序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇土地征收補償?shù)姆煞独?，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

土地征收的立法現(xiàn)狀

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導(dǎo)下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據(jù)各省、市級人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。

2. 農(nóng)村土地征收存在的問題

2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴(yán)重。

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關(guān)法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴(kuò)大了政府的自由裁量權(quán)，易造成濫用土地征收權(quán)力的現(xiàn)象。

2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。

首先，我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”，進(jìn)而導(dǎo)致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補償費在被征地農(nóng)民個體之間分配混亂。村委會根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。

我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償?shù)怯浀?，但從實際操作上看仍存在諸多不足：

（1）征收補償程序可操作性不強(qiáng)，關(guān)于土地征收程序的一些重要事項上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個月內(nèi)全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。

（2）補償糾紛發(fā)生后，缺失救濟(jì)程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權(quán)，缺乏應(yīng)有的中立性。

（3）農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民社會保障堪憂。土地對于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應(yīng)當(dāng)引入市場機(jī)制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應(yīng)當(dāng)按照市場基本價值規(guī)律科學(xué)確定征地與拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。[3]現(xiàn)有的征地a償標(biāo)準(zhǔn)在于用過去的物權(quán)數(shù)值測算未來的物權(quán)權(quán)益，沒有包含未來社會保障價值。

（4）據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費支出相對較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學(xué)、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]

（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現(xiàn)行的法律中，關(guān)于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現(xiàn)金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠(yuǎn)利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴(yán)重困難。

3. 對我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對策

筆者認(rèn)為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：

3.1界定“公共利益”的范圍。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過概括的基礎(chǔ)上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權(quán)法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益?！?[5]

3.2嚴(yán)格土地征收程序與監(jiān)管。

（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認(rèn)定程序。以法律形式大致明確其內(nèi)涵和外延。

（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應(yīng)當(dāng)通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內(nèi)容應(yīng)包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強(qiáng)征地工作的公開性和透明度。

（3）引進(jìn)司法救濟(jì)程序。在土地征收法律制度中應(yīng)賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機(jī)構(gòu)對案件的管轄權(quán)，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權(quán)益的到保護(hù)，確保審判結(jié)果的公正。[6]

3.3提高補償標(biāo)準(zhǔn)。

就補償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。

（1）提高補償標(biāo)準(zhǔn)最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。

（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，通過辦市場、建標(biāo)準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業(yè)集團(tuán)用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機(jī)會。[7]

3.4S富土地征收補償方式。

豐富土地征收補償方式能夠進(jìn)一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護(hù)，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價變化情況定期調(diào)整補償費用。

（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動，自給自足，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。

（3）提供免費的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實現(xiàn)真正的脫貧。

（4）企業(yè)補貼安置。若是為了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機(jī)會。

4. 結(jié)語

土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存，事關(guān)社會之穩(wěn)定。在不斷推進(jìn)城市化、加速推進(jìn)和諧社會的進(jìn)程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合本國國情，結(jié)合各地實際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調(diào)整，彌補和改進(jìn)當(dāng)前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構(gòu)建具有中國特色的土地征收補償制度。

參考文獻(xiàn)

[1]農(nóng)村土地征收問題研究 [期刊論文]《建筑工程技術(shù)與設(shè)計》，2015年 張雅娜.

[2]農(nóng)村土地征收補償費用分配存在的問題及法律規(guī)制 [期刊論文]《法制與社會》，2015年 黃洪強(qiáng) 等.

[3]農(nóng)村集體土地征收補償問題、原因及對策 [期刊論文]《武漢商業(yè)服務(wù)學(xué)院學(xué)報》，2013年 余鑫 等.

[4]非理性征地補償?shù)闹贫日T因 [期刊論文]《改革與戰(zhàn)略》，2009年 左靜.

[5]《中國物權(quán)法草案建議稿》梁慧星 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000-03.

篇（2）

中圖分類號:D922.3　文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A　文章編號:1009-8631(2010)01-0034-01

隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程逐漸加大步伐,大量城市、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的農(nóng)用土地被征收。為了維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益,第四次憲法修正案“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定為我國的土地征收補償制度提供了憲法基礎(chǔ)和保障。為了有效實施憲法確立的土地征收補償制度,修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權(quán)法》等法律就土地征收補償問題做了相對細(xì)化得規(guī)定,國務(wù)院及國土資源部實施了一系列配套的規(guī)范性文件,從而形成了系統(tǒng)的土地征收補償法律體系。但是,我們看到,目前我國的土地征收補償制度仍不完善,加之整個社會就業(yè)壓力增大,社會保障匱乏,失地農(nóng)民的生活狀況急劇下降。失地農(nóng)民補償問題引起了國家和社會的高度重視,成為社會各界關(guān)注的熱點問題。本文結(jié)合我國的國情,參考國外的一些做法,就我國土地征收補償制度的完善提出幾點建議,喚起大家對這一問題的繼續(xù)關(guān)注。

一、確立公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償基本原則

土地征收補償原則是土地征收補償?shù)幕A(chǔ)。不同國家和地區(qū),土地征收補償?shù)脑瓌t各不相同,總的來說,主要有完全補償原則、不完全補償原則及相當(dāng)補償原則。完全補償原則認(rèn)為,對于行政相對人因公共利益受到的特別損失,國家都應(yīng)予以補償;不完全補償原則強(qiáng)調(diào),為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會義務(wù),應(yīng)給予臺理的補償,補償應(yīng)限于被征收財產(chǎn)的價值;相當(dāng)補償原則認(rèn)為,公正的補償只要是按照補償時社會的一般觀念,算定相當(dāng)?shù)?、合理的補償就足夠了。雖然我國憲法中規(guī)定了土地征收必須補償,但是缺少對補償基本原則的規(guī)定,其他法律也未對土地征收補償基本原則做出明文規(guī)定,因而各省、各地的農(nóng)村土地征收標(biāo)準(zhǔn)不是很統(tǒng)一,補償結(jié)果差異性很大。

為更好地保護(hù)被征收人的合法權(quán)利,維護(hù)社會的穩(wěn)定,促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建,我國應(yīng)確立土地征收補償?shù)幕驹瓌t。首先,在憲法中明確規(guī)定土地征收補償?shù)目傇瓌t。根據(jù)我國國情,借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗,筆者建議,在憲法中應(yīng)規(guī)定公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償原則,為其他土地征收補償立法具體規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)明確憲法基礎(chǔ)。公平補償?shù)脑瓌t,更具有靈活性、適應(yīng)性和包容性,能夠規(guī)范土地征收權(quán)力的運作,化解規(guī)范之間的矛盾沖突,為法官提供司法判決的理由,使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。其次,土地管理法等相關(guān)立法,在憲法公平原則的指導(dǎo)下,應(yīng)將憲法確立的公平補償原則具體化,使其能夠有效應(yīng)對現(xiàn)實當(dāng)中出現(xiàn)的征地補償糾紛,從而實現(xiàn)社稷的安定,保障人民的福社。

二、完善土地征收補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)

首先,擴(kuò)大補償范圍。我國土地征收補償范圍狹窄,只包括土地補償費、林木補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補償費、房屋補償費和搬遷安置費,沒有做到充分的補償。為了改變土地征收補償范圍過窄、對相對人保護(hù)不利的局面,適應(yīng)現(xiàn)代社會征收補償理論的發(fā)展要求,擴(kuò)大補償范圍。補償不但要包括土地征收的直接損害補償,還包括因征地引起的間接損害補償,如土地承包經(jīng)營權(quán)損失造成的直接經(jīng)濟(jì)利益損失、由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失等,只有這樣,才能使土地所有者不致因土地征收而受到經(jīng)濟(jì)上以及精神上的損失,從而有效地保護(hù)所有者的利益?！?/p>

其次,完善土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。明確了補償范圍之后,接下來的問題是以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對被征收的財產(chǎn)予以補償回顧歷史,不少國家在征收補償?shù)臅r候是按照財產(chǎn)所有人的價值進(jìn)行補償,但是,由于所有人的價值非常復(fù)雜,很多時候難以確定財產(chǎn)所有人的具體價值。而市場價值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少國家逐步改為以市場價值為補償標(biāo)準(zhǔn)。在我國,第47條對被征收的土地的補償標(biāo)準(zhǔn)作了詳盡的規(guī)定,但是,該標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確這種補償是屬于市場價值還是所有人的價值,而是不僅考慮到被征地農(nóng)民的生活成本,同時還依賴政府的財政能力。這種標(biāo)準(zhǔn)是由行政機(jī)構(gòu)決定,毋需考慮財產(chǎn)的市場價值,是高度行政化的土補償標(biāo)準(zhǔn),實踐征收過程中,土地征收補償?shù)囊?guī)定存在層層授權(quán),甚至是無權(quán)授權(quán)現(xiàn)象,且對農(nóng)民的補償偏低。因此,完善土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),要建立以保護(hù)被征收人權(quán)利為主旨的法律制度,將土地所有人的“義務(wù)本位”改為“權(quán)利本位”,從法律上明確個人對集體所有土地的各項權(quán)利。對于征地的補償,以土地的市場價值為標(biāo)準(zhǔn)對被征收人進(jìn)行補償。

三、健全土地征收補償?shù)木葷?jì)機(jī)制

“人類權(quán)利自始就是與救濟(jì)相聯(lián)系的。沒有救濟(jì)可依的權(quán)利是虛偽的,猶如花朵戴在人的發(fā)端是虛飾?！彪S著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多,隨著農(nóng)民民主法律意識的增強(qiáng),由征地引發(fā)的糾紛越來越多。遺憾的是,我國至今尚未有一部法律對行政補償訴訟作出專門規(guī)定。而實踐中存在著征地補償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區(qū),造成了行政補償案件的立案難、審理難和判決難,導(dǎo)致被征地相對人權(quán)利受到侵害時告狀無門,維權(quán)艱難的現(xiàn)狀。

為了維護(hù)被征地人的合法權(quán)益,規(guī)范政府行為,必須健全土地征收補償?shù)木葷?jì)機(jī)制。首先,建立解決土地糾紛的社會仲裁機(jī)構(gòu)。社會仲裁機(jī)構(gòu)因其具有中立性、專門性、簡易性,能夠直接接受社會監(jiān)督,可在仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門解決土地糾紛的仲裁部門,來解決土地征收補償中的糾紛。其次,完善行政復(fù)議制度。行政復(fù)議作為土地征收及補償救濟(jì)的重要途徑,因其專業(yè)、效率而具有其不可取代的優(yōu)點?！缎姓?fù)議法》第30條的規(guī)定為土地征收補償糾紛提供了行政復(fù)議救濟(jì)途徑,為強(qiáng)化其糾紛解決的功能,應(yīng)從延長被征收人提出行政復(fù)議申請的期限、行政復(fù)議期間應(yīng)停止土地征收的執(zhí)行、修改《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議終局的有關(guān)規(guī)定等方面進(jìn)行完善。最后,完善司法救濟(jì)。從法律層面明確人民法院對于土地征收補償?shù)乃痉ü茌牂?quán),法院應(yīng)逐步擴(kuò)大對征地農(nóng)民的司法救濟(jì),規(guī)定相對人對于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認(rèn)定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為都可以向法院,由法院在衡量相關(guān)利益后作出裁決。

參考文獻(xiàn):

[1]田文淀.農(nóng)村土地征收補償原則淺論[J].蘭州學(xué)刊,2007(8).

篇（3）

關(guān)鍵詞集體土地征收利益征地補償

集體土地征收指國家為了社會公共利益的需要，經(jīng)過法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和批準(zhǔn)程序，給予土地所有權(quán)人一定補償后，把原來集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地資源緊缺是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一，而集體土地征收是解決這個問題的靈丹妙藥。合理實行集體土地征收是有利于我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的。但目前我國土地征收機(jī)制并不完善，征收和補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收程序不規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的法律監(jiān)管。因此，完善和規(guī)范集體土地征收制度就顯得日益迫切。

一、集體土地征收現(xiàn)狀和缺陷

（一）補償標(biāo)準(zhǔn)較低，所有權(quán)人利益得不到完全滿足

目前，集體土地征收補償主要是按被征地“年產(chǎn)值倍數(shù)”法確定，以農(nóng)村集體土地征收補償為例，征地補償主要分為土地補償、安置補助、青苗補償、地上附著物補償四個部分。但是補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，某些地區(qū)的補償甚至不能滿足農(nóng)民的基本生存需要，如耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)為前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，折算起來普通耕地能補償1-3萬元，這對于與土地相依為命的農(nóng)民簡直是杯水車薪。所有權(quán)人利益得不到滿足,導(dǎo)致集體土地征收困難重重。

（二）單方面強(qiáng)制性，所有權(quán)人意愿得不到充分表達(dá)

由于民眾的意愿得不到滿足，被征地者和政府意見往往不統(tǒng)一，所以現(xiàn)階段集體土地征收大多都是政府“一頭熱”。民眾的積極性不能被充分調(diào)動起來，導(dǎo)致土地征收頻頻出現(xiàn)單方面強(qiáng)制征地事件，這種做法激化了社會矛盾，影響社會和諧建設(shè)，不利于社會的長期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

（三）法律法規(guī)不健全，監(jiān)管體系不完善

我國國情較為特殊，并無外國經(jīng)驗可借鑒，加上關(guān)于集體土地征收的法律法規(guī)不十分健全，沒有一個統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)，因此土地征收程序非常不規(guī)范，對集體土地征收的監(jiān)管不到位?！皬?qiáng)拆強(qiáng)征”、“以租代征”、“私扣補償”等現(xiàn)象屢禁不止，擅自改變土地用途的違法操作也時有發(fā)生。

二、集體土地征收的政策建議

（一）合理調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)

改變傳統(tǒng)的單一補償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場定價進(jìn)行補償，即對被征地的補償應(yīng)該參照當(dāng)時被征地地區(qū)的綜合地價，并對被征地者生活做好安置。在確定補償標(biāo)準(zhǔn)時政府應(yīng)該注意到，在社會保障體系不健全的農(nóng)村，土地是農(nóng)民最后的生活保障。因此，對于農(nóng)村集體土地征收要適當(dāng)調(diào)高補償標(biāo)準(zhǔn)，爭取民眾的理解和支持。如對農(nóng)村耕地的補償不能單純的一次性的補償，因為耕地的收益是持續(xù)性的，所以對于耕地的補償應(yīng)該也是持續(xù)性的。

（二）集體土地征收必須公開、民主、合理、科學(xué)

首先，集體土地征收程序必須公開、透明，讓民眾廣泛參與，只有進(jìn)行民主協(xié)商，使民眾的意愿得到充分表達(dá)，爭取民眾的理解，征地工作才能得到民眾的支持，征地工作才不會陷入被動。與此同時，更要改善集體土地征收工作方式，征地工作態(tài)度要友好，對持不同意見的民眾要積極勸說和開導(dǎo)，嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)征，激化矛盾。最后，對集體土地征收要科學(xué)規(guī)劃、合理利用，提高對土地的利用率，減少對土地資源的浪費。

（三）做好征地善后工作，改善民眾生活條件

根據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)行被征收土地的農(nóng)民往往只是得到一筆補償款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遺忘。導(dǎo)致被征地后，民眾又面臨著住房、失業(yè)等問題。這不僅不利于集體土地征收工作執(zhí)行的，更不利于社會的穩(wěn)定。征地部門應(yīng)該要想民眾之所想，給民眾之所求，切實考慮民眾的處境，理解民眾的難處。唯有如此，征地的執(zhí)行才會得以順利進(jìn)行。

（四）完善法律法規(guī)，規(guī)范征地行為

加強(qiáng)立法是目前集體土地征收的當(dāng)務(wù)之急，只有有完善的法律法規(guī)做后盾，民眾才有維權(quán)的武器；只有有了完備的法律法規(guī)為依據(jù)，政府才能依法執(zhí)政；只有有了健全的法律法規(guī)，執(zhí)法者才能依法嚴(yán)厲打擊征地過程中違法違規(guī)行為。

三、結(jié)語

總之，隨著改革開放的深化，集體土地征收制度的作用還會越來越凸顯。但是，集體土地征收制度必須要不斷完善，集體土地征收的方案要科學(xué)制定，集體土地征收的方式要合理合法，集體土地征收的程序要公開透明，集體土地征收的監(jiān)管要有法可依、有法必依，只有這樣才能對中國目前土地資源緊缺狀況有所緩解。反之，如果土地征收制度的缺點得不到改正，不僅不能緩解中國土地資源緊缺的現(xiàn)狀，反而還會激化社會矛盾，繼而影響社會的和諧。因此，政府要為集體土地征收制度的完善下狠功夫，民眾也要理解和支持政府的政策，這樣集體土地征收制度才能實現(xiàn)雙贏。

篇（4）

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發(fā)生,農(nóng)民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了社會穩(wěn)定。土地征收問題在當(dāng)今中國社會已經(jīng)變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農(nóng)民的補償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設(shè)計缺陷導(dǎo)致征收的公益目的性被嚴(yán)重濫用

1.土地制度的設(shè)計存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹摲ǖ?3條第1款又規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅,經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！痹摋l第2款又規(guī)定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?/p>

依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過征收集體土地進(jìn)行的。但是“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！庇谑?在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段?！?/p>

這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實情況,飛速城市化進(jìn)程需要大量的土地作為建設(shè)材料,而農(nóng)村集體土地又不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),這種土地制度設(shè)計上的缺陷必然會導(dǎo)致實踐中為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導(dǎo),法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)問題或改善城市環(huán)境的借口以實現(xiàn)征收。而基于政績考量或不正當(dāng)?shù)臋?quán)力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開發(fā),譬如設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財政收入。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財政預(yù)算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設(shè),被地方政府嚴(yán)重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關(guān)系國家和公民利益的重大事項內(nèi)。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進(jìn)行的道路建設(shè);以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施;國家和地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機(jī)場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設(shè)施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權(quán)的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發(fā)展,而其行為沒有規(guī)范的法律條款約束,最終導(dǎo)致土地資源的浪費和人民權(quán)益的嚴(yán)重傷害。

二、土地征收的補償機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)。”

首先,土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價值的,按照“原用途”補償標(biāo)準(zhǔn)制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行計算也不能反映土地的增值價值。這種補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低,沒有反映出土地的真正價值,農(nóng)民的生活沒有因為土地被征收而有所提高,反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的?？傊?我國集體土地征收的補償是一種不完全補償,而且這種不完全補償是一種較低層次的補償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”隨后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡珒刹糠啥嘉匆?guī)定土地征收的補償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區(qū)的憲法中都對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來說,世界各國基本都采用公平補償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補償標(biāo)準(zhǔn)計算方式不合理,征收補償范圍較窄,各地補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細(xì)致完善

1999年1月1日實施的新《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規(guī)定》等法律法規(guī)對我國土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農(nóng)村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準(zhǔn)。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內(nèi)容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補償,勞動力安置途徑,原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補償?shù)怯?。征收土地方案依法定程序批?zhǔn)后,由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?3)制定征地補償安置方案并公告?？h、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關(guān)政府部門應(yīng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見,國土資源部門應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。(4)實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關(guān)單位對被征收的土地實施征收。

2.縱觀我國法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規(guī)定》第19條第2項規(guī)定:“土地主管部門在報批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前,應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！钡锹犠C是否包含對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認(rèn),該規(guī)定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權(quán)利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關(guān),缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機(jī)會很少,參與時間放在了最后的補償爭議階段,參與所表達(dá)的意見沒有拘束力?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“征地補償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征地的政府裁決?！薄罢鞯匮a償、安置爭議不影響征地方案的實施?！薄皩ν恋卣魇盏臎Q定不服,申請行政復(fù)議的,行政復(fù)議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的權(quán)利。可見,被征收人的意見表達(dá)對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強(qiáng)行施加給農(nóng)民較低的補償標(biāo)準(zhǔn),不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán),最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農(nóng)民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結(jié)束語

由于我國法制建設(shè)的不完善,在土地征收中反應(yīng)的問題多如牛毛。但筆者認(rèn)為如上三類問題是最棘手和最關(guān)鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規(guī)范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]李昌麒.經(jīng)濟(jì)法學(xué).中國政法大學(xué)出版社,1999.

[2]陳小君,等.農(nóng)村土地法律制度研究.中國政法大學(xué)出版社,2004.

[3]黃小虎.中國土地管理研究.當(dāng)代中國出版社,2006.

[4]柴強(qiáng).各國(地區(qū))土地制度與政策.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1993.

篇（5）

一、我國農(nóng)村土地征收補償制度現(xiàn)狀

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨?。依?jù)我國現(xiàn)行的土地征收法律法規(guī)征收具有以下特征：

（一）依照土地原有用途制進(jìn)行補償

依據(jù)《土地管理法》第四十七條之規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償?！?《物權(quán)法》第四十二條都規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”通過具體法條我們看到，在土地征收上是以土地原有用途作為補償依據(jù)。

（二）“產(chǎn)值數(shù)倍法”彌補農(nóng)民損失

依據(jù)《土地管理法》第四十七條第二款的規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算……但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”這種“產(chǎn)值數(shù)倍法”在實踐中，顯現(xiàn)出明顯的不合理性和不公平性，不同地域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也存在很大差異，通過制定產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)雖然可以解決地方政府在產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)上的隨意性問題，但卻偏離了“產(chǎn)值數(shù)倍法”對農(nóng)民損失的土地收益補償?shù)谋緛硪饬x。

（三）由行政機(jī)關(guān)依據(jù)土地所有權(quán)來確定補償對象

依據(jù)《土地管理法實施細(xì)則》第二十五條、第二十六條之規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施?！备鶕?jù)實施細(xì)則，在土地征用補償方案是行政審批的方式，農(nóng)民并不享有前期參與的權(quán)利。并且補償費是下發(fā)到村集體，由村集體管理和使用。在安置補償上，或是交付安置單位或是支付被安置人的保險費用。接受統(tǒng)一安置的才能領(lǐng)取安置補助金，實際上農(nóng)民獲得的僅僅是地上附著物補償費及青苗補償費。

二、我國農(nóng)村土地征收補償存在的問題

（一）政府主導(dǎo)下“公共利益”界定范圍不明確

《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，憲法并沒有明確規(guī)定。大量營利性商業(yè)項目，都以公共利益的名義強(qiáng)制征用土地，從而引發(fā)農(nóng)民的群體性上訪和干群沖突，嚴(yán)重影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定和發(fā)展。我國的土地征收前提“公共利益”的判定機(jī)關(guān)與征收執(zhí)行機(jī)關(guān)都是“政府”。實質(zhì)上在我國土地買賣的一、二級市場上政府形成了“壟斷”。

（二）補償局限于直接經(jīng)濟(jì)損失，且行政救濟(jì)局限性大

2004年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對農(nóng)民最關(guān)注的征地補償作了新承諾；土地補償費和安置補助費的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。但是在現(xiàn)實的執(zhí)行中仍然是僅保障最基本的生活，而且補償?shù)姆秶矁H僅是直接的經(jīng)濟(jì)損失，對于因征地產(chǎn)生附加損失的補償卻鮮有關(guān)注。

（三）土地流轉(zhuǎn)承包之后補償費分配不到位

土地在租用后，為了形成規(guī)模生產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)場模式經(jīng)營，會有大量的資金投入。再者流轉(zhuǎn)后的土地在使用性質(zhì)上發(fā)生變化。經(jīng)過改良由低產(chǎn)變?yōu)楦弋a(chǎn)，由旱地變?yōu)樗?，這些改良的基礎(chǔ)是大量資金、技術(shù)、人力等方面的大量投入。然而在現(xiàn)行的土地征收補償對象是單一的，對于這種新產(chǎn)生的所有權(quán)、使用權(quán)分離的情況缺乏保護(hù)與關(guān)注。在征收補償上對這部分投入如何補償沒有規(guī)定，水田、旱地的改變后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的約束。如果立法與政策無視這種新型關(guān)系，必將極大的損害的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

三、完善土地征收補償分配政策、健全土地征收法律法規(guī)

（一）土地征收嚴(yán)格區(qū)分“公共利益征收”與“商業(yè)征收”

土地作為稀缺資源，現(xiàn)行僅僅允許“公共利益受益”的制度不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。將商業(yè)征收納入到合法的增收途徑中更有利于對土地的利用與保護(hù)。在立法的思路上可以將“公共利益征收”與“商業(yè)征收”嚴(yán)格區(qū)分開來，讓政府在土地征收的問題上回歸到宏觀調(diào)控與監(jiān)督保障的軌道上去。為失地農(nóng)民謀取更多的社會保障，以政府力量保障失地農(nóng)民的基本生活水平。

（二）明確征收補償原則，法律保駕護(hù)航

明確土地征收補償基本原則，用土地征收補償基本原則作為補救具體法律法規(guī)不足。在法律法規(guī)缺失具體規(guī)定的情況下，法官可以依據(jù)基本原則的精神做出判決，確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)及各方責(zé)任劃分。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，明確征地補償?shù)臍w屬與分配

最高法院關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》司法解釋第22條涉及到青苗和附著物的補償分配，但對于土地補償費以及安置補助費卻沒有明確規(guī)定。對于這一問題應(yīng)該依照土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)做出不同的區(qū)分，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民切身利益。

總而言之，在很長一段時間內(nèi)，農(nóng)民土地權(quán)利的狀態(tài)是不穩(wěn)定和不確定的?；谠谡鞯匮a償中的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該改革征地補償分配政策，規(guī)范土地征用法律法規(guī)。以實現(xiàn)以下兩個目的：首先，明確征地補償各項基本原則。在分配土地補償款上的規(guī)定，應(yīng)符合我國基本國情，切實反映被征地農(nóng)民的生存和社會保障的價值。其次明確征地補償方案的內(nèi)容，通過一套合理的土地征用程序，合理的救濟(jì)途徑，以及各種法律責(zé)任的規(guī)定，并監(jiān)督政府的行為，為了征地補償制度在保障農(nóng)民利益方面的實體內(nèi)容和程序內(nèi)容相一致。

篇（6）

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟(jì)組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當(dāng)國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強(qiáng)制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲?，確定給建設(shè)單位使用，并對集體經(jīng)濟(jì)組織及有關(guān)農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進(jìn)行補償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進(jìn)行，在實踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯洝⒋_定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)已被國家征收?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進(jìn)行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜?；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。

補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機(jī)關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C(jī)構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進(jìn)行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C(jī)關(guān)進(jìn)行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進(jìn)行確定；第二，登記機(jī)關(guān)為公告指定的機(jī)關(guān)。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進(jìn)行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機(jī)關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準(zhǔn)。補償安置方案應(yīng)報“市、縣人民政府批準(zhǔn)”。

（三）集體土地征收補償制度

農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機(jī)制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機(jī)制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機(jī)制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟(jì)途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤l例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補償；從征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準(zhǔn)征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實中國中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進(jìn)行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權(quán)的正當(dāng)性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進(jìn)行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當(dāng)廣泛的外延，對其若不進(jìn)行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴(kuò)大化，進(jìn)而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實踐中我國公共利益認(rèn)定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定完全由行政機(jī)關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機(jī)關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。

（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>

2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，長期以來過低的補償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進(jìn)行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護(hù)的程序如聽證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機(jī)制，建立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但這種非由市場機(jī)制確定的補償標(biāo)準(zhǔn)不僅存在嚴(yán)重的滯后性，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴(kuò)大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

篇（7）

集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，建設(shè)項目用地已經(jīng)從原來的使用國有存量建設(shè)用地，擴(kuò)展到農(nóng)村集體土地，隨之而來，農(nóng)村集體土地的征收問題便提到了重要的日程。土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少。筆者是一名基層的土地工作者，工作中頗多接觸，對集體土地征收其工作中存在的一些相關(guān)問題和大家一起探討。

一、當(dāng)前土地征收制度需要完善的幾點看法

（一） 對土地征收權(quán)界定的不嚴(yán)謹(jǐn)

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上，現(xiàn)在的土地征收已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，且大多數(shù)的土地征收都是各類項目建設(shè)需要，因此就出現(xiàn)了法律意義與實際操作的偏離，就存在法律界定的不嚴(yán)謹(jǐn)。

（二） 土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不盡合理

1、補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小，F(xiàn)行法律規(guī)定是按照平均產(chǎn)值的倍數(shù)來計算的。一方面這種制度受多種因素的影響，如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收基本是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，單對土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費，這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題。

現(xiàn)階段的安置補償，一種是社會保障措施，即對被征地農(nóng)民采取社會保障安置的方式，由政府、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人三者共同承擔(dān)。但是由于補償標(biāo)準(zhǔn)較低一是存在補償費不足以支付保險費；二是即便支付了保險費后，在沒到領(lǐng)取保險金階段，即沒有土地收益也沒有保險金，這期間沒有生活來源。還有一種安置就是企業(yè)安置，而企業(yè)現(xiàn)在都是自負(fù)盈虧的市場經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)有自主與勞動者簽訂勞動合同的自由，強(qiáng)行向企業(yè)安排勞動力顯然干了企業(yè)的用工自，這樣的結(jié)果是被安置農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利根本無法得到保障。

（三） 土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中，法律法規(guī)的實施與實際工作不銜接，補償一方與被補償一方之間利益沖突很多，操作起來非常棘手，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

篇（8）

【中圖分類號】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要“加快推進(jìn)征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)?！币虼?，我們必須認(rèn)真、深入地思考、探討和研究我國現(xiàn)行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強(qiáng)制取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的活動。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，尤其是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規(guī)范土地征收活動，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ谑畻l第三款）《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ诙l第四款）這兩條立法規(guī)定奠定了我國土地征收制度的法律基礎(chǔ)，也構(gòu)成了我國現(xiàn)行土地征收制度的基本內(nèi)容。同發(fā)達(dá)國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現(xiàn)是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。

法律制度的缺陷必然導(dǎo)致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數(shù)量也一年比一年多。中國社會科學(xué)院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預(yù)測至2030年，被征耕地將超5450畝。”①在這些數(shù)量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當(dāng)?shù)摹５?，其中也有很多是不必要的、不正?dāng)?shù)臑E征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴(yán)重的還會造成、流血事件發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現(xiàn)行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現(xiàn)象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認(rèn)為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴(yán)格土地征收活動，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設(shè)定為國家對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關(guān)于這一點，立法是明確的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識也是統(tǒng)一的。但是，由于其中“公共利益”的內(nèi)涵與外延模糊不清，最終導(dǎo)致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領(lǐng)導(dǎo)意志時常成為土地征收的先導(dǎo)，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“發(fā)展需要”的方式作擴(kuò)大解釋。這種擴(kuò)大解釋被經(jīng)常和廣泛運用，致使不少出于商業(yè)目的、經(jīng)濟(jì)目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴(kuò)大解釋，是導(dǎo)致我國目前土地征收市場混亂，導(dǎo)致不當(dāng)征收和土地不當(dāng)流失的最主要原因，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內(nèi)涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識也是不統(tǒng)一的。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進(jìn)行法律規(guī)范，其立法結(jié)構(gòu)為列舉+概括。即：國家機(jī)關(guān)和軍事事業(yè)用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會公共事業(yè)用地；國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優(yōu)點。第一，規(guī)范性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保證土地征收權(quán)的規(guī)范行使；第二，限制性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就限制了那些為了商業(yè)目的而進(jìn)行的土地征收；第三，適當(dāng)?shù)撵`活性。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢。

明確土地征收的補償

土地征收，必然會影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的生產(chǎn)和生活，嚴(yán)重的還會影響到他們的生存與發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民要求征地主體對其進(jìn)行補償便是天經(jīng)地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的補償訴求，明確規(guī)定征地過程中應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民“給予補償”。這就是我國關(guān)于土地征收補償?shù)娜苛⒎ㄒ?guī)定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構(gòu)我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進(jìn)行。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序等方面架構(gòu)我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補償原則。法律原則之于法律制度建設(shè)的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學(xué)的、切實可行的補償原則。筆者認(rèn)為，在土地征收補償中，應(yīng)當(dāng)堅持以下三項法律原則。

第一，直接補償與間接補償相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被國家征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便喪失了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當(dāng)前利益的喪失，也有長遠(yuǎn)利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠(yuǎn)的發(fā)展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長遠(yuǎn)能夠發(fā)展。一般而言，直接補償針對的是當(dāng)前，間接補償針對的是長遠(yuǎn)，二者之有機(jī)結(jié)合才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民既無遠(yuǎn)憂，也無近愁。

第二，貨幣補償與非貨幣補償相結(jié)合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經(jīng)常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規(guī)定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補償?shù)囊?。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼斫?、支持和滿足。

對于農(nóng)村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經(jīng)開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續(xù)創(chuàng)造出了“社保型補償”、“就業(yè)型補償”、“培訓(xùn)型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農(nóng)村村民的實際需求，深受廣大農(nóng)村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補償與從高補償相結(jié)合的原則。補償說到底是一個經(jīng)濟(jì)問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償?shù)姆秶?，一個是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。前者決定著補償?shù)膹V度，后者決定著補償?shù)纳疃?。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現(xiàn)在補償范圍偏窄和補償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地農(nóng)村村民的實際生活水平，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行和農(nóng)村社會的安定團(tuán)結(jié)。因此，在土地征收補償中，土地征收人應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，適當(dāng)拓寬補償?shù)姆秶⒉粩嗵岣哐a償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，盡可能從寬、從高地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民提供補償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣人民政府已經(jīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，在政策允許的范圍和幅度內(nèi)，給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民以較高，甚至是極高的經(jīng)濟(jì)補償，受到了廣大農(nóng)村村民的歡迎和好評。

補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認(rèn)識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進(jìn)行補償，是因為國家是唯一正當(dāng)、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償?shù)牧x務(wù)。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

被補償主體。關(guān)于被補償主體，我國《土地管理法》的規(guī)定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內(nèi)容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載；當(dāng)征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協(xié)議的方式進(jìn)行，都必須保證補償?shù)募皶r到位。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載的補償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，防止層層克扣、關(guān)關(guān)扒皮的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員承載的補償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實保障補償協(xié)議面對具體的農(nóng)村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現(xiàn)象。

補償范圍。補償范圍解決對什么進(jìn)行補償?shù)膯栴}，決定著補償?shù)膹V度，是土地征收補償中的一個核心問題。

關(guān)于補償范圍，不同的國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，其規(guī)定有粗有細(xì)，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規(guī)定就相對較細(xì)，補償項目較多，補償?shù)姆秶蚕鄬^寬，其將下列損失均納入補償?shù)姆秶赫饔脫p失補償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值計價補償；通損補償，即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償。包括地上建筑物、設(shè)備、樹木補償；遷移費補償；歇業(yè)、停業(yè)補償；營業(yè)規(guī)?？s小補償以及農(nóng)業(yè)補償和林業(yè)補償；少數(shù)殘存地補償；離職者補償；事業(yè)損失補償。相反，德國和我國臺灣地區(qū)土地法的規(guī)定則相對較粗，補償項目較少，所設(shè)定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償?shù)姆秶和恋鼗蚱渌麡?biāo)的物權(quán)利損失補償；營業(yè)損失補償；征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區(qū)土地法也僅將下列損失納入補償?shù)姆秶旱貎r補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上。在這樣的立法思想指導(dǎo)下，《土地管理法》將征收補償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在以下三個方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。

對比各國關(guān)于補償范圍的立法規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他國家征收補償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規(guī)定，不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的合法權(quán)益，也不利于土地征收活動的順利進(jìn)行，因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償?shù)幕A(chǔ)上，擴(kuò)大了補償?shù)姆秶晚椖浚?guī)定：征地補償包括土地補償，被征地農(nóng)民的安置補助與社會保障費用，農(nóng)村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務(wù)院的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。”

通過上述規(guī)定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進(jìn)行補償，被征收人也不得要求和強(qiáng)迫土地征收人進(jìn)行補償。

補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)解決補償多少的問題，決定著補償?shù)纳疃?。同補償范圍是法定的一樣，補償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的，往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。

關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規(guī)定方法。一種是直接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規(guī)定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補償費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)?！?；另一種是授權(quán)規(guī)定，即間接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”第二款也規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

無論是哪種規(guī)定，都難逃學(xué)術(shù)界對我國現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)立法規(guī)定的非議。這種非議直指我國法律關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的兩個明顯不足：一是補償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是有些土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不具體。

第一，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，我國現(xiàn)行的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，是一個不折不扣的低標(biāo)準(zhǔn)、死標(biāo)準(zhǔn)。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，既可能加劇農(nóng)村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關(guān)系和國家建設(shè)的順利進(jìn)行。

針對我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，學(xué)術(shù)界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應(yīng)以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權(quán)交易市場，而無土地所有權(quán)交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。既然不存在土地所有權(quán)交易市場，土地的“市場價”當(dāng)然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權(quán)的交易市場，但由于農(nóng)村集體所有的土地是依據(jù)法律的規(guī)定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結(jié)，因而也不能適用商品等價交換的規(guī)律進(jìn)行等價交換。有的研究者則提出可通過區(qū)分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標(biāo)準(zhǔn)：即以公益為目的的土地征收，其征地標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此，其征地補償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補償費用應(yīng)與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權(quán)行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔(dān)心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權(quán)的作用，相反卻可能會助長業(yè)已存在的土地征收權(quán)濫用之風(fēng)，影響對土地資源的保護(hù)和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?！雹?/p>

對于我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的這一不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同時期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價以下，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，以不斷提高補償標(biāo)準(zhǔn)的辦法予以糾正和克服。據(jù)透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現(xiàn)行補償價格基礎(chǔ)上增加十倍的辦法對農(nóng)民進(jìn)行補償。

第二，有些土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定，對征收其他土地的補償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)只做了授權(quán)規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權(quán)而不做具體規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，時常會導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進(jìn)行。因此，筆者建議，應(yīng)依法收回這種授權(quán)，并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)做出原則性的規(guī)定或者對補償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。

補償程序。關(guān)于補償程序，我國《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。該法第四十八條規(guī)定，“征地補償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！钡谒氖艞l規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”根據(jù)上述規(guī)定，我國土地征收補償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€階段。

第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定以后，土地征收人就應(yīng)著手制定土地補償方案。制定補償方案應(yīng)在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行。實地調(diào)查應(yīng)當(dāng)注意：調(diào)查應(yīng)由征地方和被征地方共同進(jìn)行；調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量，農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)，地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價值，地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價值等內(nèi)容；調(diào)查的數(shù)據(jù)應(yīng)該準(zhǔn)確無誤，并已經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民共同簽字確認(rèn)。調(diào)查結(jié)束后，征地方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定，在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上制定補償方案。補償方案應(yīng)當(dāng)載明補償機(jī)構(gòu)、補償對象、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償時間和期限等內(nèi)容。

第二，土地補償方案的公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收補償方案一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進(jìn)行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規(guī)定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的當(dāng)然要求。公告征地補償方案，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的社會監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉(zhuǎn)79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規(guī)定，及時地在適當(dāng)?shù)胤揭罁?jù)法律的方式對補償方案進(jìn)行公告。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關(guān)市縣人民政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進(jìn)行；被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關(guān)系到村民的合法權(quán)益，因此，必須予以公開，同時還應(yīng)當(dāng)在有效的監(jiān)督之下進(jìn)行。關(guān)于補償費用的收支公開和使用監(jiān)督，我國《土地管理法》第四十九條明確規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！币话愣裕瑢ρa償費用的收支狀況的監(jiān)督則可以從兩個方面進(jìn)行，一種是政府部門，主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督；一種是農(nóng)村村民，包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，農(nóng)村村民依社員權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠(yuǎn)的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導(dǎo)致了土地所有權(quán)市場（一級市場）、使用權(quán)市場（二級市場）的混亂，導(dǎo)致了土地財政的不斷升級，導(dǎo)致了政府征地權(quán)的不斷膨脹，導(dǎo)致了土地的大量浪費，導(dǎo)致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓(xùn)是深刻的。

我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程對土地的需求數(shù)量是巨大的，其中，既有以實現(xiàn)公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益為目的的商業(yè)用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業(yè)用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進(jìn)行制度創(chuàng)新，以滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中商業(yè)用地的需求。這一制度的創(chuàng)新，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度。所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)戶等依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將其所擁有的土地使用權(quán)，通過依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質(zhì)是使用權(quán)主體的變動。其中，集體建設(shè)用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等。

建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是盤活存量土地，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是增加農(nóng)民收入，妥善安置農(nóng)民生活的必然選擇，是減少城鎮(zhèn)用地的一次性投資，加快城市化進(jìn)程的必然選擇。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快從以下四個方面構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度：一是確定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉(zhuǎn)使用主體范圍。二是嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須是已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地，而且要權(quán)屬清楚，程序合法，用途符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。三是建立與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地應(yīng)在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式應(yīng)當(dāng)多種多樣，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營、作價出資（入股）等，同時，為了推進(jìn)農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應(yīng)當(dāng)并用土地征收制度和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度來滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構(gòu)筑起我國多元有序的、健康發(fā)展的土地供給市場，也才能真正助力中國經(jīng)濟(jì)的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自王權(quán)典，鄧定遠(yuǎn)：“集體土地征收補償?shù)牧⒎ɡЩ笈c破解模式”，《第六屆中國農(nóng)村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第274頁。

篇（9）

中圖分類號：D92

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）05-056-02

在當(dāng)前城市化進(jìn)程越來越快的大背景下，越來越多的農(nóng)村土地被征用。大量的農(nóng)民失去了土地，也產(chǎn)生了一個新的社會群體，即失地農(nóng)民。如果我們從社會發(fā)展的角度去看這個問題，這種現(xiàn)象是不可避免的。但是在這個過程中所造成的對失地農(nóng)民權(quán)益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的問題浮出水而，值得我們關(guān)注。

一、土地：農(nóng)民安身立命的根基

（一）農(nóng)民賴以生存的保障

俗話說：“土地是農(nóng)民的命根子。”土地之于農(nóng)民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農(nóng)民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產(chǎn)力極為低下的遠(yuǎn)古時代，還是物質(zhì)極為豐富的今天，土地都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家配第曾說過“勞動是財富之父，土地是財富之母”。不僅土地本身是一種財富，而且很多財富都是從土地上創(chuàng)造出來的，對農(nóng)民而言更是如此。①農(nóng)民一旦失去土地，很快就會陷入食不果腹的困境。所以，土地對于農(nóng)民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，肩負(fù)著生存的保障功能。

（二）農(nóng)民收入來源的保障

農(nóng)民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩(wěn)定的收入，而農(nóng)民是依靠土地就業(yè)的，失去了土地，就意味著失業(yè)。但是當(dāng)農(nóng)民失地后，農(nóng)民的身份并未發(fā)生實質(zhì)上的變化，也就出現(xiàn)了“農(nóng)村土地城市化，農(nóng)民并未市民化”的尷尬局而。農(nóng)民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術(shù)水平的限制，在城市中就業(yè)受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會保障的重要職責(zé)。但是在現(xiàn)實的社會生活中，土地卻承擔(dān)著這一重要功能。同時由于我國長期以來實行城鄉(xiāng)“二元體制”格局，享受社會保障權(quán)利的主體基本上是城市居民，農(nóng)民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會保障權(quán)利的。②所以，當(dāng)農(nóng)民失去土地后，他們會陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態(tài)不利于他們的發(fā)展，更不利于和諧社會的建設(shè)。

（三）農(nóng)民各項權(quán)利的基礎(chǔ)

土地不僅僅是農(nóng)民的生存的保障和收入的主要來源，農(nóng)民的各項權(quán)利的實現(xiàn)是以土地為基礎(chǔ)的。失地農(nóng)民不單失去了土地，實際上則是喪失了多種土地附屬權(quán)利，如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營決策權(quán)、土地收益權(quán)和土地參與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權(quán)利便無從談起。同時，“城鄉(xiāng)二元體制使得土地對農(nóng)民除承擔(dān)著生產(chǎn)對象和生產(chǎn)資料的角色外，還擔(dān)當(dāng)著就業(yè)保障、最低生活保障及社會保障的功能角色，因此農(nóng)民失地對于農(nóng)民已經(jīng)不僅是土地這一生產(chǎn)資料的喪失，更嚴(yán)重的是生活保障、社會保障、就業(yè)保障等公民權(quán)利的喪失?！雹鄞送猓覀儽仨毭靼?，政府對于農(nóng)民的糧食補貼或者是良種補貼都是建立在農(nóng)民有土地的基礎(chǔ)之上。所以失地農(nóng)民的這些權(quán)益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關(guān)的比如發(fā)展權(quán)、選舉權(quán)等。

二、原因：失地農(nóng)民權(quán)益受損

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關(guān)法律均對我國農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定。《憲法》第10條第1款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！薄锻恋毓芾矸ā芬灿型稇椃ā返?0條和《民法通則》第74條相近似的條款，規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。表而上看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，但何為集體經(jīng)濟(jì)組織？農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的法律關(guān)系如何界定？兩者的權(quán)利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規(guī)定。由于相關(guān)法律沒有給出詳細(xì)界定，所以農(nóng)民集體變成了一個模糊化的概念。從法律上來說，農(nóng)民集體是土地的所有者，作為其個體的農(nóng)民享有土地的一切相關(guān)性權(quán)利?？墒菍嶋H上農(nóng)民卻少維護(hù)合法權(quán)益的路徑，沒有辦法明確其所對應(yīng)的權(quán)利。所以就形成了一種怪異現(xiàn)象：集體與個體所有權(quán)相分離。

（二）征地補償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷

《土地管理法》第47條對土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。④顯然，現(xiàn)行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產(chǎn)值倍數(shù)作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷顯而易見。其一，補償標(biāo)準(zhǔn)過低且為一次性貨幣補償，難以解決農(nóng)民的長期生計問題?，F(xiàn)行我國農(nóng)地征收補償大多都是采用一次性的貨幣補償方式，一次性的買斷農(nóng)民對土地的全部權(quán)益，對于征地部門來說是一件好事，因為這樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對于失地農(nóng)民來說則是對他們權(quán)利的剝奪，因為農(nóng)民相較于征地部門這個強(qiáng)大的公權(quán)力而言就是弱勢群體，一次性貨幣補償不能公平準(zhǔn)確的衡量土地的全部權(quán)益。在農(nóng)民把補償款花光的情況下，其生活失去了后續(xù)保障。其二，征地補償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會帶來土地的收益層級差。農(nóng)民對土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產(chǎn)生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉(zhuǎn)做他用（如工商用途），土地收益就會大幅度增加。而征地標(biāo)準(zhǔn)僅按照被征收土地的原用途給予補償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農(nóng)民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價交換，也是對農(nóng)民利益裸的剝奪。

（三）征地程序的缺陷

從目前的法律法規(guī)來看，農(nóng)地征收程序主要分為五個步驟，大致分為申請、審查、批準(zhǔn)、公告、頒發(fā)使用證。雖然這規(guī)定有利于規(guī)范政府的征收行為，但是在實際的運用中還存在著很多弊端。其一，農(nóng)民不享有參與權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！睆脑摋l看，農(nóng)地征收的過程中賦予了農(nóng)民參與的權(quán)利，但是應(yīng)當(dāng)注意到，這種權(quán)利的賦予是在征地補償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經(jīng)確定再給予農(nóng)民表達(dá)意見的權(quán)利是不是太晚了？這種權(quán)利的賦予又有何意義？19世紀(jì)英國政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權(quán)利便不再是權(quán)利。其二，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，地方政府享有話語權(quán)。農(nóng)地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執(zhí)行者，這種運動員與裁判員集于一身的特點，顯然容易造成政府角色錯位，侵害農(nóng)民利益。例如，《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準(zhǔn)征收的人民政府裁決。人民政府作為農(nóng)民利益的對立而，很難想象其會做出損害自身利益而維護(hù)失地農(nóng)民利益的裁定。

三、路徑：完善相關(guān)路徑

（一）完善產(chǎn)權(quán)制度

《憲法>及其他相關(guān)法律均規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。法律意義上的農(nóng)民集體本應(yīng)是明確而具體的，但根據(jù)我國現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體尚不具備相應(yīng)的法律人格。⑤農(nóng)民集體在性質(zhì)上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農(nóng)民集體主體資格，明確界定農(nóng)民集體的范圍。

（二）完善征地補償制度

要維護(hù)土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補償標(biāo)準(zhǔn)。毋庸置疑，我們必須提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)當(dāng)廢除當(dāng)前的產(chǎn)值倍數(shù)法補償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)按照市場價格計算，這樣才有公平性。土地評估機(jī)構(gòu)對土地作出正確評估，計算出合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，切實維護(hù)失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。同時，我們可以通過立法確立一套統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民權(quán)益遭到損害時真正有法可依。此外，貨幣補償方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補償方式，同時可以采取土地使用權(quán)入股的補償安置方式。最后，我們可以采取就業(yè)安置補償。我們可以對失地進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，切實關(guān)懷他們的權(quán)益。

（三）完善征地程序

一直以來，我國的法律都有“重實體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結(jié)果的正義而應(yīng)取決于程序上的公正，農(nóng)地征收亦不例外。土地征收應(yīng)該本著公開、參與和監(jiān)督的原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)所為的行政行為侵犯公民的合法權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)允許公民享有知情權(quán)和參與權(quán)。土地征收權(quán)利人有權(quán)表達(dá)白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補償方案必須告知土地征收權(quán)利人，并且要經(jīng)過民主協(xié)商才能確定。同時，國家土地管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督的作用，不單要強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)督，事后監(jiān)督也很重要。國家土地管理部門應(yīng)該積極對征收地塊土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟(jì)程序，司法是維護(hù)社會公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，那么農(nóng)民是有權(quán)拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。他們可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。對失地農(nóng)民進(jìn)行法律援助，積極宣傳相應(yīng)的政策法規(guī)。對公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)納入司法審查程序，增加透明性。同時對重大土地整理案件進(jìn)行懲處，切實保障失地農(nóng)民權(quán)益。

注釋：

①曹燁城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保護(hù)研究[D]遼寧大學(xué)，2012

②張建飛城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障機(jī)制的法學(xué)思考[J].政治與法律，2006（4）.

篇（10）

各級政府組織實施征收土地的主管部門是各級土地行政主管部門。

根據(jù)《城市房屋拆遷條例》(國務(wù)院令第305號),城市房屋拆遷是指為了實施城市規(guī)劃、舊城區(qū)改造,運用國家強(qiáng)制力,組織在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷,并對原房屋權(quán)利人(包括房屋所有權(quán)人、使用權(quán)人、出租人、承租人、轉(zhuǎn)租人等)給予補償、安置的活動。

各級政府組織實施房屋拆遷的主管部門,中央政府為國務(wù)院的建設(shè)行政主管部門;在地方縣級以上政府則為負(fù)責(zé)管理房屋拆遷的部門(通常為建設(shè)行政主管部門或者房產(chǎn)管理部門)。

組織實施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村范圍內(nèi)征地公告。公告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍。

(二)辦理征地補償?shù)怯?。被征收土地的所有?quán)人、使用權(quán)人持權(quán)屬證書和產(chǎn)權(quán)證明等到公告指定的土地行政主管部門辦理補償?shù)怯洝?/p>

(三)擬訂征地補償安置方案。土地行政主管部門會同有關(guān)單位擬訂征地補償安置方案并公告,聽取被征地農(nóng)民意見(根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》,2004年5月1日以后,應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民有要求聽證的權(quán)利,并根據(jù)被征地農(nóng)民的申請舉行聽證會),采納合理合法的意見對征地補償安置方案進(jìn)行修改。

(四)確定征地補償安置方案。將征求意見后的征地補償安置方案報市、縣政府批準(zhǔn),并報省土地行政主管部門備案后,由市、縣土地行政主管部門組織實施。

(五)實施補償安置方案和交付土地。按規(guī)定支付征地補償安置費;被征地單位和個人按期交付土地。

組織實施房屋拆遷的主要程序:

(一)領(lǐng)取房屋拆遷許可證。拆遷房屋的單位向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證。

(二)拆遷公告。房屋拆遷管理部門拆遷公告,將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,向社會公布。

(三)訂立拆遷補償安置協(xié)議,實施拆遷。由拆遷人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項,訂立拆遷補償安置協(xié)議。

1、雙方達(dá)不成拆遷補償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強(qiáng)制拆遷。強(qiáng)制拆遷前,拆遷人應(yīng)就被拆除房屋的有關(guān)事項辦理證據(jù)公證。

2、雙方達(dá)成拆遷補償安置協(xié)議的,被拆遷人或者房屋承租人在協(xié)議約定的搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的,拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院。訴訟期間,拆遷人可以申請人民法院先予執(zhí)行。

從上述規(guī)定可知,國家建設(shè)征收土地與城市房屋拆遷是不同的法律概念。兩者的主要區(qū)別:

一是適用的法律程序不同。國家建設(shè)征收土地適用《土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國家建設(shè)征收土地的規(guī)定;城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定。

二是適用范圍不同。國家建設(shè)征收土地的適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地;城市房屋拆遷的適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地。

三是行為所指向的標(biāo)的不同。國家建設(shè)征收土地指向的標(biāo)的是農(nóng)村集體土地所有權(quán);城市房屋拆遷指向的標(biāo)的是房屋。

四是法律后果不同。國家建設(shè)征收土地導(dǎo)致的法律后果是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消滅;城市房屋拆遷導(dǎo)致的法律后果是被拆遷房屋所有權(quán)的消滅以及房屋產(chǎn)權(quán)的等價調(diào)整或者價值的交換。