其本質(zhì)是放棄了耕地的農(nóng)民，在經(jīng)營檔口期間逐漸養(yǎng)成了小商販的狹隘利益觀，而這種利益觀與學校的管理在根本上是矛盾的。同時，食堂較為封閉的環(huán)境也滋養(yǎng)了這種落后的思維方式與行為方式，使他們的階級思維慣性體現(xiàn)得較為明顯。

2.人文環(huán)境特點

從基層操作人員的人文環(huán)境來看，與“鄉(xiāng)紳所處的環(huán)境如出一轍”，正是典型的熟人社會環(huán)境、人情社會環(huán)境。并且?guī)в袧庵氐摹班l(xiāng)土政治”傾向?！班l(xiāng)土政治”往往造成政令的失效與形同虛設(shè)。檔口班組長集團、基層管理集團、上級領(lǐng)導集團恰恰形成了上文所述的“社會”“鄉(xiāng)紳”“皇權(quán)”三足角力的局面。古時，皇權(quán)與社會的不可調(diào)和的階級矛盾在檔口班組長與上級領(lǐng)導集團之間反復(fù)上演。而起橋梁作用讓三者發(fā)生聯(lián)系的便是“人情社會”。 而作為整個后勤權(quán)力末梢的基層管理者便發(fā)揮著“鄉(xiāng)紳”的作用。但是借鑒以往“鄉(xiāng)紳”的辦法可以解決這個問題。

四、管理風格與員工工作態(tài)度的轉(zhuǎn)變

基層的人文環(huán)境與人自身的條件由于其歷史的沿革無法改變。那么，在后勤改革環(huán)境下，改變基層管理者的管理風格才是解決這個問題的方法。

管理風格是管理者以追求領(lǐng)導有效性為目標，以領(lǐng)導行為為基本表現(xiàn)形式，以管理活動過程為載體，在影響下屬的過程中所表現(xiàn)出來的具有一定可塑性和個性化特征的管理行為模式。鄭伯壤等認為家長式領(lǐng)導與西方領(lǐng)導理論存在本質(zhì)的區(qū)別，家長式領(lǐng)導更加強調(diào)上司與下屬的關(guān)系建立在清楚的上下關(guān)系與角色套路的基礎(chǔ)之中，強調(diào)在一種人治的氛圍下，顯現(xiàn)出嚴明的紀律與權(quán)威、父親般的仁慈及道德的廉潔性。這種領(lǐng)導風格更加注重領(lǐng)導與員工之間關(guān)系的建立，強調(diào)領(lǐng)導與員工之間建立的關(guān)系不僅僅是簡單的經(jīng)濟交換關(guān)系，而是一種交織著關(guān)懷、權(quán)威等情感的復(fù)雜交換關(guān)系。這種員工與領(lǐng)導、員工與組織之間的復(fù)雜的關(guān)系即為員工關(guān)系。因此，員工與管理者形成何種類型的關(guān)系便受到領(lǐng)導風格的影響。

因此，檔口班組長作為飲食中心的一部分，除了物質(zhì)上的滿足，還渴望從飲食中心獲得一種類似于“家”的感覺。其工作滿意度的高低，與飲食中心和員工、員工和員工之間相互聯(lián)系、相互影響形成的氛圍，即員工關(guān)系密切相關(guān)。這個特點也決定了管理目標與管理者的和諧與否成為影響檔口班組長工作滿意度的一個重要方面。

借鑒“鄉(xiāng)紳階級”的特點與基層管理的智慧，管理者注重與管理目標建立良好的管理關(guān)系，處理好日常飲食管理工作，可營造舒心的工作環(huán)境，使學校后勤工作人員形成工作向心力，共同為建設(shè)“和諧校園”添磚加瓦。

篇（2）

伴隨中國醫(yī)療改革的十幾年，我發(fā)現(xiàn)管理醫(yī)療費用與降低醫(yī)院成本頗有難度。這個時候提出將患者轉(zhuǎn)到社區(qū)仍不能解決問題，于是提出了健康管理。資源配置不合理、資源使用效率不高、健康產(chǎn)出低，如果沿著老路走下去，我們將和美國面臨同樣的問題，即便是17%的GDP增速也不能解決醫(yī)療問題。因此我們提出重構(gòu)健康服務(wù)體系，這便是醫(yī)聯(lián)體產(chǎn)生的背景。

按照這個狹義的定義，區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體是解決在同一區(qū)域內(nèi)的協(xié)作問題，提高基本公衛(wèi)和基本醫(yī)療服務(wù)可及性、優(yōu)化資源配置、增強基層服務(wù)水平、控制醫(yī)療費用與醫(yī)療成本、提高衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量，同時提高健康產(chǎn)出。

區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體必須有一個管理架構(gòu)與治理機制。有人說在縣域內(nèi)形成一個以縣醫(yī)院為龍頭的區(qū)域聯(lián)合體具有壟斷性。實際上，在中國醫(yī)療行業(yè)里，壟斷性只是一個說辭，競爭性是非常充分的。醫(yī)院缺的是外部治理機制對醫(yī)療資源的配置，這是中國醫(yī)改需要改革的最主要問題。因而，區(qū)域醫(yī)聯(lián)體架構(gòu)后最需要的是治理機制，而非內(nèi)部自我追求的效率。否則無法實現(xiàn)健康產(chǎn)出最大化的社會目標。

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)對于醫(yī)聯(lián)體的構(gòu)建具有重要作用。我同時擔任江蘇康復(fù)醫(yī)療集團的理事長，身兼此職后，才認識到理事長和董事長的區(qū)別。理事長要為社會目標負責，所以我告誡集團，不是僅做大做強?？?，而是要解決廣大群眾普遍需要的醫(yī)療與健康問題，這是我們醫(yī)療集團的首要任務(wù)，也是醫(yī)聯(lián)體的首要任務(wù)。

另外，需要建立全科醫(yī)學科，或稱之為社區(qū)衛(wèi)生管理中心，負責區(qū)域健康聯(lián)合體內(nèi)一級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的人員培訓、技術(shù)幫扶、雙向轉(zhuǎn)診和日常運營管理，將技術(shù)、人才和資源優(yōu)勢延伸到基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。我們目前在倡導醫(yī)院設(shè)立全科門診。

區(qū)域健康服務(wù)聯(lián)合體的構(gòu)建要明確其功能定位。需要特別強調(diào)的是，基層是結(jié)合點，譬如慢病防治，需要從醫(yī)院?？品只雎」芾黻犖?，若只依靠社區(qū)的能力會出現(xiàn)問題。

篇（3）

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權(quán)的簡約治理由來已久，成為傳統(tǒng)中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統(tǒng)天下以來，中央集權(quán)成為中國社會的常態(tài)治理，這種治理形態(tài)匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認同國家的權(quán)威，但是，它卻無法解決官僚體系復(fù)雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會在差別規(guī)范“禮”的指引下，通過非正式的社會機制進行自我治理，官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態(tài)性介入。儒家踐行的就是一種集權(quán)的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統(tǒng)而言，這種治理模式高度認同中央的集權(quán)特性，認為中央的權(quán)威是絕對和不可分割的。同時，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗，這種簡約治理可以達到節(jié)制國家官僚體系和節(jié)約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制，而是一種國家與社會實現(xiàn)良好互動和合作的治理機制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權(quán)被賦予了民主的理想，這個治理模式被總結(jié)為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農(nóng)”研究團隊，對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現(xiàn)象十分突出。糾紛調(diào)解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經(jīng)驗證明，簡約治理越來越不可維系，田野調(diào)查表明，它們需要對近年來持續(xù)不斷的基層治理困境負主要責任。

這是一個非常有意思的話題，圍繞這一學術(shù)敏感性話題，我們對這一現(xiàn)象進行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發(fā)，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關(guān)文獻綜述

準確認識基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關(guān)鍵。在總結(jié)中國特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗時，半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關(guān)注。半正式的治理實踐既是傳統(tǒng)中國社會集權(quán)的簡約治理的主要表現(xiàn)形態(tài)，又是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。其相關(guān)研究可以追溯到經(jīng)典理論社會學家，而后，中國學者對其進行了正反兩方面的經(jīng)驗論證。

韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分，他認為世襲君主制強調(diào)“家長式”的權(quán)威主義，科層官僚制則強調(diào)“經(jīng)驗式”的實用主義，它們原本是兩個獨立的治理模式。然而，當運用到對的分析時，韋伯發(fā)現(xiàn)的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個，而是二者的結(jié)合，因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產(chǎn)生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機構(gòu)的治理功能層面。因此，他對中國國家治理形態(tài)的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了“專制權(quán)力”（despotic power）和“基層滲透權(quán)力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然只是一種與民間權(quán)力對立的正式機構(gòu)的權(quán)力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。

關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的邏輯的研究，較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗證明。一種觀點認為，半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的有益因素。如，黃宗智通過對傳統(tǒng)中國明清時期的司法實踐、稅務(wù)管理及行政實踐等領(lǐng)域的研究表明，政府與社會的關(guān)鍵匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權(quán)與簡約治理官僚制、高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家相結(jié)合的特點，同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權(quán)威和村民共同體的需求下產(chǎn)生的內(nèi)生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發(fā)，得出了中國治理模式的特點，即中國治理以善政為導向，其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡約治理和意識形態(tài)的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權(quán)的，……同時，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節(jié)制官僚體系，另一方面可以使社會節(jié)約治理成本。所以，從治理結(jié)構(gòu)上看，中國特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡約治理[6]。賀東航認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點認為，半正式的治理實踐是“現(xiàn)代”國家政權(quán)建設(shè)需要改造的領(lǐng)域，因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機制的“經(jīng)紀機制”以及國家政權(quán)在基層的建設(shè)問題，他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉(xiāng)村二級，關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。他的研究試圖表明，國家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國的基層治理體制，卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，并最終使得國家政權(quán)建設(shè)為國家經(jīng)紀體制內(nèi)卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉(xiāng)村混混的生存狀態(tài)的變遷的研究，成功地論證了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉(zhuǎn)而變成為灰色化的社會[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種行政實踐誕生于一個高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統(tǒng)治的需要下，所做出的一種適應(yīng)。這種簡約治理實現(xiàn)了“低投入、低負擔，且高效率”的治理績效，他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產(chǎn)。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優(yōu)勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經(jīng)濟資源、文化資源和社會資源獲得權(quán)威，較多地獲得了村莊內(nèi)部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀90年代以來，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，從鄉(xiāng)村社會的簡約治理的實踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發(fā)基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應(yīng)征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。

基于村莊調(diào)查的經(jīng)驗，筆者在實踐中發(fā)現(xiàn)了這一半正式治理引發(fā)的嚴重后果，并試圖通過對糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎(chǔ)發(fā)生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時介入的情況下，直接導致鄉(xiāng)村秩序混亂和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等問題。

二、半正式治理及社會后果：基于江漢平原的經(jīng)驗

半正式治理在改革開放后的鄉(xiāng)村社會的實踐后果是極其嚴重的，這種社會后果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜化、灰色化和內(nèi)卷化等問題，這是基于村莊調(diào)研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對村莊糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則，經(jīng)過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個典型的城郊村，距城區(qū)3.7公里，轄區(qū)面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優(yōu)越，引進的項目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點，大型項目不斷的下鄉(xiāng)進村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產(chǎn)生。圍繞征地拆遷，村干部花費大量精力來治理糾紛，當治理無效時就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復(fù)雜化”：關(guān)于糾紛調(diào)解的分析

1.糾紛的產(chǎn)生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規(guī)劃中來，征地拆遷成為村莊常態(tài)。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產(chǎn)生和激發(fā)。這種態(tài)勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經(jīng)歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數(shù)量的統(tǒng)計。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調(diào)解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理，這樣，鄉(xiāng)村社會的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調(diào)解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集，在這個過程中，國家關(guān)于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內(nèi)部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構(gòu)建出以村莊為基礎(chǔ)的調(diào)解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉(xiāng)村治理的態(tài)度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調(diào)解，村莊只能依賴于村委會，村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調(diào)解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調(diào)解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會被強制壓在組內(nèi)，小組內(nèi)部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內(nèi)的矛盾危及到村莊治理時，村干部才親自出面解決。村干部參與調(diào)解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政壓力和制度激勵下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執(zhí)法。但是村莊治權(quán)在稅費改革之后也不斷弱化，村級層面調(diào)解失效。矛盾需要上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調(diào)解，但是這些部門在調(diào)解的過程中，同樣也陷入困境，他們?nèi)匀粫啻闻c村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調(diào)解而無判決的權(quán)力，當他們的調(diào)解作用失效時，事件才會走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發(fā)的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續(xù)性和平穩(wěn)運轉(zhuǎn)時，法院才會受理。但是在基層社會，法院的判決與基層的實踐是錯位的，即法院的執(zhí)行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節(jié)約治理成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級會盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權(quán)力非正式利用”的治理策略和技術(shù)。

總之，在糾紛調(diào)解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規(guī)則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“不作為”的幌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擠壓村一級，而村一級就擠壓組一級。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理失效，繼而引發(fā)出一系列問題。

3.糾紛調(diào)解的社會后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調(diào)解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生變化，而直接導致半正式治理的失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式成為治理常態(tài)。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實施治理。同時，他們也熱衷于運用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關(guān)于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術(shù)和手段，吳毅在其編著的《小鎮(zhèn)喧囂――一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術(shù)”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應(yīng)星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術(shù)”。 ，其中的一些運作技術(shù)具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節(jié)約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環(huán)調(diào)解的境地，當村莊對糾紛的調(diào)解無效，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級又消極行政時，糾紛就只能在村莊內(nèi)部打轉(zhuǎn)，簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復(fù)雜治理，這種治理需要動用大量鄉(xiāng)土社會的資源和規(guī)范，從而導致村莊治理呈現(xiàn)出高成本、復(fù)雜化和無序態(tài)勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實踐似乎是節(jié)約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達到最好的績效。但是，從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部來看，一旦簡約治理需要動員大量的資源，則這種治理方式實際上是復(fù)雜的。國家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷滲入鄉(xiāng)村社會，國家治理成本就轉(zhuǎn)嫁給村莊，村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉(xiāng)村社會中得以解決，但這種矛盾也是經(jīng)過了數(shù)次甚至是數(shù)百次的回合，由此產(chǎn)生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實踐極易導致村莊結(jié)構(gòu)混亂和治理的內(nèi)卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權(quán)的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以預(yù)留工作經(jīng)費，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村莊的“去熟悉性”而引發(fā)的對釘子戶的瞄不準現(xiàn)象，這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將拆遷權(quán)下放到村一級。責任權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本，同時，也實現(xiàn)了風險的部分轉(zhuǎn)移。

責任主體的下放并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務(wù)繁多和治權(quán)的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現(xiàn)出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權(quán)力的同時，村級承擔的義務(wù)也加大，村莊運轉(zhuǎn)出現(xiàn)超負荷態(tài)勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經(jīng)驗，且精通各類“擺平術(shù)”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變?yōu)榕c拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入，實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉(zhuǎn)換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務(wù)公司，經(jīng)驗豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應(yīng)對，這顯然已經(jīng)演變?yōu)橐环N軟暴力。同時，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實在沒有辦法了，就會請外面的人進來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對于那些實在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據(jù)村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理，這只是村莊應(yīng)對其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實現(xiàn)其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發(fā)出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權(quán)力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權(quán)力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會后果：隱蔽治理與鄉(xiāng)村社會的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權(quán)和治責雙重弱化的境況下采取的權(quán)宜之計，這種半正式治理的實踐是建立在重復(fù)做工作甚至使用灰色符號的基礎(chǔ)之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現(xiàn)在村民面前，而是隱蔽在制度和規(guī)范范疇中，呈現(xiàn)出一種隱退和監(jiān)控的后臺景象，操控著鄉(xiāng)村的前臺。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進行軟硬兼施，達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉(xiāng)村社會的秩序與基礎(chǔ)方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉(xiāng)土邏輯和地方性規(guī)范，挑戰(zhàn)著法律和政治原則，直接導致基層治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠來看，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化，進而村莊治權(quán)與治責就會更加弱化。同時，非正式權(quán)力溢出監(jiān)督之外，這會對中國基層民主和基層法治建設(shè)起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結(jié)論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后，囿于村莊基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理呈現(xiàn)出越來越不可行的發(fā)展態(tài)勢。在對糾紛調(diào)解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會引發(fā)的系列社會后果：

一是，基層治理的內(nèi)卷化。糾紛調(diào)解的手段目的化，注重策略和治理技術(shù)，造成村組干部權(quán)力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復(fù)雜化?；旎斓鹊胤椒欠▌萘η度氲交鶎又卫碇衼?，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現(xiàn)，而在國家不及時介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(chǔ)（鄉(xiāng)土性），而且還瓦解正式治理的基礎(chǔ)（政治性和規(guī)則性）。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)灰色化和內(nèi)卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術(shù)和治理策略，他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規(guī)則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達機制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，半正式治理的基礎(chǔ)不存在。國家政策的“頂層設(shè)計”經(jīng)過半正式治理環(huán)節(jié)后化為“村莊實踐”，直接造成了鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜化和灰色化，進而導致國家基層政權(quán)合法性的喪失及鄉(xiāng)村治理和治權(quán)的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉(xiāng)村社會的常態(tài)，更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設(shè)的根基將永不存在。我們必須警惕這種現(xiàn)象，并推動國家基層民主法治社會的建設(shè)。因此，半正式治理在基層社會遭遇的異化現(xiàn)象提醒我們，鄉(xiāng)村社會更需要國家正式權(quán)力的引導和干預(yù)。

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篇（4）

皖北地區(qū)包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安,土地面積占全省的41%,總?cè)丝诮咏〉?5%,是安徽省重要的能源基地和糧食主產(chǎn)區(qū),但由于皖北鄉(xiāng)村治理中各種問題和矛盾日益突出,該區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展與全省相比還存在一定的差距。同時,皖北農(nóng)村人口多,農(nóng)業(yè)比重大。以阜陽市為例,阜陽下轄8個縣市區(qū),172個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處,擁有584.8萬畝耕地,人口930萬,其中,農(nóng)業(yè)人口占840.1萬,也就是說存在800多萬農(nóng)民的收入增長問題,這對于一個區(qū)域來說,不僅會影響農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定,而且會影響全省經(jīng)濟社會發(fā)展。因此,建立一個治理結(jié)構(gòu)完善的皖北鄉(xiāng)村社會,對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉(xiāng)村治理是指運用公共權(quán)威對鄉(xiāng)村社區(qū)進行組織、管理和調(diào)控,構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序,推動鄉(xiāng)村發(fā)展。一方面,鄉(xiāng)村治理區(qū)別于村民自治,村民自治在鄉(xiāng)村治理視野中只是一種民主化治理模式的設(shè)計和實踐,而鄉(xiāng)村治理是包括自治權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的治理活動。另一方面,鄉(xiāng)村治理又不僅限于村莊內(nèi)部的封閉式治理。

一、皖北鄉(xiāng)村治理所面臨的困境

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機嚴重

多年來,我國把政府價值取向定位成“經(jīng)濟建設(shè)型”而非“公共服務(wù)型”,為了實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越發(fā)展,從中央到地方形成一種“壓力型”的目標任務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹、落實黨和國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標和任務(wù),就要為國家從村莊里吸取資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的財政支出很大,財源又有限,也只有從農(nóng)村汲取。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據(jù)我們對皖北地區(qū)2個縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研,皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作,提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財力十分短缺。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù),又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工資發(fā)放,往往面臨著嚴峻的財政壓力。目前皖北地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財政飯”和“事業(yè)飯”的人普遍較多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨危機。面對生存困境,我們發(fā)現(xiàn),基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的出現(xiàn)是多因素共同作用的結(jié)果:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅源,穩(wěn)定性較差,征收難度大,增收潛力小,因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲取;與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須承擔過多公職人員的工資,以及辦企業(yè)和興教育而遺留下來的債務(wù)。為擺脫財政危機,一些基層組織本身甚至成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。

(二)村黨支部與村委會矛盾激化

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定,村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級的人,村委會是代表村民利益的自治組織,由村民直接選舉產(chǎn)生并對村民負責,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導與被指導的關(guān)系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當家人,而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里的人[1]。在皖北地區(qū),基層黨內(nèi)民主很不健全,村黨支部與村委會的關(guān)系在某些地方甚至出現(xiàn)兩種極端情況:一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權(quán),隨意干涉村委會內(nèi)部事務(wù),使村委會長期無法行使法定職權(quán),黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產(chǎn)生,但實際上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定和任命;另一種情況是村委會主任認為自己是村民直接選舉產(chǎn)生的,自己應(yīng)當向村民負責而不是向黨支部負責,因而不接受黨支部的領(lǐng)導,特別在黨支部貫徹上級指示時,當這種指示與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾時,村委會從維護農(nóng)民利益角度出發(fā)不愿意執(zhí)行來自上級的指示,自然和黨支部的矛盾就進一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現(xiàn)了村莊內(nèi)部自上而下國家授權(quán)與自下而上民間授權(quán)之間的關(guān)系,體現(xiàn)了國家統(tǒng)治權(quán)力與社會自治權(quán)力的關(guān)系?！皟晌泵軓谋举|(zhì)上看是村內(nèi)外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現(xiàn),而矛盾存在的關(guān)鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

(三)農(nóng)村精英外流增加了鄉(xiāng)村治理的壓力

按常理,流動會促進一個社會的進步和發(fā)展。但農(nóng)村人口流動對鄉(xiāng)村治理本身并不都是樂觀景象,反而在一定程度上使我國鄉(xiāng)村治理陷入一種“治理性困境”,出現(xiàn)了有流動而無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”態(tài)勢[2]。絕大部分農(nóng)村流動人口是鄉(xiāng)村青年勞力和知識精英,并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農(nóng)村精英外流,促使皖北地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”下的“草根民主”表現(xiàn)出一種實質(zhì)枯萎態(tài)勢,漸發(fā)蛻變并引發(fā)鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向[3]。農(nóng)村人口流動雖然減輕了農(nóng)村剩余勞動力的負擔,但也增加了鄉(xiāng)村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務(wù)工人員的皖北地區(qū),人口流動進一步加大了村民收入水平的差異,進而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經(jīng)濟實力較強為主要特點,他們的經(jīng)濟收入主要不是在村莊內(nèi)獲得,在村莊的時間不多,與村莊和其他村民之間的關(guān)系往往不再是直接的利益關(guān)系,從而對于和自己利益相關(guān)不大的村莊事務(wù)缺乏參與熱情。皖北地區(qū)人多地少,人口的大批外流和城市化進程的加快,使越來越多的村莊成為典型的“空心化”,進而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下,支撐村民自治的機制被架空,實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區(qū)鄉(xiāng)村有效治理的對策選擇――協(xié)同治理

(一)協(xié)同治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉(xiāng)村社會到底適宜一種什么樣的發(fā)展模式。農(nóng)村稅費的改革給中國帶來了極大的變化,于是鄉(xiāng)村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況,大家開始關(guān)注權(quán)變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協(xié)同治理,是指由政黨、政府、社會團體、機構(gòu)、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào),共同治理社會公共事務(wù),以追求最大化的治理效能,最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協(xié)同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起,其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨的、彼此分開時所發(fā)揮功能的代數(shù)和,即協(xié)同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢,發(fā)揮出對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下,政府與人民的關(guān)系是互動的,治理不是單向度的,而是采取互動的方式;政府不是控制社會而是進行治理;不是政府一個權(quán)威中心單獨治理,而是與社會公眾機構(gòu)、民間組織之間保持協(xié)同、合作,以實現(xiàn)公共管理事務(wù)效益最大化,達到“共贏”的目的。

(二)協(xié)同治理的可行性

單一的治理機制存在著諸多問題,若僅依靠政府或國家,會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說,政策性失效會削弱社會安全,但不會直接導致社會不安全。然而,周期性的政策失效必然會導致制度失效,甚至影響到整個治理結(jié)構(gòu)的運行。為解決鄉(xiāng)村治理的新問題,由以政府單一主體為中心的傳統(tǒng)行政管理范式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的范式成為一種必然選擇[4]。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉(xiāng)村治理的主體正在逐漸成長和壯大,為我國鄉(xiāng)村的協(xié)同治理提供了可能。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由原來“三級所有”體制時期農(nóng)村行政結(jié)構(gòu)的最上級,變成政府權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村社會的最后一級,其功能主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)、建立健全基層行政管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位,其行為狀態(tài)構(gòu)成了村莊權(quán)力互動的交叉點和集合部。村莊中一些具有經(jīng)濟頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導下,通過勤勞、努力率先富了起來,村莊精英呈現(xiàn)多元化格局。而普通村民既無力把握村政,又無力把握市場,要具備表達自身利益訴求的渠道和能力,就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來。因為組織是一個群體權(quán)利的保障,可以提高群體在社會規(guī)則中的談判地位,強化農(nóng)民與政府、社會的對話權(quán)能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力,提高經(jīng)濟技能。通過組織使農(nóng)民擁有實現(xiàn)權(quán)利的載體,這不僅可以增強其作為一個社會群體主張權(quán)利的“話語權(quán)”,而且可以在“鄉(xiāng)政”和“村治”之間架構(gòu)有效的溝通橋梁。

三、結(jié)語

農(nóng)村社會治理的民主化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會的共同訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈,一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠發(fā)展而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會追求的目標一致,它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此,在實施村民自治、完善鄉(xiāng)村治理時,要有長遠的、戰(zhàn)略性的眼光,采取參與主體多元化的協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式是皖北地區(qū)鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式的必然選擇。

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篇（5）

中圖分類號：D756.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X（2012）07－0082－04

歐洲各國的市鎮(zhèn)平均人口僅500至5000人，基層政府規(guī)模較小，往往因缺乏財政資源而不能有效提供公共服務(wù)，導致地方公共產(chǎn)品供給與需求失衡。為此，歐盟以英國、德國、比利時、丹麥、瑞典等國為代表，大多采行市鎮(zhèn)精簡合并之路。然而，法國社會文化強調(diào)社區(qū)價值、地方性和聚居區(qū)不論規(guī)模大小的歷史身份的重要性。法國人認為，市鎮(zhèn)是法國的傳統(tǒng)，市鎮(zhèn)是直接接觸人民的機構(gòu)，有它存在的價值。① 為此，法國政府獨辟蹊徑，走市鎮(zhèn)聯(lián)合之路，其市鎮(zhèn)總體數(shù)量及市鎮(zhèn)合作形式之多，在歐洲是絕無僅有的，法國基層治理演繹出獨特的“法蘭西例外”。市鎮(zhèn)聯(lián)合體這一地方組織形式順應(yīng)了整體治理的大趨勢，幫助市鎮(zhèn)逐步走出地方治理破碎化的困境。整體性治理的出現(xiàn)既是對傳統(tǒng)公共行政的衰落以及20世紀80 年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，又是一定意識形態(tài)的折射（refract）② ，還是合作理論的一種復(fù)興，只不過其內(nèi)容要更加復(fù)雜③。整體治理強調(diào)“問題意識”，要求充分利用政府、公共機構(gòu)、利益相關(guān)者的優(yōu)勢資源，通過協(xié)調(diào)、整合和信任等機制，消除各組織的原子化狀態(tài)，生成有機的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献饕越鉀Q復(fù)雜而棘手的公共問題，增進公共價值。

一、法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體的發(fā)展現(xiàn)狀

法國有3.6萬多個市鎮(zhèn)，由于歷史原因，這些市鎮(zhèn)面積、人口規(guī)模差異很大，超過80%的市鎮(zhèn)不足3500人，3.2萬個市鎮(zhèn)人口少于2000人，其中約1萬個市鎮(zhèn)的居民少于200人。高密度的市鎮(zhèn)設(shè)置雖然使行政決策和公共行動最大限度地接近基層，但是卻加重了中小市鎮(zhèn)的財政壓力，無法有效解決區(qū)域性問題，造成地方治理的破碎化。為了有效整合市鎮(zhèn)，法國形成了獨具特色的市鎮(zhèn)聯(lián)合組織?？缡墟?zhèn)聯(lián)合組織按自身有無征稅權(quán)可劃分為兩大類：無征稅權(quán)的聯(lián)合體是松散的協(xié)作型組織，由其成員市鎮(zhèn)提供財政來源，允許它們共同采取公共行動；有征稅權(quán)的聯(lián)合體是深層合作的聯(lián)邦式組織，依其具體職權(quán)來確定特征。

無征稅權(quán)的聯(lián)合體包括市鎮(zhèn)聯(lián)合會（Syndicats de communes）和混合聯(lián)合會（Les syndicats mixtes）。市鎮(zhèn)聯(lián)合會有多種類型，單一使命聯(lián)合會（SIVU， Les syndicats à vocation unique）的形式最為常見，有11739個，占到聯(lián)合會總數(shù)的73%；多使命市鎮(zhèn)聯(lián)合會（SIVOM，Les syndicats à vocation multiple）有1451個，約占聯(lián)合會總數(shù)的9%?；旌下?lián)合會有2943個，占整個聯(lián)合會的18%?；旌下?lián)合會依據(jù)1955年5月20日法令成立，它不局限于市鎮(zhèn)之間的橫向聯(lián)合，還可以是不同級別公法人之間的縱向

聯(lián)合形式，即可在大區(qū)、省、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、市鎮(zhèn)及其他公共機構(gòu)之間組成，但其成員中至少應(yīng)有一名地方領(lǐng)土單位（collectivité territoriale）成員或一名地方領(lǐng)土單位組合團體成員。混合聯(lián)合會成立需得到所有成員單位法人的同意，并由內(nèi)政部長簽署政令批準，從法律地位上講它屬于公共機構(gòu)，服務(wù)于成員單位的共同利益。

有征稅權(quán)的聯(lián)合體包括新聚居聯(lián)合會（Syndicats d’agglomération nouvelle）、聚居共同體（Communautés d’agglomération）、都市共同體（Communautés urbaines）、市鎮(zhèn)共同體（Communautés de communes）、聯(lián)合區(qū)（Districts）、城市共同體（Communautés de ville）等組織形式。新聚居聯(lián)合會由1983年7月13日的法令創(chuàng)建，它的設(shè)置是為了適應(yīng)20世紀70年代建立的新城市發(fā)展的需要，目前有5個。聚居共同體根據(jù)1999年7月12日法令創(chuàng)建，取代之前的城市共同體，下轄5萬以上居民，至少包含一個1.5萬人口的城市，目前有174個。都市共同體是等級最高的市鎮(zhèn)間合作形式，下轄多于50萬居民，并且至少包含一個5萬人口的城市，其職能廣泛，包括經(jīng)濟規(guī)劃、交通管理、用水管理、垃圾處理等，共有16個。市鎮(zhèn)共同體是致力于推進鄉(xiāng)村和小城市合作的聯(lián)合形式，沒有人口限制，職能最小，目前有2406個。④ 聯(lián)合區(qū)和城市共同體這兩種組織形式自2002年1月1日被取消。

二、法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體的治理原則

任何治理模式的選擇，其最終目標都應(yīng)該是實現(xiàn)一個社會或?qū)嶓w的法治與善治。市鎮(zhèn)聯(lián)合體作為法國地方治理的制度創(chuàng)新，其組織結(jié)構(gòu)富有彈性，更好地適應(yīng)了區(qū)域環(huán)境的發(fā)展變化，它的治理原則也區(qū)別于一般地方政府和其他公共機構(gòu)，顯現(xiàn)出獨特性。

篇（6）

中圖分類號：C912.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社關(guān)系”長久以來都是中西方研究者關(guān)注的焦點問題。我國社會治理中的“政社合作”發(fā)生在改革開放之后。社會組織作為我國社會的新成員，發(fā)展迅速，已經(jīng)成為我國公共治理中一股不可忽視的力量。以政府與社會組織在合作過程中的互動關(guān)系為分類維度，政社合作可以被分為兩大類――政府購買與“協(xié)作治理”。[1]其中，政府購買僅僅是一種資源流動[2]，主要目的在于縮減政府規(guī)模，將一部分公共物品和服務(wù)的提供交由社會組織承擔，政府與社會組織之間的互動關(guān)系十分簡單。而在協(xié)作治理中，政府和社會組織會基于共同利益、共同問題、共同需要而產(chǎn)生集體行動和協(xié)作伙伴式的互動關(guān)系。[3]本項研究所關(guān)注的是后一種政社合作方式――協(xié)作治理。

一、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

本文采用“協(xié)作治理”這一概念是為了區(qū)別于“合作治理”。國外學者給出的合作治理定義是：“一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的，旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)或資產(chǎn)的治理安排?！?[4]中國學者認為“在合作治理中，參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對于關(guān)涉到公共利益的每一項公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動。”[5]可見，參與主體的平等、共享裁量權(quán)[6]是合作治理一個十分重要的特征。然而，政府的絕對權(quán)威地位、社會組織的初級發(fā)展狀態(tài)決定了現(xiàn)階段發(fā)生在中國的政社合作不可能完全實現(xiàn)參與主體的平等，因而，郭道久提出的“協(xié)作治理”[7]的概念更加適合描述中國社會治理中的政社協(xié)同。協(xié)作治理不強調(diào)主體間的平等，僅強調(diào)多元主體按照一定的規(guī)則發(fā)揮各自的特定作用。

（二）文獻回顧

對我國政府與社會組織協(xié)作治理的研究可以分為兩大視角三個方面：一是理論分析視角。其中有些研究成果著重于以已有的理論為基礎(chǔ)分析我國政社協(xié)作治理的生成機制，有些研究成果聚焦于分析我國政社協(xié)作治理的運作機制。圍繞政社協(xié)作治理的生成機制，汪錦軍認為政府與社會組織的良性互動依賴一系列的環(huán)境條件，政府需要順應(yīng)社會規(guī)律小心翼翼介入社會，以使社會良性發(fā)展；社會需要社會資本、自主性和參與的有機結(jié)合。[8]政府與社會組織協(xié)作治理應(yīng)當在邏輯條件、環(huán)境條件、操作條件三個層次的條件都滿足的條件下才能發(fā)生。[9]相較于生成機制，更多的學者關(guān)注政社協(xié)作治理的運行機制，例如曹姣星[10]、汪錦軍[3]等都根據(jù)自己的分類標準從理論視角對政社協(xié)作治理的運作方式進行了分類。此外，還有一部分研究從實踐分析的視角討論政社協(xié)作的運行機制。

二、研究設(shè)計

（一）描述框架

本文的研究方法為案例研究，將在案例研究過程中關(guān)注案例在如下指標中的表現(xiàn)：

指標1：協(xié)作治理的發(fā)起者和主導者。在政社協(xié)作中，無論二者在地位上是否平等，或是政府，或是社會組織，一定有一類主體最先提出協(xié)作需求，也一定有一類主體主導著整個協(xié)作的過程。

指標2：協(xié)作治理中各主體的利益訴求。在大部分協(xié)作治理中，參與主體的利益都是相互依賴的。[11]當然，在政府與社會組織兩者的地位極其不平等時，行政強制力也可以讓協(xié)作在兩者利益分離的情況下發(fā)生。

指標3：協(xié)作治理中各主體的資源供應(yīng)。在協(xié)作治理中，無論是政府還是社會組織都會在其中貢獻自己的資源，而所提供資源的豐富性和稀缺性也決定了其在協(xié)作治理中所承擔的角色。

指標4：政府和社會組織在協(xié)作中的聯(lián)結(jié)紐帶?！奥?lián)結(jié)紐帶”是指把各類參與主體聯(lián)結(jié)在一起的“黏合劑”。體現(xiàn)到協(xié)作治理中，政府與社會組織的協(xié)作或憑借政府權(quán)威，或通過利益交換，或基于價值認同。

（二）案例選擇及數(shù)據(jù)來源

“協(xié)作治理的發(fā)起者和主導者”由政府還是社會組織擔任在很大程度上影響政社協(xié)作在描述框架中其余指標中的表現(xiàn)，因此本文選擇該指標作為案例選擇的維度，也就是說選擇“由政府發(fā)起并主導的政社協(xié)作治理”和“由社會組織發(fā)起并主導的政社協(xié)作”兩類案例。根據(jù)案例研究所遵循的“目的性抽樣”（Purposively Sampling）原t，本文基于三個標準選取H市J區(qū)社會組織管理服務(wù)中心“凱益薈”和Y基金會的“雙師教學”公益項目為研究樣本：（1）案例是政社協(xié)作治理中取得顯著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到業(yè)界、學界及媒體的廣泛關(guān)注，可獲取豐富的二手資料；（3）事件便于實地觀察，可獲取一手資料。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政府發(fā)起并主導的政社協(xié)作治理

1.在“凱益薈”案例中，協(xié)作治理的發(fā)起者和主導者是H市J區(qū)的政府，其利益訴求是借助社會組織的力量為K街道居民提供多元的、高質(zhì)量的公共服務(wù)，以彌補基層政府及社區(qū)人力資源和專業(yè)能力的不足。通過實地調(diào)研，可以總結(jié)出“凱益薈”出現(xiàn)的邏輯：居民需求快速增長政府職能主動調(diào)整基層政府及社區(qū)人員配備不足、專業(yè)素養(yǎng)不夠“凱益薈”成立。

“凱益薈”成立之前，K街道工作人員對居民進行了公共服務(wù)需求調(diào)研，調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，居民對助老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、文化體育服務(wù)、青少年托管服務(wù)、志愿者服務(wù)等服務(wù)有著極強的需求。

“很長一段時間，基層政府對居民的這些公共服務(wù)需求是忽視的，對社區(qū)工作人員也沒有要求?！保▌P益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的時期新出現(xiàn)的，政府還未來得及一一應(yīng)對?！保↗區(qū)領(lǐng)導LYJ）（訪談資料XWW-20141208-LYJ）

伴隨著政府職能改革，地方財政實力增強，社區(qū)居民的新增需求逐漸受到重視，政府開始主動回應(yīng)居民的各項需求。

“現(xiàn)在，對居民需求的回應(yīng)成為了社區(qū)工作人員績效考核的重要指標。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

盡管政府開始重視對居民社會需求的回應(yīng)，但在“小政府、大社會”理念的指導下，基層政府及社區(qū)所獲得的人力資源無論在數(shù)量上還是在專業(yè)能力上都十分缺乏。面對日益多元的居民需求，基層政府及社區(qū)雪上加霜。

“盡管上級政府已經(jīng)開始力求打造小政府、大社會形態(tài)的服務(wù)型政府，但我們社區(qū)仍然處于事事包辦的狀態(tài)。我們的社區(qū)非常強大，擁有著三位一體的治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)內(nèi)部包括黨委、居委會和公共服務(wù)站。黨委統(tǒng)攬全局，居委會主管居民自治，公共服務(wù)站負責為居民提供計生、衛(wèi)生、城管、綜治、醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)等全方位的一站式服務(wù)。但與這一治理結(jié)構(gòu)相反的是，上級政府分配給社區(qū)的人力資源十分有限，這就造成了社區(qū)自身不可能提供周全專業(yè)的服務(wù)?！保▌P益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

當前K街道下轄社區(qū)固定工作人員僅有10人左右，每個人都承接多項管理職能，身兼數(shù)職，例如有的工作人員既承擔社會保障又做文體專員，既負責婦聯(lián)工作又處理計生等。

在政府面臨上述困境的同時，越來越多的社會組織以不同的形式出現(xiàn)，這些社會組織大多只在某一個領(lǐng)域活動，因此與政府相比具有專業(yè)優(yōu)勢。

“政府承擔了太多的職能，但是政府并不專業(yè)，公共服務(wù)的提供效果很難令民眾滿意。因此，政府拿經(jīng)費養(yǎng)人，不如拿經(jīng)費辦事，將很多想做但做不好的事情交給社會組織。此種方式不僅能夠解決公共服務(wù)的提供問題，還有助于緩解官民沖突。因為，如果政府沒有做好，居民會認為，但是如果社會組織做得不好，居民可以提意見讓政府對其進行監(jiān)督，督促社會組織改進，避免了居民和政府之間的直接摩擦?！保↗區(qū)領(lǐng)導LYJ）（訪談資料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J區(qū)政府利用利益激勵的方式吸引社會組織加入“凱益薈”。在協(xié)作中，政府為街道內(nèi)社會組織提供合法性、公信力、活動場地、能力建設(shè)資金等，為街道外組織提供信用擔保、市場空間、項目購買資金等。因而，通過加入凱益薈，社會組織將獲得更大的發(fā)展空間以及更加便利的發(fā)展條件；與此同時，社會組織也需要根據(jù)凱益薈的整體規(guī)劃，為街道居民提供社會服務(wù)。

“凱益薈”的組織性質(zhì)是民辦非企業(yè)單位，業(yè)務(wù)主管單位是區(qū)民政部門。實質(zhì)上，無論從成立背景、資金來源、工作人員的身份，還是從其承擔的具體職能方面考慮，“凱益薈”都是政府職能部門的延伸，其本質(zhì)就是一個政府的職能部門。“凱益薈”共有3位專職工作人員，其工作身份都是街道下派到社區(qū)的社區(qū)干部，工資由財政統(tǒng)一發(fā)放。根據(jù)職能定位，“凱益薈”連接K街道辦事處、K街道居民以及K街道內(nèi)外的社會組織，其工作邏輯如圖1所示。

如圖所示，“凱益薈”的工作內(nèi)容主要包括三大類，分別面向公眾、政府和社會組織

第一，需求調(diào)查。需求調(diào)查工作主要目的在于了解K街道居民對公共服務(wù)的需求。居民的需求決定著凱益薈所有的工作方向。截至實地調(diào)查之日，凱益薈收集的居民需求主要集中在助老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、文化體育服務(wù)、青少年托管服務(wù)、志愿者服務(wù)等方面。

第二，承接政府轉(zhuǎn)移的職能以及從政府處獲得公共服務(wù)提供的相關(guān)資源。承接政府轉(zhuǎn)移的職能是政府成立凱益薈的初衷，而凱益薈承接政府轉(zhuǎn)移職能的主要渠道是整合社會組織資源。因此，凱益薈需要從政府獲取各類資源，以實現(xiàn)對社會組織資源的整合和管理。

J區(qū)政府為“凱益薈”投入資金300萬元，其中200萬元用于“凱益薈”的辦公場所建設(shè)，“凱益薈”在K街道擁有一棟三層辦公樓，辦公樓主要用于為入駐“凱益薈”的社會組織提供基本的辦公場所。另外的100萬元用于支持或者獎勵入駐“凱益薈”的社會組織。（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道內(nèi)活躍的社區(qū)社會組織，使其成為街道社區(qū)提供公共服務(wù)的主要力量，與此同時，引入購買K街道外的社會組織，使其進駐“凱益薈”，為K街道提供公共服務(wù)。

針對K街道外部的社會組織資源，“凱益薈”采用邀請入駐和政府購買項目的方式進行整合。由于K街道內(nèi)部的社會組織中社區(qū)服務(wù)類組織較少，因此，“凱益薈”采用“筑巢引鳳”的方法，吸引專業(yè)的社區(qū)服務(wù)類組織入駐，“四點半學?！本褪瞧渲械牡湫桶咐?。

“四點半學校是一家提供兒童托管服務(wù)的社會組織，業(yè)務(wù)已經(jīng)比較成熟，在兒童托管方面具有絕對優(yōu)勢。K街道兒童托管問題一直存在，社區(qū)居民對此需求十分迫切，因此凱益薈邀請我們?nèi)腭v社區(qū)，為居民提供兒童托管服務(wù)。然而我們在社區(qū)居民中被認可程度低成為提供服務(wù)的首要障礙。為保證我們能夠順利開展工作，“凱益薈”以政府名義為我們背書，幫助我們獲得社區(qū)居民的信任，還給我們提供辦公場所?！保ㄋ狞c半學校工作人員L）（訪談資料：YB-20141209-L）

篇（7）

2、推進工作平臺規(guī)范化。加強本辦社會管理服務(wù)中心建設(shè)，設(shè)立綜合治理辦公室，副主任任辦公室主任，綜合股負責日常管理事務(wù)。整合全辦力量，落實保障措施，規(guī)范運行機制，建立資料臺賬將其打造成為加強社會管理、服務(wù)群眾、化解矛盾、維護社會穩(wěn)定的平臺。

3、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理網(wǎng)格化。根據(jù)本辦各股室的職能，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及扶貧和移民工作推行網(wǎng)格化管理，細化任務(wù)，明確責任，做到把矛盾糾紛在源頭解決。

二、加強源頭治理，推進社會矛盾化解

1、實行社會穩(wěn)定風險評估。把社會穩(wěn)定風險作為重大決策、事項、工程、項目可行性研究和決策的必經(jīng)程序，凡是涉及群眾切身利益、涉及社會和諧穩(wěn)定等，必須按照“誰主管、誰負責”，“誰立項、誰負責”，“誰審批、誰負責”等原則進行合法性、合理性、可行性及風險性評估。

2、加強矛盾糾紛排查化解。全面加強與其他部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系。堅持定期排查制度，臨近重大活動、節(jié)假日、社會敏感期，開展重點排查。

3、強化應(yīng)急處置工作。采取有效措施化解突出矛盾糾紛，完善苗頭隱患排查、研判、預(yù)警和應(yīng)急處理機制。完善處置應(yīng)急預(yù)案，強化應(yīng)急保障，確保指揮順暢，反映靈敏，運轉(zhuǎn)高效。

三、堅持打防結(jié)合，維護社會穩(wěn)定

1、維護社會政治穩(wěn)定。堅持維護國家安全和社會穩(wěn)定放在首位，嚴密防范“”，“全能神”等組織及其他有害組織違法犯罪活動，積極應(yīng)對和妥善處理各類敏感事件。

2、整治突出治安問題。開展扶貧系統(tǒng)社會治安突出問題排查，解決一批影響群眾安全感和滿意度的突出治安問題。加強社會治安形勢分析研判，定期組織有關(guān)專項整治；加大暗訪督查力度，對治安問題嚴重、群眾反映強烈的事件，實行警示和掛牌督辦，限期整改。

四、強化宣傳，營造“平安、法治”氛圍

1、完善綜治宣傳工作機制。健全集中宣傳與經(jīng)常性宣傳相結(jié)合工作機制，經(jīng)常性的開展辦務(wù)綜治宣傳月活動，適時報道平安建設(shè)先進事跡和經(jīng)驗。

2、提升綜治調(diào)研工作水平。針對新形勢、新情況、新問題，加大調(diào)研創(chuàng)新力度，提出新思路、新對策，多出經(jīng)驗，力樹典型，不斷提高我辦綜治水平。

3、推進法治理念宣傳教育。加強社會綜合治理政策、法規(guī)研究和宣傳，在全社會營造濃厚氛圍。綜治活動和本辦“三送”活動相結(jié)合，組織開展送法活動進村入戶。

篇（8）

一、引言

“信息不對稱理論”是20世紀70年代美國經(jīng)濟學家喬治?阿克洛夫、邁克爾?斯賓塞和約瑟夫?斯蒂格利茨通過對舊車交易市場、保險市場和勞動力市場交易行為的研究而提出來的。所謂信息不對稱理論是指在日常經(jīng)濟活動中，由于某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，由此造成的非對稱信息下的交易關(guān)系和契約安排的經(jīng)濟理論。以布坎南為代表的公共選擇理論學派，運用經(jīng)濟學的方法去分析政治過程，認為政治市場與經(jīng)濟市場有著許多的相似性。他們對政治市場中政府的看法，也應(yīng)該從“超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來，將調(diào)查市場經(jīng)濟的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟的一切部門”。根據(jù)公共選擇理論，經(jīng)濟學的理論和方法能夠廣泛地被應(yīng)用到政治生活領(lǐng)域中，顯然，信息不對稱理論也適合于鄉(xiāng)村治理的分析和研究之中。鄉(xiāng)村治理是我國一種特殊的政治現(xiàn)象，雖然與經(jīng)濟活動中市場交易行為存在著本質(zhì)的區(qū)別，但它與委托-關(guān)系行為在發(fā)生和運作機理方面十分相似。所謂委托――關(guān)系是指居于信息優(yōu)勢與處于信息劣勢的市場參與者之間的相互關(guān)系，在信息經(jīng)濟學中，我們將信息占優(yōu)勢的一方稱為方，信息占劣勢的一方稱為委托方。本文試圖引入信息經(jīng)濟學的信息不對稱理論，揭示我國鄉(xiāng)村治理中普遍存在著的信息不對稱現(xiàn)象，探討了這種信息不對稱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及其對鄉(xiāng)村治理的消極影響，并就這些問題提出一些可行性的建議和對策。

二、鄉(xiāng)村治理中信息不對稱的表現(xiàn)及消極影響

信息不對稱是鄉(xiāng)村治理過程中無法回避的客觀現(xiàn)實，它對鄉(xiāng)村治理的消極影響是多方面的。如果不解決這個問題，勢必會影響“三農(nóng)”問題的有效解決和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，甚至會影響到構(gòu)建社會主義和諧社會和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(一)信息不對稱直接造成了治理的低效

公共選擇理論認為，政府機構(gòu)和官員與市場活動中的個人一樣，都是有限理性的利己主義者，具有追求自身利益最大化的天然傾向。在鄉(xiāng)村治理過程中，方和委托方的信息是不對稱的，方可以通過策略地使用隱藏信息等手段來實現(xiàn)自己的私有利益。因此，村干部作為“理性的經(jīng)濟人”在管理村務(wù)時，不可避免地會從利己的角度出發(fā)，并不在意自身行為是否合理、是否在資源配置上實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，而只是利用自己所獲取的各種不對稱信息來權(quán)衡利益，追求自身利益的最大化。處于轉(zhuǎn)型時期的中國鄉(xiāng)村社會，由于制度的不健全，法治體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革滯后，使得村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，利用各項制度對他約束所存在的很多空隙，進行，不但沒有去為村民服務(wù)，反而侵犯了村民的正當利益，出現(xiàn)了道德敗壞行為。這樣，鄉(xiāng)村治理的效率會大大降低。

(二)信息不對稱引起了農(nóng)民的政治冷漠

當前，由于村干部與村民之間存在著比較嚴重的信息不對稱問題，使得他們之間不但沒有建立起平等的信息交流平臺和對話機制，反而在信息的獲得和擁有上出現(xiàn)了難以逾越的鴻溝。村干部利用其自身處在信息的有利地位而故意隱藏或封鎖那些對自己不利的信息，村民則明顯處在信息的不利地位而只能聽之任之。這樣便導致了村干部與村民之間在溝通上存在著巨大困難，不可避免地引起他們在情感上的隔閡和行為上的對立。在這種背景下，由于農(nóng)民自身的局限性，他們常以政治冷漠和不合作的方式來回應(yīng)村干部和基層政府。如此一來，鄉(xiāng)村治理陷入了困境之中，農(nóng)民的政治冷漠會逐漸導致農(nóng)民對黨和政府喪失信心，在中國這樣一個農(nóng)民占大多數(shù)的國家里，最終會激發(fā)社會矛盾，從而威脅到政府的合法性基礎(chǔ)。

(三)信息不對稱滋生了腐敗行為

根據(jù)“經(jīng)濟人”的假設(shè)，村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體同樣具有追求私利的動機。當前，由于我國鄉(xiāng)村治理中缺乏有效的監(jiān)督機制，各項法律法規(guī)不健全，對村干部的行為約束十分有限。在信息不對稱的情況下，民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村治理中的有關(guān)信息了解得太少，從而不能對村干部進行有效的監(jiān)督。村干部擁有和行使的公共權(quán)力不受監(jiān)督和制約，同樣會出現(xiàn)權(quán)力異化和濫用情況，因而必然會導致村干部腐敗行為滋生。

三、鄉(xiāng)村治理中信息不對稱的成因分析

(一)村干部自利性的存在

根據(jù)布坎南的公共選擇理論，村干部是理性的經(jīng)濟人，并沒有因為他承擔了行使公共權(quán)力的責任而比普通人的道德境界要高出很多，他在對村莊進行管理和執(zhí)行上級政府任務(wù)的過程中，同樣具有自身利益的取向?；诮?jīng)濟人的假設(shè)，村干部在履行鄉(xiāng)村治理行為的過程中，具有天然的自利性，他們不僅追求個人職位的升遷、舒適生活的要求等目標，而且還努力追求自我價值的實現(xiàn)、經(jīng)濟利益的最大化滿足等目標。村干部自利性的存在，直接導致了村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，對信息的收集和使用存在著自私心理，他們故意隱瞞那些對自己不利的信息，只那些對自己有利的信息，這樣使村民和基層政府都不能了解治理過程的全部信息，直接導致了村干部與村民和基層政府之間的信息不對稱問題。

(二)信息傳遞機制不完善

在鄉(xiāng)村治理過程中，無論是政策的科學制定還是政策的高效執(zhí)行，都需要以充足而真實的信息作為支撐。沒有足夠而真實的信息，任何一項政策都不能真正地滿足村民的實際需求。然而，信息需要通過適當?shù)耐緩絺鬟f出去才能被別人所了解。當前，我國農(nóng)村地區(qū)的信息傳遞機制十分落后，特別是在中西部地區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是信息傳遞的方式單一。在廣大農(nóng)村地區(qū)，除了通過口頭傳播、廣播傳播等方式傳遞信息之外，基本上沒有其他的傳遞方式。二是信息傳遞手段落后，這主要集中在中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)。由于資金的缺乏和技術(shù)的落后，有些農(nóng)村地區(qū)基本上沒有互聯(lián)網(wǎng)等先進的大眾傳播手段，有些地方甚至連廣播都沒有，更不用說互聯(lián)網(wǎng)了。三是信息傳遞過程中失真度比較高。不管是從村干部到村民還是從村民到村干部之間的信息傳遞，都存在著比較高的失真度。四是村干部與村民之間的信息傳播渠道受阻。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，村干部往往高高在上，與村民之間沒有平等的對話平臺，這樣村民也不愿意把自己的信息告訴村干部。這些都引起了鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象。

(三)信息交易的成本太高

鄉(xiāng)村治理中所需要的一些信息必須通過收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等環(huán)節(jié)來獲得，這些環(huán)節(jié)也是一個信息的交易的過程，它的有效運行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的信息交易成本。當前，我們處在信息社會的時代，信息的大量生產(chǎn)勢必導致信息的爆炸，社會公共事務(wù)涉及人們生活的每一個方面，要從“信息海洋”中搜集那些對處理村莊公共事務(wù)有用的信息，需要付出相當巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔的，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公眾更是無法想象的，只有政府或者代表政府的社會組織愿意并且能夠支付這一巨額成本。[8]正是因為信息交易的成本約束，所以鄉(xiāng)村治理過程中所需要的各種信息往往難以及時傳播和獲取，從而造成了鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象的長期存在。

(四)農(nóng)村居民對信息的理解有限

改革開放三十多年來，我國政府不斷的加大教育投入，義務(wù)教育在全國范圍內(nèi)得到了普及。但是，當前我國廣大農(nóng)民仍然沒有完全擺脫文盲半文盲的狀態(tài)，特別是20世紀80年代以前的幾代農(nóng)民，基本上沒有接收過教育。農(nóng)民素質(zhì)的不高影響了他們對信息的理解，從而導致了鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生信息不對稱現(xiàn)象。首先，農(nóng)民沒有文化知識，直接影響他們對信息的理解，即使基層政府或者村干部把信息傳遞給了農(nóng)民，大多數(shù)人對信息無法理解。其次，農(nóng)民的信息意識不強。一個沒有接受太多教育的人，信息是什么也許都不知道，更不用說該怎么去收集和利用信息了。最后，農(nóng)民的素質(zhì)不高往往容易被村干部或者基層政府蒙騙。當前，很多基層干部或者村干部利用農(nóng)民的無知，肆意侵害農(nóng)民利益，中飽私囊。

(五)村務(wù)信息公開制度缺乏

實行政務(wù)信息公開制度，推行陽光政務(wù)，是我國各級政府改革的主要方向之一。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠的山區(qū)，由于受客觀條件的限制和傳統(tǒng)封建思想的影響，基本上沒有制定和實行村務(wù)信息公開制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民眾公布村務(wù)信息；其次，由于資金、技術(shù)等條件的限制，不能構(gòu)建有效的信息公開渠道；再次，各項法律法規(guī)建設(shè)的滯后，信息公開缺乏法律依據(jù)；最后，由于民眾自身的局限性，廣大民眾沒有意識去主動了解村務(wù)信息。

四、改善鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象的對策思考

(一)轉(zhuǎn)變村干部信息觀念，樹立責任意識

現(xiàn)代社會，信息是一種重要的資源，誰掌握著較多的信息，意味著他就掌握著主動權(quán)。在公共管理過程中，信息是否充分直接影響到行政管理效率的高低。任何一項政策的制定、執(zhí)行、控制、評估等都需要足夠的信息。由此可見，信息對政府管理是十分重要的，政府必須通過各種途徑去獲取盡可能多的信息。行政管理行為的有效性必須得到公眾的認可，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，將政務(wù)信息視之為公共物品而非借以獲取自利的私人物品。在鄉(xiāng)村治理中，村干部代表政府和村民行使管理權(quán)，欲要提高其管理效率，必須轉(zhuǎn)變其信息觀念，強化信息共享、信息交流意識，避免將信息私有化。同時，村干部作為村莊公共權(quán)力的行使者，必須樹立強烈的責任意識，加強自身修養(yǎng)，提高自身的道德水平，努力為村民謀取利益和滿足村民的需求。

(二)構(gòu)建有效的信息傳遞機制，促進信息廣泛傳播

當前我國廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，給信息傳遞帶來了很大的障礙。建立一套系統(tǒng)的信息傳遞機制，是解決鄉(xiāng)村治理中信息不對稱問題的有效途徑之一。首先，我們要加大資金和技術(shù)投入，改善信息傳播的手段，建立一個包括廣播、電視、移動通信、電話、互聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的多元化信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。其次，改善信息傳播方式，包括口頭傳播、書面?zhèn)鞑ァD像傳播等多元傳播方式。最后，拓寬村干部與村民之間的溝通渠道，有序地吸納廣大村民參與鄉(xiāng)村治理，搭建他們之間的平等對話平臺。

(三)實行村務(wù)信息公開制度，降低信息交易成本

當前，信息不公開是造成鄉(xiāng)村治理中信息不對稱問題的主要原因，村干部往往把村務(wù)信息看做自身的私有資源，基本上不對村民公布。這使得村干部在行使村莊公共權(quán)力過程中容易進行暗箱操作，在很大程度上加劇了道德敗壞行為和不良治理行為的產(chǎn)生。實行村務(wù)信息公開制度，推行陽光村務(wù)是避免信息不對稱現(xiàn)象出現(xiàn)的主要措施之一。只有把村務(wù)置于廣大村民的監(jiān)督之下，才能真正避免村干部行為，從源頭上解決信息不對稱的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村治理中，村干部要通過各種途徑把各種村務(wù)信息向村民公開，讓村民能夠及時、方便地了解有關(guān)信息，降低信息的獲取成本。

(四)提高農(nóng)民素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)民

改革開放以來，我國政府大力推行義務(wù)教育政策，為教育的普及打開了一道閘門，國民的素質(zhì)大幅度的地提升。但是，當前我國廣大農(nóng)民的整體素質(zhì)仍然不高，這是我國鄉(xiāng)村治理中的一個重要制約因素。同時也是解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要消極因素。因此，解決鄉(xiāng)村治理中的信息不對稱問題，必須大力提高農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、有道德的現(xiàn)代化農(nóng)民。首先，要加大對農(nóng)村教育的財政投入，加大農(nóng)村教育公共服務(wù)的扶持力度，為廣大農(nóng)民接受教育創(chuàng)造良好的條件，努力提高農(nóng)民的知識文化水平。其次，要加強思想道德教育和政治教育，提高農(nóng)民的道德素養(yǎng)，培育農(nóng)民的公民意識和政治意識，使他們能夠主動參與到鄉(xiāng)村治理活動中去。

參考文獻：

[1]駱正山.信息經(jīng)濟學[M].:北京:機械工業(yè)出版，2008：254-262.

[2] 劉志鵬. 公共政策過程中的信息不對稱及其治理[J]. 國家行政學院學報,2010(3):52-56.

篇（9）

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X（2011）20－0316－02

基層群眾性自治組織包括在城市設(shè)立的居民委員會和在農(nóng)村設(shè)立的村民委員會，它們是我國基層民主制度的重要組成部分。根據(jù)憲法和法律，基層群眾性自治組織具有與國家機關(guān)和其他社會組織不同的特性，這些特性彰顯了它們獨立的法律地位和在民主政治建設(shè)有的價值。

一、基層群眾性自治組織的性質(zhì)特征

1．自治性?！白灾巍笔瞧渥罡镜姆蓪傩裕醋约旱氖伦约汗?，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和強制，除非法律有特別規(guī)定。這正是《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》第1條關(guān)于“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”、“由村民群眾依法辦理自己的事情”的立法宗旨的基本含義；同時，關(guān)于三個“自我”即“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”的規(guī)定，更是醒目地闡釋了“自治”的內(nèi)涵構(gòu)成。在基層群眾性自治制度中，居民、村民是自治的主體，居民委員會、村民委員會則是自治的組織形式。以村民自治為例，所謂“自治”就意味著――“村里的官村民自己選、村里的事村民自己定、村里的財村民自己理，總之，根據(jù)法律獨立自主地治村。”[1]255可見，“自治”在根本上表明基層群眾性自治組織既不是各級政府的工作部門或派出機構(gòu)，也不是其他任何社會團體的具體分支，而是依法具有獨立自主的法律地位，實行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織體。

2．群眾性。憲法和法律在定義基層群眾性自治組織時直接使用了“群眾性”的表述，而居住在一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市居民和農(nóng)村村民就是此處所說“群眾”的包含范圍，從某種意義上說，這可以理解為是包括了社會的全體公民。因此，群眾性亦可理解為社會性，群眾自治也就是社會自治。但此種群眾自治并不是社會自治的全部，只是社會自治的一個方面和一個重要組成部分，同時，它也不是從社會直接發(fā)展而來，它的性質(zhì)、組織樣式和制度形態(tài)都是由國家以法律形式加以設(shè)計和確定。因此，在我國，基層群眾自治從根本上說是國家政權(quán)建設(shè)和制度設(shè)計的產(chǎn)物，與國家政權(quán)有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，即“指導與協(xié)助”的關(guān)系，而不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。因而，“群眾性”同時也意味著基層群眾性自治組織被排除于政權(quán)體系之外。

3．民主性。實行民主而排斥獨斷專行，應(yīng)當是自治性和群眾性的另一種解讀。自治的根本，是“大家的事大家辦”，這是自治的內(nèi)容和核心意旨。但是，大家該怎么辦，即通過什么形式或者體制將該內(nèi)容和意旨落到實處并加以保障，則是自治正當存在和有效運行的關(guān)鍵――是個人或少數(shù)人自己辦，還是在內(nèi)部由大家共同參與、民主運作？如果說“三個自我”即“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家辦”的法律確認，那么，在基層群眾性自治組織內(nèi)實行“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的民主運行機制，就是“保證人民群眾直接行使民利”、實現(xiàn)人民當家作主的法律表達。此種民主運行機制，貫徹少數(shù)服從多數(shù)的組織與活動原則。在中國基層群眾自治中，民主與自治，已經(jīng)成為國家基層制度建設(shè)中既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩大基本理念，沒有無民主的自治，也沒有無自治的民主，二者互為表里而不可分離。離開“四個民主”講“三個自我”，基層群眾自治就會變成偏離法治軌道的“少數(shù)人的自治”，并從根本上脫離甚至否認黨的領(lǐng)導和人民當家做主；而離開“三個自我”講“四個民主”，基層群眾自治又會成為 “虛幻的自治”，因為這脫離了客觀實際，也違背了人民群眾的根本意愿。基層群眾性自治組織作為我國城鄉(xiāng)基層民主的一個非常重要的組成和表現(xiàn)，已成為“當代中國最直接、最廣泛的民主實踐”[2]。

4．法定性。民主與法制關(guān)系密切，缺乏法制保障的民主終將歸于虛無?；鶎尤罕娦宰灾谓M織的性質(zhì)、基本任務(wù)、組織樣式、制度形態(tài)都是由法而定，其開展活動也必須依法而行。質(zhì)言之，居民（村民）自治是遵守與執(zhí)行國家法律的自治，是在法律范圍內(nèi)進行的自治，是依法進行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必須體現(xiàn)和反映法定內(nèi)容、具備和符合法定條件、遵循和執(zhí)行法定程序。因此，基層群眾性自治組織不僅是一個自治的組織、群眾的組織、民主的組織，還是一個“法制的組織”。[3]10國家法律是自治的首要前提條件，而根據(jù)法律進行自治則是對自治的必然要求。自治，始終是法定的自治，而法定性也同時決定了自治的有限性。

5．自律性?；鶎尤罕娦宰灾谓M織要遵守法律，也要實現(xiàn)自律。但是，法律終究是具有外部強制特性的他律規(guī)則，在面對具體繁雜的自治內(nèi)部事務(wù)和千變?nèi)f化的客觀情況時，尤其是在處理利益關(guān)系、解決利益沖突時，法律裁斷的效果未必會比依據(jù)自治組織依法自主訂立的村規(guī)民約等自律規(guī)則作出的裁斷更柔性、更和諧，在“定紛止爭”層面上，法律更適于作為最后的手段與機制發(fā)揮作用。國家法律賦予居民（村民）委員會以自治性為其首要特性時，就確定了它們同時具有獨立自主性?！叭齻€自我”的最終實現(xiàn)，除了須以法律為保障外，在操作層面，更主要地是依循自治主體通過一定程序頒行的體現(xiàn)居民共同意志的自治章程、居民公約或村規(guī)民約。自治章程的施行，既是自治組織獨立性存在和自主性活動的表現(xiàn)，也是法治氛圍下對自身的自我約束。自律性，是基層群眾性自治組織一個不可缺少的特性。

6．基層性。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“基層”是指各種組織中最低的一層，與群眾的聯(lián)系最直接。那么，基層群眾性自治組織就應(yīng)當是與居民（村民）關(guān)系最直接、最緊密，最能體現(xiàn)他們共同利益和要求的，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)即群眾自治的基層組織。我國法律規(guī)定，根據(jù)居民（村民）居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則來設(shè)立基層群眾性自治組織。從組織上看，無論是居民委員會還是村民委員會，都只存在于居住地區(qū)范圍的基層社區(qū)，它們沒有上級組織，也沒有地區(qū)性的、全國性的統(tǒng)一組織，每一個居民委員會和村民委員會都是一個各自獨立的、相互間沒有從屬關(guān)系的組織體，而從它們從事的工作即自治內(nèi)容來看，也都是居民居住范圍內(nèi)社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，不涉及其他地區(qū)?；鶎有?，是該組織的又一個明顯的性質(zhì)特征?；鶎尤罕娮灾?，說到底，就是指城市社區(qū)居民自治和農(nóng)村村民自治。

二、基層群眾性自治組織與國家機關(guān)、其他組織的區(qū)別

憲法和法律賦予基層群眾性自治組織特有的性質(zhì)特征，使其與國家政權(quán)機關(guān)和其他群眾組織區(qū)別開來。

1．根據(jù)憲法規(guī)定，在我國，國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)、軍事領(lǐng)導機關(guān)共同構(gòu)成了國家政權(quán)機關(guān)體系，民族自治地方建立的行使自治權(quán)的自治機關(guān)，也是國家政權(quán)機關(guān)的有機組成部分。居民委員會、村民委員會不是國家政權(quán)機關(guān)的任何一種，也不是國家政權(quán)機關(guān)的派出機關(guān)或內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這就意味著，基層群眾性自治組織本身并不具有國家公共機關(guān)的性質(zhì)和地位，不具有國家公權(quán)的權(quán)能，現(xiàn)實生活中居民委員會、村民委員會對某些違法行為行使行政罰款權(quán)，只是根據(jù)客觀情況和實際需要由法律或行政機關(guān)進行特別授權(quán)或委托的結(jié)果，并不是它們與生俱來的固有權(quán)力。

2．基層群眾性自治組織是代表本居住區(qū)域的居民依法行使自治權(quán)利的基層組織，而國家政權(quán)機關(guān)則是代表國家行使公共權(quán)力的暴力機器，盡管二者的權(quán)利或權(quán)力都來源于憲法和法律的授權(quán)，但各自的權(quán)能屬性有著根本區(qū)別；基層群眾性自治組織各自獨立，相互平行，沒有上、下級的組織系統(tǒng)和縱向指揮機制，而國家機關(guān)則有一套嚴密而系統(tǒng)的組織體系，上、下級之間存在著領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系或者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

3．我國可以合法從事社會活動的群眾組織，除基層群眾性自治組織外還有許多，如共青團、婦聯(lián)、青聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、總工會等，但基層群眾性自治組織無論是在設(shè)立、任務(wù)，還是在主體范圍、服務(wù)對象及發(fā)揮作用等方面，都與這些群眾組織有著明顯的不同。

三、基層群眾性自治組織特有的工作方式

基層群眾性自治組織的性質(zhì)特征決定了其工作方式有著自己的特點。

1．基于居民委員會和村民委員會在性質(zhì)上不屬于國家政權(quán)機構(gòu)范疇，其活動是法律規(guī)定的群眾性自治活動，因而不具有國家強制效力，不能以行政管理方式即命令與服從的方式?jīng)Q定、處理和解決問題?！毒用裎瘑T會組織法》規(guī)定：“居民委員會決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則?！薄熬用裎瘑T會進行工作，應(yīng)當采取民主的方法，不得強迫命令。”《村民委員會組織法》第29條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度?！币虼?，貫徹少數(shù)服從多數(shù)的原則和采用民主的方法是居民委員會和村民委員會進行工作的總體特點。即使是居民委員會、村民委員會下設(shè)的人民調(diào)解組織，根據(jù)法律規(guī)定，其調(diào)解協(xié)議也是不具有強制執(zhí)行的法律約束力的，如果當事人雙方或一方反悔，應(yīng)當通過訴訟或其他法律程序解決。

其次，居民委員會和村民委員會開展工作，應(yīng)當立足于居民（村民）民主通過的不與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸的“居民公約”、“自治章程”、“村規(guī)民約”，這些“公約” 、“章程”、“村規(guī)”，體現(xiàn)的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基層群眾性自治組織開展工作的基本依據(jù)。這就意味著，基層群眾性自治組織在工作中，必須尊重居民（村民）依據(jù)民主原則和方式共同達成的協(xié)議，依靠群眾自覺，采取說服、教育的方式進行，而不得強迫命令。

參考文獻：

篇（10）

__鄉(xiāng)東__村委會位于__縣南部，全村共4個村民小組，600人，黨員28人，1個治保調(diào)解委員會，5名治保成員，有一支由8人組成的夜間巡邏隊，2支由35人組成的業(yè)余文藝宣傳隊。我村自開展“民主法制示范村”活動以來，在__鄉(xiāng)黨委、政府的領(lǐng)導下，以“講政治、保穩(wěn)定、求發(fā)展”為工作思路，全力打基礎(chǔ)、用心抓落實，積極推進了全村“民主法制示范村”創(chuàng)建活動，實現(xiàn)了“發(fā)案少、秩序好、群眾滿意”的目標，取得了可喜的成績，2010年被評為“市級平安村”，多年無刑事案件發(fā)生，社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展，村兩委主要抓了以下方面工作。

一、依靠法制宣傳、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮

創(chuàng)建民主法制示范村建設(shè)，是貫徹“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，也是發(fā)展農(nóng)村三個文明建設(shè)的重要保障，是全力維護基層穩(wěn)定的一項新舉措和有效途徑。村兩委班子充分認識到民主法制建設(shè)在三個文明建設(shè)中的重要作用。一是統(tǒng)一思想，提高認識，做到思想認識到位、宣傳發(fā)動到位、措施落實到位，確保此項工作的順利進行。二是建立健全領(lǐng)導機構(gòu)和辦事機構(gòu)，我村委會成立了以主任為組長的“民主法制示范村”創(chuàng)建活動領(lǐng)導小組，認真學習、擴大宣傳，做到人人皆知、人人懂法。三是按照社會治安綜合治理責任制的要求，村委會與4個生產(chǎn)組簽訂了《社會治安綜合治理目標管理責任書》、《禁毒責任書》，4個生產(chǎn)組又與185戶農(nóng)戶簽訂責任書。多年來我村建立各項規(guī)章制度。制定完善了《村民自治章程》、《村治保調(diào)委會的職責》、《村規(guī)民約》、《村務(wù)、財務(wù)公開制度》等36個制度，做到制度上墻，有章可循，管理規(guī)范。

二、抓住“四議兩公開”，推進基層民主政治建設(shè)

我村借2008年村委換屆這一契機，加大宣傳力度，努力提高農(nóng)村干部群眾參與監(jiān)督意識。一是抓好民主選舉環(huán)節(jié)，加強組織建設(shè)，通過民主選舉優(yōu)化了村委干部結(jié)構(gòu)，加強了基層村民自治組織建設(shè)；二是抓好民主決策環(huán)節(jié)，完善村民自治機制。村民委員會進行決策時，充分發(fā)揚民主，對涉及到群眾關(guān)心的熱點、難點問題必經(jīng)村委研究，由村民會議討論通過；三是抓好民主管理環(huán)節(jié)，依法規(guī)范村民自治。村內(nèi)民主管理制度健全，制定并完善了村民自治章程，建立了有關(guān)生產(chǎn)、財務(wù)、治安、計生、黨員干部目標管理等各項規(guī)章制度，提高了村級民主管理的水平，特別是黨員目標崗位責任制的創(chuàng)建得到了各級的肯定；四是抓好民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，實行村務(wù)、財務(wù)兩公開，實行村民自治后，民主管理、民主監(jiān)督逐步規(guī)范，每季度向村民公布一次村內(nèi)財務(wù)及村務(wù)，做到給農(nóng)民群眾一個明白，還基層干部一個清白，推動了農(nóng)村基層廉政建設(shè)，密切了干群關(guān)系，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的機制不斷優(yōu)化。村民自治制度的實施，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的政治熱情，調(diào)動了村民民主參與的積極性，為推進基層民主法制建設(shè)起到了積極的作用。

三、深入開展法制宣傳教育，為“民主法制示范村”創(chuàng)建活動奠定了基礎(chǔ)

我村堅持以“三個代表”重要思想為指導，與時俱進，開拓創(chuàng)新，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)公開、財務(wù)公開為重點，開展依法治村、以德治村、村民自治工作。為保障農(nóng)民當家作主，有的放矢的開展法制宣傳教育，使普法工作與社會治安綜合治理相結(jié)合，與解決實際問題相結(jié)合，在法制宣傳教育活動中，村內(nèi)治安熱點問題得到及時整治，各類矛盾糾紛得到及時化解，違法青少年得到幫教。為了防止“__功”、“門徒會”等組織的破壞活動，村內(nèi)加強了對本質(zhì)危害和外在表現(xiàn)的宣傳教育，使村民能分清正常與區(qū)別，自覺抵制的侵蝕，教育廣大群眾不聽、不信、不言、不傳，為營造良好的農(nóng)村法制環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。通過開展“送法下鄉(xiāng)”、“法律進村入戶”及廣播、法制文藝、召開群眾會等宣傳活動，提高了農(nóng)民的法律意識和法制觀念，增強了民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的意識和能力，促進和保障了農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展。