序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇征地制度論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

日本憲法29條3項規(guī)定，「私有財產(chǎn)，在有正當(dāng)補償之下，可供公共所使用。根據(jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會全體所共享之場合，本即應(yīng)當(dāng)由社會全體平等負(fù)擔(dān)之；但實際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負(fù)擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實（實際）情況，但是本來應(yīng)由社會全體分擔(dān)的負(fù)擔(dān)，卻由該土地被征收者個人所承擔(dān)者，乃是不平等之負(fù)擔(dān)；因此為將此不平等負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由社會全體負(fù)擔(dān)而被承認(rèn)的制度，即為損失補償制度。因此，日本憲法29條3項所規(guī)定的「正當(dāng)補償，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時，因土地征收乃是個別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對其補償必須是完全補償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補償?shù)戎畠?nèi)容

簡單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對征收補償?shù)冗M行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業(yè)認(rèn)定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認(rèn)定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認(rèn)定，是在確認(rèn)具體的起業(yè)者或事業(yè)計劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭同時，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認(rèn)定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關(guān)于事業(yè)認(rèn)定或征收裁決，因一旦作出認(rèn)定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地（權(quán)力的）被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補償金額之計算時奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認(rèn)定公告時以及「征收裁決時此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時間奌以及有關(guān)對權(quán)利之損失補償?shù)仁乱隧棧欢妻D(zhuǎn)費用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項外，對于損失之補償或土地之移轉(zhuǎn)時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補償（征收補償?shù)龋┲瓌t（特別是金錢補償原則）及補償之內(nèi)容等（1）金錢補償原則日本土地收用法是以金錢補償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進行建筑工程等情形下，例外地承認(rèn)現(xiàn)物補償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對于土地等之補償土地征收之補償之核心，在于對被征收土地其本身作出補償。因?qū)儆趯?quán)利本體的補償，所以又被稱之為權(quán)利補償。又此一補償必須是「完全補償。②通損補償〈亦稱為通常所生之補償、附隨性損失之補償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補償。具體來說，例如對象移轉(zhuǎn)費用之補償、營業(yè)上的損失補償、離作費用之補償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對于這些費用之補償是否包括在「完全補償里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補償損失補償被認(rèn)為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認(rèn)為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認(rèn)「溝渠圍丬之補償〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認(rèn)對其補償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認(rèn)對其補償，因此也可以將之歸類為對第三人補償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補償只限于「溝渠圍丬之補償而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補償基準(zhǔn)要綱〈以下稱「損失補償基準(zhǔn)要綱〉，則對于少數(shù)殘存補償或離職者補償?shù)?，亦有所?guī)定。以上為損失補償?shù)膬?nèi)容，但是對于補償?shù)挠嬎惴椒?、補償范圍有無擴大到上述補償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補償相關(guān)問題（課題）

關(guān)于日本損失補償?shù)膯栴}（課題），可整理為以下4奌：亦即①「完全補償金額及其計算方法與基準(zhǔn)，②土地價格的計算和客覌主義，③第三者補償，以及④生活補償。1．「完全補償金額及其計算方法與基準(zhǔn)如前所述，土地征收的補償必須是「完全補償。對于計算此「完全補償金額的時間奌，有學(xué)說主張應(yīng)該以事業(yè)認(rèn)定時為基準(zhǔn)，亦有學(xué)說認(rèn)為應(yīng)該以裁決時為基準(zhǔn)〈另有對此些學(xué)說的修正〉。關(guān)于此些學(xué)說的對立，在此暫予省略。就計算時間奌，土地收用法于第71條有如下的規(guī)定?！笇τ诒徽魇胀恋丶坝嘘P(guān)該土地所有權(quán)以外權(quán)利之補償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業(yè)認(rèn)定時之一定價格，再乘上對照至裁決時為止之物價變動的修正系數(shù)所得出之金額?；旧?，系以事業(yè)認(rèn)定時為基礎(chǔ)，在此一基礎(chǔ)上，采取納入若干裁決時想法的形式來考慮物價變動等來計算補償金額。此一規(guī)定在于予測征收后的事業(yè)以避免投機性地價高漲而導(dǎo)致影響補償金額；但是問題并未被解決。因為地價變動在與物價變動產(chǎn)生明顯落差時，問題才會被顯現(xiàn)出來。而地價轎一般物價高漲時，此一部分因被認(rèn)為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補償；但是站在完全補償?shù)牧?，則存有疑問。又如地價下跌的情形，則有過度補償?shù)膯栴}。換言之，上述問題均是起因于固定價格一事上。關(guān)于此問題奌，依據(jù)日本法院的見解，雖然地方法院判決認(rèn)為土地收用法71條違反日本國憲法29條3項的規(guī)定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時762號22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價格之計算及客覌主義關(guān)于土地收用法第71條，根據(jù)實務(wù)專家的著作〈參考文獻④參照〉，有如下之?dāng)⑹觯骸竿恋貎r格應(yīng)以客觀價值來計算，因此在評定價格的時，應(yīng)該統(tǒng)一以一般交易價格為基礎(chǔ)。所謂一般交易價格，是指在鄰近類似土地有交易價格存在的場合，就以該價格為基準(zhǔn)；如交易價格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價格、收益還原價格等為基準(zhǔn)，并就該土地之位置、形狀、環(huán)境等綜合考慮后評價之。〈解說19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價格的計算，應(yīng)該依據(jù)客觀價值來決定，而其客觀性取決于交易價格。進而導(dǎo)出，對于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設(shè)該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補償?shù)脑懻摗Ｈ欢绱耸欠裢桩?dāng)，尚有疑問；亦即，關(guān)于予期利益應(yīng)否被包括在通損補償中處理，縱使是對于精神上的痛苦，學(xué)說上亦嘗試朝向承認(rèn)補償方向解釋。關(guān)于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法?！笇τ谌藖碚f，如因征收而導(dǎo)致土地被剝奪，只要能得到財產(chǎn)損失的補償?shù)脑挘蜎]有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的?！磪⒖嘉墨I①參照〉但是在此應(yīng)附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動向。3．第三者補償在日本，伴隨土地征收而來的損失補償，應(yīng)該以直接被征收的被征收者為實施對象，除「溝渠圍丬補償之外，原則上第三人非屬損失補償對象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規(guī)模公共工程的場合，因該事業(yè)的實施導(dǎo)致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發(fā)生的現(xiàn)象；但是對于此類所謂「事業(yè)損失的問題，該采取如何因應(yīng)方式，已成為問題。對此，日本土地收用法并無相關(guān)規(guī)定；但透過為施行「損失補償基準(zhǔn)要綱的閣議了解，如事業(yè)損失超過一般社會通念的忍受程度，且其發(fā)生被視為當(dāng)然者，則對其賠償，已被承認(rèn)〈參考文獻②④228頁參照〉。4．生活權(quán)補償所謂生活權(quán)保障，是指為保障生活或生存權(quán)而被承認(rèn)的補償。舉日本國憲法來說，一般是將其根據(jù)求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補償是出自于保障財產(chǎn)權(quán)的觀點，故因土地征收所生補償?shù)膽?yīng)有方式，基本上是金銭補償。本文前述的強烈近代生活觀，乃是其前提。相對于此一思考方式，在日本學(xué)說或?qū)崉?wù)上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補償，②生活重建措施，③少數(shù)殘存者補償，④離職者補償。關(guān)于②和③，透過「損失補償基準(zhǔn)要綱，已被承認(rèn)；但是①則不被承認(rèn)。再者，此生活權(quán)補償如果沒有法律規(guī)定，僅是依據(jù)其為「損失補償基準(zhǔn)要綱所承認(rèn)的關(guān)連，對于國民能否作為向行政或法院提出請求的權(quán)利，又其根據(jù)為何，均尚有議論之余地。學(xué)說雖主張可由憲法導(dǎo)出，但是裁判例卻是呈現(xiàn)消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補償?shù)闹匾n題。

結(jié)語

以上為本人的報告?？傊?，日本的損失（征收）補償，是以所有權(quán)（權(quán)利）及其它權(quán)利的歸屬者為對象所架構(gòu)起來的損失補償。而補償金額是基于客觀主義根據(jù)交易價格所確定的這種想法，乃是運用的基礎(chǔ)；但是，對于此一運用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對于此些問題的因應(yīng)，乃是目前必須面對的課題。

注釋：

徳田博人：琉球大學(xué)教授

參考文獻

①芝池義一[行政救済法講義﹝第3版﹞]〈有斐閣、2006年〉205-225頁。

篇（2）

1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性

國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。

3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要

國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運輸、水利事業(yè)、國家機關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設(shè)立國家主管機關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國家主管機關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。

4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件

國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用的集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當(dāng)補償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問題

我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，當(dāng)時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題

土地征用是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平等等，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問題

從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題

土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。

5、土地征用的救濟制度問題

《土地管理法實施條例》規(guī)定：“對征地補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！钡蔷唧w的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。此外，我國《行政訴訟法》規(guī)定，對法律規(guī)定由行政機關(guān)做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對人對已批準(zhǔn)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，經(jīng)縣級以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議由批準(zhǔn)者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發(fā)揮救濟對征地權(quán)的控制作用。因為在行政權(quán)的救濟控制系統(tǒng)中，只有行政主體與行政相對人一起成為對等的爭議雙方，接受來自第三方對行政決定的評判，行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。

三、對征地制度改革的探索和建議

針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對征地制度的修改和市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個方面進行改革。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使

在現(xiàn)階段，我國政府需要對一些在經(jīng)濟發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點扶持，因而，公共利益既要包括絕對公共利益，也要包括相對公共利益（即扶持重點行業(yè)）。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

2、嚴(yán)格把握征地的補償原則。

補償?shù)脑瓌t，既然是在市場經(jīng)濟條件下，就要探討市場經(jīng)濟對土地征用的影響和作用。市場經(jīng)濟的一個重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價值規(guī)律的要求，貫徹等價交換的原則，做到公平、公正、合理。無論用地性質(zhì)無何，無論國家重點工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項目等用地，在征地時都應(yīng)一視同仁。也就是說，不論誰征地，都不能損害被征地者的合法權(quán)益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個人）利益為代價，否則就會造成多數(shù)人（國家）公共利益剝奪了少數(shù)人（集體或個人）利益的現(xiàn)象。如果存在兩個補償費用標(biāo)準(zhǔn)，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會之間的矛盾激化。

3、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)

為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則包括建筑物的補償費。

4、合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵

篇（3）

（一）我國目前解決環(huán)境污染糾紛的方法

協(xié)商。這是由糾紛雙方針對已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染，自行協(xié)商，通過達(dá)成和解協(xié)議，解決糾紛。因為許多污染者不愿主動承擔(dān)環(huán)境污染的責(zé)任，實踐中糾紛雙方很難達(dá)成和解協(xié)議。

調(diào)解。根據(jù)調(diào)解人的不同，分為民間調(diào)解和行政調(diào)解。行政調(diào)解是由環(huán)境行政機關(guān)主持，對環(huán)境污染糾紛雙方進行調(diào)解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動。與之相對應(yīng)，是民間調(diào)解。我國目前主要由人民調(diào)解委員會作為民間調(diào)解人，也可由較權(quán)威的民間調(diào)解人居間調(diào)解，促成糾紛解決。當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后又反悔的，任何一方都可以請求環(huán)境行政部門處理，也可以向法院。

行政處理。環(huán)境污染糾紛的行政處理是指環(huán)境行政機關(guān)對社會成員（民事主體）之間發(fā)生的由于環(huán)境污染產(chǎn)生的糾紛進行處理的制度。“因環(huán)境污染引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當(dāng)事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟”。因而，我國環(huán)境污染糾紛的行政處理，性質(zhì)上屬于行政調(diào)解，其處理決定不具有強制執(zhí)行的效力。

仲裁。仲裁是指環(huán)境污染糾紛的雙方自愿達(dá)成協(xié)議，將糾紛提交仲裁機構(gòu)進行裁決，解決糾紛。我國現(xiàn)行環(huán)境立法，缺乏關(guān)于環(huán)境污染糾紛仲裁的特別規(guī)定。實踐中通過仲裁解決環(huán)境糾紛的情況較少。

民事訴訟。即環(huán)境污染受害者依法向司法機關(guān)，請求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、賠償損失。實踐中，環(huán)境污染糾紛的訴訟解決方法耗時長、取證難、費用高；由于現(xiàn)行法律對于環(huán)境污染糾紛的資格、因果關(guān)系的確定、污染損害賠償?shù)葐栴}都欠缺明確具體的規(guī)定，從而阻礙了污染受害者尋求司法訴訟的救濟途徑。

（二）環(huán)境污染糾紛行政處理制度的優(yōu)勢

環(huán)境污染糾紛的復(fù)雜性、多樣性和損害性決定了解決環(huán)境污染糾紛的方法應(yīng)當(dāng)靈活、及時、專業(yè)。實踐中環(huán)境污染受害者選擇行政處理方式尋求救濟，與其他解決方法相比，行政處理環(huán)境污染糾紛的優(yōu)勢在于：

專業(yè)性。環(huán)境污染糾紛涉及很強的技術(shù)性，因而對于污染損害的證明要求較強的專業(yè)性。環(huán)境污染事故一旦發(fā)生，環(huán)保部門負(fù)有監(jiān)管和保護環(huán)境的法定職責(zé)，而且環(huán)保部門設(shè)有環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，這有助于及時、準(zhǔn)確地確定污染責(zé)任。

及時性。環(huán)境污染發(fā)生后，環(huán)保部門負(fù)有及時有效地調(diào)查處理污染事故的法定職責(zé)，這有利于糾紛雙方在最短時間內(nèi)澄清事實，明確責(zé)任；同時，鑒于環(huán)保部門對排污企業(yè)享有監(jiān)管的權(quán)力，因而，排污企業(yè)對于環(huán)保部門的處理意見愿意采納并及時執(zhí)行。這些因素都有助于環(huán)境污染糾紛的及時解決。

成本低。救濟費用的高低直接決定當(dāng)事人對于救濟方式的選擇。由環(huán)保行政部門對環(huán)境污染糾紛進行處理，是環(huán)保部門在執(zhí)行法定職責(zé)的過程所進行的。因而，相對于訴訟和仲裁，行政處理方法成本低廉，且效率較高。而國家也在環(huán)境污染糾紛的行政處理過程中實現(xiàn)了訴訟資源的節(jié)約。

完善西部環(huán)境保護行政處理制度的法律問題思考

作為一種權(quán)利救濟制度，其內(nèi)部的具體救濟規(guī)范的安排應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，并且有相關(guān)的制度予以支持，才能實現(xiàn)對于缺損權(quán)利的有效救濟，進而最大可能地實現(xiàn)法律的公平、正義、效率等價值。環(huán)境污染糾紛行政處理制度至少應(yīng)具有以下功能：及時、迅速地解決糾紛，救濟缺損權(quán)利；損害賠償制度的安排應(yīng)當(dāng)有利于提高污染削減的效果；能夠促進和加強環(huán)境行政管理，即發(fā)揮環(huán)境污染糾紛行政處理制度與環(huán)境行政管理的協(xié)同效應(yīng)。

在環(huán)境污染糾紛行政處理領(lǐng)域，日、美等西方發(fā)達(dá)國家的理論和實踐都較成熟，我國應(yīng)當(dāng)呼應(yīng)當(dāng)前社會實踐對于行政處理制度的迫切需要，完善環(huán)境污染糾紛行政處理的相關(guān)立法。

（一）行政處理機構(gòu)的設(shè)置

獨立且中立的環(huán)境污染糾紛處理機構(gòu)是公正、有效地解決糾紛的前提。因而，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)立在財政和人事上都能保持獨立性的糾紛行政處理機構(gòu)，以保證有效、及時地處理環(huán)境污染糾紛。具體到西部地區(qū)，立法中則應(yīng)當(dāng)關(guān)注到跨行政區(qū)域環(huán)境污染糾紛的行政處理機構(gòu)的設(shè)置。

（二）完善行政處理程序

考察我國《環(huán)境保護法》和各環(huán)境污染單行法，對于環(huán)境污染糾紛的行政處理僅僅作了原則性的規(guī)定。不僅起不到解決紛爭的作用，而且會使環(huán)境行政部門由于缺乏具體的法律規(guī)定，而產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、權(quán)力濫用、等違法行政行為，從而起不到程序法應(yīng)有的法律作用。環(huán)境污染糾紛的行政處理制度應(yīng)當(dāng)對于行政處理程序作出科學(xué)合理的安排。

1.環(huán)境污染糾紛的投訴制度。日本《公害糾紛處理法》中最有成效、最受關(guān)注的制度就是公害糾紛的投訴制度。該法規(guī)定都道府縣及市區(qū)町村的公害課設(shè)置公害意見調(diào)解員。其職責(zé)，作為公害意見投訴和咨詢的窗口，根據(jù)市民的意見，提供給當(dāng)事人有關(guān)公害的知識和信息；調(diào)解員本人就公害的實情進行調(diào)查，給當(dāng)事人和有關(guān)人員出主意，進行中介調(diào)解和指導(dǎo)等工作。同時，把有關(guān)公害意見的信息迅速準(zhǔn)確地向有關(guān)部門報告，協(xié)調(diào)和促進問題的解決。

污染糾紛行政處理制度應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個促進公眾與環(huán)境行政部門之間的信息窗口：污染糾紛投訴機構(gòu)。同時，該機構(gòu)人員的配備應(yīng)當(dāng)是具備相當(dāng)完善的環(huán)境法和環(huán)境科學(xué)的知識，并且行政能力較強，以切實保障環(huán)境污染受害者投訴有效。

2.污染糾紛的處理辦法。一個富有活力的救濟制度應(yīng)包含一種合理、節(jié)儉利用救濟資源的機制，以保證所利用的救濟方式與特定救濟需要相符合；同時一個富有活力的救濟制度中所包含的權(quán)利救濟方式也必須能滿足不同缺損權(quán)利的救濟需要，并且相關(guān)主體有權(quán)選擇自己認(rèn)為最“合算”的救濟方式（即各類救濟方式之間有替代性）。

我國現(xiàn)行法律關(guān)于環(huán)境行政部門的污染糾紛處理方法并沒有具體的規(guī)定；而且行政部門對于環(huán)境污染糾紛的處理實質(zhì)上屬于行政調(diào)解，不具有法律強制力，從而使救濟結(jié)果處于不確定狀態(tài)。在徽縣血鉛事件中，當(dāng)受害者尋求行政部門的救濟時，污染事件已呈嚴(yán)重化狀態(tài)，對于此類嚴(yán)重的、影響惡劣的企業(yè)違規(guī)排污行為，作為執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)依法主動、強制進行調(diào)解，以充分發(fā)揮糾紛的行政處理方法的優(yōu)勢。

據(jù)此，完善西部地區(qū)污染糾紛的行政處理辦法，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定多種行政處理方法，以供不同的權(quán)利缺損者選擇；比如，斡旋、調(diào)解、裁定等；應(yīng)當(dāng)賦予行政調(diào)解以法律強制力，使救濟結(jié)果確定，給當(dāng)事人提供一個合理的預(yù)期；應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政處理部門對于特定情形（比如嚴(yán)重違法排污事件、社會影響廣泛的污染事件等）的強制調(diào)解職能。

（三）建立環(huán)境污染損害賠償制度

1.一種救濟制度如果得不到執(zhí)行，其有效性是令人質(zhì)疑的。權(quán)利人尋求救濟的最終目的就是使缺損的權(quán)利獲得補救。合理有效的環(huán)境污染損害賠償機制，應(yīng)當(dāng)至少對以下重要內(nèi)容作出設(shè)計安排：

環(huán)境污染損害賠償?shù)臍w責(zé)原則。目前，各國的立法和理論界都確立了環(huán)境污染損害賠償?shù)臒o過錯責(zé)任原則：不論環(huán)境污染者主觀上有無過錯，即無論是環(huán)境不當(dāng)行為還是法律所不禁止的環(huán)境行為，只要其污染行為對他人客觀上造成了財產(chǎn)損害或人身損害，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

受害人群的確定。對于受害人群眾多的環(huán)境污染事件，比如大氣污染和水質(zhì)污染事件等，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)定確定受害人群的方法，即確定誰有權(quán)獲得損害賠償。比如日本的公健制度中關(guān)于公害患者的認(rèn)定，就規(guī)定了認(rèn)定條件的三要素和認(rèn)定有效期限（根據(jù)指定疾病的種類分為2年和3年）。

賠償范圍的確定。即確定賠償金額。合理確定損害賠償范圍有利于有效救濟受害者，同時制裁排污企業(yè)，抑制排污行為。依我國現(xiàn)行立法及司法實踐，環(huán)境損害賠償范圍包括：直接損失、間接損失以及可能造成的受害人精神損害。

賠償金額的來源。環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生的巨額賠償金是污染糾紛案執(zhí)行困難的根本原因。實踐中，我國許多企業(yè)經(jīng)濟效益并不好，巨額的環(huán)境損害賠償金令企業(yè)無力負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重者導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，社會失業(yè)人口增多，引起社會不穩(wěn)定。

2.借鑒各發(fā)達(dá)國家在理論和立法上較成熟的經(jīng)驗以及我國部分地區(qū)的試點性實踐，都可以為我國的相關(guān)立法提供經(jīng)驗。

適用污染者負(fù)擔(dān)的原則。即污染環(huán)境造成的損害及治理污染的費用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)。該原則能夠通過經(jīng)濟手段，實現(xiàn)環(huán)境污染的外部費用（即環(huán)境污染損害及治理污染的費用）內(nèi)部化，以實現(xiàn)污染削減。各國立法實踐證明了該原則的可行性和有效性。

建立污染損害賠償基金。一般地，排污企業(yè)不愿意主動承擔(dān)污染賠償責(zé)任；同時，突發(fā)的、嚴(yán)重的污染損害所產(chǎn)生的巨額賠償金往往令排污企業(yè)難以維系正常的生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)衰落、破產(chǎn)帶來的眾多失業(yè)人口可能引起社會不穩(wěn)定。鑒于此，美、日、歐等發(fā)達(dá)國家建立污染損害賠償基金，即通過對污染企業(yè)征收有關(guān)稅、費（如排污費/稅、自然資源開發(fā)費/稅、生態(tài)補償費/稅、石油稅等），構(gòu)成污染損害賠償基金。我國可以充分考慮各地的經(jīng)濟和環(huán)境條件，通過征收各種環(huán)境稅/費來建立各地的污染損害賠償基金，以分?jǐn)偲髽I(yè)的部分污染損害賠償金額。

環(huán)境污染損害責(zé)任的社會化。建立環(huán)境污染損害責(zé)任保險制度，使環(huán)境污染損害的責(zé)任社會化，被各發(fā)達(dá)國家普遍采納并成為其通過社會化途徑解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問題的主要方式之一。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境污染責(zé)任保險制度分為強制環(huán)境責(zé)任保險和自愿環(huán)境責(zé)任保險。在保險責(zé)任的適用范圍方面，承保的風(fēng)險范圍經(jīng)歷了由小到大的演變過程。

我國已經(jīng)進入環(huán)境風(fēng)險的高發(fā)期，部分地區(qū)曾通過試點推進自愿性環(huán)境污染賠償責(zé)任保險制度，但許多試點因無企業(yè)投保而處于停頓狀態(tài)。鑒于我國一些企業(yè)經(jīng)營效益不良以及其為利潤所驅(qū)，不愿承擔(dān)污染損害風(fēng)險的現(xiàn)實情況，我國應(yīng)當(dāng)通過立法，結(jié)合自愿與強制保險的方式建立我國環(huán)境污染賠償責(zé)任的保險制度。

參考文獻：

1.周林彬著.法律經(jīng)濟學(xué)論綱.北京大學(xué)出版社，1998

2.王燦發(fā)主編.環(huán)境糾紛處理的理論與實踐.中國政法大學(xué)出版社，2002

篇（4）

我國土地征用制度起源于建國初期，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩個時代，曾前后多次被修改，不同時期的征地補償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。近年來，由于城市化進程的加快，大量農(nóng)民集體的土地被征用，隨著現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的確立，不少農(nóng)民對被征土地提出了產(chǎn)權(quán)要求，希望分享土地功能扭轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的增值。

然而，按照現(xiàn)有的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的土地補償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對土地征用制度進行新一輪的改革已勢在必行。

土地征用制度改革的必然性

自從建國以來，當(dāng)土地征用制度不適應(yīng)社會發(fā)展要求時，政府會對該制度進行改革。改革后的一段時期內(nèi)，土地征用制度能為經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時間的推移，該制度的優(yōu)勢將逐漸消失，其弊端也將逐步體現(xiàn)并開始阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。

此時，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了五個階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調(diào)整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個階段所實行的土地征用制度各不相同，當(dāng)時代從一個階段向另一個階段過渡時，土地征用制度進行了相應(yīng)的改革，土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。

參照歷史，任何時代所實行的土地征用制度都存在一定的適用時期。某時期土地征用制度僅僅同該時期國家的發(fā)展形勢相適應(yīng)，當(dāng)形勢發(fā)生變化后，這種適應(yīng)性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時代特征，土地征用制度的不斷變革和其內(nèi)在的時代局限性有很大關(guān)系。

土地征用制度的決定因素

我國的經(jīng)濟發(fā)展階段、行政法律制度以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在不同時期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應(yīng)時期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時期土地征用制度的改革。

改革開放前的土地征用制度

改革開放前，我國農(nóng)業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當(dāng)時的經(jīng)濟增長目的是保證農(nóng)業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，我國采取了較低的農(nóng)地征用補償制度，同時給予失地農(nóng)民新的土地，鼓勵其繼續(xù)務(wù)農(nóng)。

由于我國實行計劃經(jīng)濟體制下的社會主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對私人財產(chǎn)的保護。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完全歸集體所有，農(nóng)民個人不擁有任何產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)民僅能獲得土地調(diào)整期的補償，補償標(biāo)準(zhǔn)非常低，盡管農(nóng)民仍然能夠安心的接受這一補償。

改革開放中前期的土地征用制度

改革開放后，社會形勢發(fā)生了深刻變化。在社會主義市場經(jīng)濟的推動下，我國社會生產(chǎn)力迅速增長。生產(chǎn)力的發(fā)展主要來源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進程密不可分。城市能夠為工業(yè)帶來產(chǎn)業(yè)聚集效益，能夠為工業(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施支持，城市中大量的勞動力和生產(chǎn)服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。

當(dāng)工業(yè)集中在城市時，也會為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國經(jīng)濟建設(shè)的主要目的是以城市化帶動工業(yè)化發(fā)展，政府為推動城市發(fā)展投入了大量的人力物力。

經(jīng)濟發(fā)展的同時，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也在我國逐步確立，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣意味著我國農(nóng)民獲得了土地的部分產(chǎn)權(quán)，國家不再通過調(diào)換土地的方式來保證農(nóng)民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對私有財產(chǎn)的保護，農(nóng)民對更高征地補償?shù)囊笥辛瞬糠掷碚撘罁?jù)。

在經(jīng)濟建設(shè)為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補償標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于城市化進程，但是無法體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，政府在保證城市化進程能夠順利實施的前提下，適度提高了農(nóng)地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

改革開放后期土地征用制度

在改革開放的后期，我國經(jīng)濟發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅持以城市化帶動工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進程進一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴張，導(dǎo)致的農(nóng)地征用補償問題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進一步，在目前全國土地利用總體規(guī)劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設(shè)用地高達(dá)6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發(fā)展的重要因素。

為此，我國迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進程的順利進行。

與此同時，市場經(jīng)濟體制和產(chǎn)權(quán)制度在我國得到進一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進一步明晰，農(nóng)民要求獲得更高補償?shù)姆梢罁?jù)更加充分。經(jīng)濟發(fā)展使得城市居民的消費水平日益升高，為了保障失地農(nóng)民的生活水平，需要更高的補償標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有征地補償標(biāo)準(zhǔn)與實際需要的差距過大，城市化進程導(dǎo)致土地被占用的農(nóng)民人數(shù)也與日俱增，這些都成為危害社會穩(wěn)定的潛在因素。

由于改革的矛盾在這一階段集中出現(xiàn)，保持穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會成為這一時期經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)的必要補充。新的土地征用補償制度既要保證城市化的繼續(xù)進行，又要減少社會矛盾的產(chǎn)生，為此國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，再一次提高了土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

土地征用制度改革的源動力

土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質(zhì)地改革的源動力。

通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的相似之處。每當(dāng)一個土地征用制度建立之初，都能在促進經(jīng)濟發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益之間找到平衡，但經(jīng)過一段時間后，這種平衡就將被打破而產(chǎn)生一系列社會矛盾。而這一系列矛盾則推動了下一輪土地征用制度的改革。

我國的土地征用制度產(chǎn)生于建國初期，當(dāng)時土地的一切權(quán)力都?xì)w國家所有，征地后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)給予補償合情合理。可是，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)降低了農(nóng)地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。

政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設(shè)中，以加快城市化進程。也就是說，我國政府通過土地征用補償制度，將農(nóng)地開發(fā)所產(chǎn)生的收益在城市和農(nóng)村間按比例進行了再分配。經(jīng)過一段時間后，這種再分配會導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過大，影響社會穩(wěn)定。此時，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調(diào)整再分配的比例，暫時縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾。可是，改革并沒有消除這種再分配現(xiàn)象，政府仍然從農(nóng)地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設(shè)。

只要這種再分配現(xiàn)象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴大，由此導(dǎo)致的土地征用制度改革也必然會出現(xiàn)。因此，我國土地征用制度所蘊含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。

相比而言，由于歐美國家實行以市價為基礎(chǔ)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，其制度并不存在內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別，無論是城市還是農(nóng)村的土地都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行補償，因而是一種相對穩(wěn)定的制度。但由于我國城市化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，需要大量的土地進行城市化建設(shè)，故并不適合采用這種相對較高的補償標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)有關(guān)資料顯示，美國的城市化率已經(jīng)高達(dá)87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都無法同發(fā)達(dá)國家相比，加快城市化進程成為我國社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，因此現(xiàn)階段實行的土地征用制度仍應(yīng)以促進城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實行過程中，則要切實加強土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會各界的利益。根據(jù)本文的論述，由于該制度內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導(dǎo)致社會矛盾的積累，所以在適當(dāng)?shù)臅r候，政府必須果斷的對土地征用制度進行改革，探索更有效的土地利用方式。

參考文獻：

1.李珍貴.美國土地征用制度.中國土地，2001

篇（5）

一、引言

次貸危機的爆發(fā)反映出當(dāng)前國際貨幣體系的內(nèi)在缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險，利用美元的特殊地位，（注：很多文獻中將美元的特殊地位稱為美元霸權(quán)，本文主要從貨幣職能視角對國際貨幣決定進行分析，故不使用這一帶有某種價值判斷色彩的概念。）美國以貿(mào)易逆差的形式大量占用他國資源，同時向全球輸出美元，這些美元回流美國后，借助復(fù)雜金融衍生工具的杠桿功能，催生了巨大的資產(chǎn)泡沫，并在泡沫破滅后通過經(jīng)濟全球化的鏈條傳導(dǎo)、擴散至其他國家和地區(qū)，最終引發(fā)了嚴(yán)重的全球性金融與經(jīng)濟危機。

二、決定國際貨幣地位的經(jīng)濟因素

當(dāng)一種貨幣的使用范圍延伸到其發(fā)行國以外時，就上升到了國際貨幣的層次。哈特曼（Hartmann，1998）從貨幣職能角度擴展了國際貨幣的定義，他認(rèn)為，作為交易媒介，國際貨幣在私人領(lǐng)域被用于國際貿(mào)易結(jié)算，在官方則是干預(yù)外匯市場和平衡國際收支的工具；作為記賬單位，國際貨幣被私人部門用于貿(mào)易和金融產(chǎn)品的計價，官方則用其確定匯率平價或本國貨幣釘住的“名義錨”；作為貯藏手段，國際貨幣可用于金融資產(chǎn)組合，如非居民持有的證券、存款等和官方儲備。由于支撐貨幣具體職能的原因不盡相同，且某種職能的獲得又有利于擴展貨幣的另一種職能，很難理清彼此之間的因果關(guān)系。在經(jīng)濟層面上，信心、流動性與交易網(wǎng)絡(luò)，是決定國際貨幣地位的主要因素。

對一種國際貨幣的信心主要源于其幣值長期穩(wěn)定的紀(jì)錄，包括對內(nèi)穩(wěn)定和對外穩(wěn)定，對內(nèi)穩(wěn)定指貨幣發(fā)行國通脹率較低，貨幣購買力較少受到侵蝕，對外穩(wěn)定是指匯率相對穩(wěn)定或有升值趨勢。信心對貨幣的計賬單位和貯藏手段職能至關(guān)重要，從動態(tài)角度看，能提供價值穩(wěn)定預(yù)期信息的貨幣才具備國際化的基礎(chǔ)和持久生命力。

謝林（Schelling，1960）指出，在任何用數(shù)字表達(dá)的體系中，計賬單位的職能就會產(chǎn)生，交易中選擇什么作為計賬單位并不重要，關(guān)鍵是參與者能夠達(dá)成一致。這個推論可以運用到國際金融領(lǐng)域：市場參與者更傾向于選擇那種其他人也視為必然的貨幣。

三、國際貨幣地位決定與政治

國際政治學(xué)歷來對貨幣權(quán)力的表現(xiàn)形式及分配有著濃厚的興趣，正如吉爾平（Gilpin，1987）所言：“貨幣次序具有分配其所代表政治力量的功能，同時也是現(xiàn)行體系參與者用于延續(xù)或這種次序的工具。”一些研究霸權(quán)穩(wěn)定理論的學(xué)者揭示，當(dāng)投資者和交易主體認(rèn)為需要一種堅挺、方便、能被廣泛接收的且能促進國際市場繁榮的貨幣所帶來的信心與便利時，一個處于支配地位的霸權(quán)貨幣是十分必要的。

蘇珊斯特蘭奇（Strange，1971）把歷史上的國際貨幣分為三種類型：第一種是“征服貨幣”（Mastercurrency），意指在附屬國、殖民地流通的征服國或宗主國貨幣；第二種類型是因內(nèi)在經(jīng)濟吸引力而獲得外國認(rèn)可的“頂級貨幣”（Topcurrency）；第三類被其稱之為“協(xié)商貨幣”（Negotiatedcurrency），是指一些國家（追隨國）被發(fā)行國提出的條件所吸引，諸如援助、市場準(zhǔn)入、政治同盟乃至軍事保護的承諾等，選擇支持其貨幣，但這種支持并不一定要簽署正式協(xié)議，也可以是有關(guān)方達(dá)成的默契。

追隨國支持協(xié)商貨幣，包括各層面的政治因素，其中最重要的是國家安全，原聯(lián)邦德國和日本支持美元，可以部分歸因于冷戰(zhàn)時期兩國在防衛(wèi)上對美國的依賴，沙特阿拉伯同意用美元結(jié)算石油貿(mào)易也是出于地緣政治的考慮。支持協(xié)商貨幣需要眾多追隨國的共同承諾，但這種承諾有時并不可靠，難免會有某些國家產(chǎn)生“搭便車”行為。

政治還可通過經(jīng)濟因素對國際貨幣地位產(chǎn)生間接影響。沃爾特（Walter，2006）指出，持久的保守貨幣政策能孕育一國的貨幣實力，而這樣的貨幣政策必須“可靠地根植于該國的政治制度之中”，19世紀(jì)英鎊幣值穩(wěn)定的聲譽及所獲得的外部信心，與英國的有限政府、公民選舉權(quán)以及精英金融集團控制的英格蘭銀行密切相關(guān)。政治因素也影響一國能否建立起發(fā)達(dá)、高流動的金融市場。斯塔薩維奇（Stasavage，2003）認(rèn)為，有限權(quán)力的政府和傾向于債權(quán)人保護的法律框架，是國內(nèi)金融市場成長的必要環(huán)境。

四、美元的未來與挑戰(zhàn)

無論以何種貨幣職能標(biāo)準(zhǔn)衡量，美元都是當(dāng)今世界頭號貨幣。作為交易媒介，美元在全球外匯交易量占據(jù)了89%的份額，它最強勁的競爭對手歐元的市場份額為37%，日元只有20%（BIS，2007）。（注：外匯交易按買賣雙向統(tǒng)計，因此總份額為200%，國際清算銀行BIS每隔三年出版的《國際外匯市場統(tǒng)計》提供了此類數(shù)據(jù)的來源。）作為價值貯藏手段，2007年全球外匯儲備中，美元占比高達(dá)64%，歐元為26%，日元則僅為3%。全球銀行存款中，美元比重為48%，美元債券的比率為44%，歐元的比例相應(yīng)為28%和31%。作為記賬單位，世界上有近2/3的貨幣通過各種形式釘住美元，美元還在許多國家部分甚至完全替代了東道國貨幣的職能，即所謂的“美元化”現(xiàn)象。

前文中提到的國際貨幣，如“征服貨幣”、“協(xié)商貨幣”和“頂級貨幣”，其界限并非涇渭分明。即便鼎盛時期的英鎊，也從來不是單一類型的國際貨幣：作為征服貨幣，英鎊體現(xiàn)了宗主國在殖民地的權(quán)威，但在其他地區(qū)，英鎊則是因為經(jīng)濟吸引力而被認(rèn)可的頂級貨幣，二戰(zhàn)后，英鎊更主要地是在英聯(lián)邦內(nèi)充當(dāng)協(xié)商貨幣，這些國家將對英鎊的支持與從英國能獲取的優(yōu)惠聯(lián)系在一起。顯然，美元作為征服貨幣的色彩要淡得多，因此我們對美元地位的分析可以循著頂級貨幣和協(xié)商貨幣兩條路線展開。

（一）作為頂級貨幣的美元

經(jīng)濟實力支持美元的頂級貨幣地位。從信心的角度分析，根據(jù)統(tǒng)計，美元的對內(nèi)購買力一直相對穩(wěn)定，以1995－2004年和1950－1964年的平均值為例，美元的購買力下降，僅比德國馬克和日元略高。（注：這種現(xiàn)象說明美元國內(nèi)貨幣和國際貨幣職能的內(nèi)在沖突，顯然，美國更重視本國利益而忽視為世界提供穩(wěn)定公共產(chǎn)品的職責(zé)。）與對內(nèi)價值相比，人們更關(guān)注美元的對外價值。雖然從理論上講，匯率的穩(wěn)定和堅挺是貨幣信譽良好的表現(xiàn)，但在浮動匯率制度下，兩者并不能簡單劃等號，匯率下跌與貨幣國際地位下降之間的關(guān)系也沒有得到實證檢驗的支持。

從歷史數(shù)據(jù)看，19世紀(jì)初英國的經(jīng)濟實力已經(jīng)是世界最強，但其貨幣地位并不特別突出，直到1870年，在英國經(jīng)濟實力連續(xù)幾十年穩(wěn)居世界首位之后，英鎊才成為最主要的國際貨幣。

（二）作為協(xié)商貨幣的美元

從某種意義上講，美元登上國際貨幣舞臺伊始就帶有協(xié)商貨幣的色彩，因為布雷頓森林體系是國際合作的產(chǎn)物。但在布雷頓森林體系早期，雖然不乏表面上的合作，美國的超強實力及與黃金的可兌換性，使美元成為各國競相追逐的稀缺資源，是一種不折不扣的頂級貨幣。進入20世紀(jì)60年代，布雷頓森林體系的內(nèi)在矛盾開始顯露，美元地位的維持已經(jīng)由完全依靠美國自身實力向借助外力轉(zhuǎn)變，期間美國曾與他國合作建立“黃金總庫”，簽訂“互惠信貸”和“借款總安排”等協(xié)議，雖然這些舉措未能挽救布雷頓森林體系，卻在一定程度上緩解和延遲了美元的頹式。而當(dāng)1971年當(dāng)美國政府宣布中止美元與黃金的兌換后，美元與其他貨幣已無本質(zhì)區(qū)別，其地位就更依賴他國所愿提供的支持。

本文對“復(fù)活的布雷頓森林體系”的理解是：東亞和美國之間存在某種默契，并形成一種特殊的經(jīng)濟循環(huán)模式，即東亞出口商品，美國提供市場；東亞積累債權(quán)（作為儲備貨幣的美元），美國積累債務(wù)；雙方互利互惠、各得其所。這一默契與本文前面所下定義十分吻合：美元在東亞是一種協(xié)商貨幣。問題是，這種模式能否長期延續(xù)，東亞對美元的支持是無條件的嗎?答案是否定的，我們以全球擁有美元儲備最多的國家－－中國為例簡單分析，公平地講，中國從中美貿(mào)易中獲益良多，也樂意持有適度數(shù)量的美元資產(chǎn)，這本是可以雙贏的局面。但事實是，兩國從此陷入了所謂“金融恐怖平衡”，且中國的處境更為不利。例如，次貸危機后，中國辛苦掙來的美元面臨貶值甚至違約的風(fēng)險，但卻不能通過拋售而退出，因為這會導(dǎo)致所持美元資產(chǎn)價格暴跌而蒙受巨大損失，用克魯格曼的話來說，中國已經(jīng)掉入了“美元陷阱”。

（三）美元的競爭對手

在美國政經(jīng)力量相對下降后，美元實力仍得以維持，還基于這樣一個事實：沒有真正意義上的對手能夠取而代之。

談到美元的競爭對手，人們自然會將目光投向歐元。就經(jīng)濟實力而言，歐元區(qū)經(jīng)濟規(guī)模與美國不相上下，金融市場發(fā)達(dá)，歐洲央行秉承了德國央行的反通脹傳統(tǒng)，這些條件都賦予歐元挑戰(zhàn)美元的實力。但時至今日，歐元取得的成功仍是有限的。誠如前文所言，國際貨幣的基本職能－－記賬單位的實現(xiàn)，在于成為市場參與者關(guān)注的焦點，作為一種年輕的貨幣，歐元需要花費較長時間來構(gòu)建自己在市場參與者心中的形象，由于社會慣例改變需要出現(xiàn)足以改變現(xiàn)狀的強大力量，在此之前，人們?nèi)詴^續(xù)遵循長期以來形成的習(xí)慣。

2009年3月23日，中國人民銀行行長周小川撰文呼吁創(chuàng)造一種與國家脫鉤、并能保持幣值長期穩(wěn)定的國際儲備貨幣，并建議在特別提款權(quán)（SpecialDrawingRights，SDR）基礎(chǔ)上建立新國際儲備貨幣。這一建議雖受到國際社會的歡迎，但從現(xiàn)實角度出發(fā)，用超貨幣充當(dāng)國際儲備貨幣存在極大的困難，這不僅在于讓各國上交貨幣的政治障礙，技術(shù)上也很難行得通。以特別提款權(quán)為例，20世紀(jì)60年代末創(chuàng)造出來的SDR，雖然具有價值穩(wěn)定的優(yōu)點，卻是一種沒有實體形式的賬面資產(chǎn)，其用途也限于IMF和會員國政府之間的借貸以及會員國之間的國際收支調(diào)節(jié)，不能用于民間的貿(mào)易和非貿(mào)易結(jié)算，流動性十分有限。

篇（6）

筆者曾撰文指出，轉(zhuǎn)型期地方政府的制度創(chuàng)新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規(guī)制下制度創(chuàng)新的空間限制；[1]“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標(biāo)之間的沖突；創(chuàng)新非均衡下制度變遷水平的區(qū)域差異等。本文主要針對地方政府制度創(chuàng)新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產(chǎn)權(quán)選擇與微觀主體的動力激勵

產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟學(xué)研究的核心問題，完善的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。但產(chǎn)權(quán)制度不會在自然狀態(tài)下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會實現(xiàn)所有權(quán)，降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費用；為產(chǎn)權(quán)的運行提供一個公正、安全的制度環(huán)境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構(gòu)產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)財富和收入的再分配，扼制國家權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創(chuàng)新經(jīng)驗時，可以發(fā)現(xiàn)，多元產(chǎn)權(quán)選擇是一個成功經(jīng)驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉(zhuǎn)”、浙江大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營等多元產(chǎn)權(quán)企業(yè)、廣東順德對企業(yè)的多元產(chǎn)權(quán)改造等。現(xiàn)在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應(yīng)有的法律地位。哪種產(chǎn)權(quán)制度有利于經(jīng)濟發(fā)展和適合于本地的實際，都應(yīng)該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，我們這里并不主張給予哪種產(chǎn)權(quán)形式以特殊政策，政府的主要任務(wù)是履行界定產(chǎn)權(quán)和保護產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。對于公有企業(yè)，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產(chǎn)權(quán)界限，實現(xiàn)資產(chǎn)管理層次化到產(chǎn)權(quán)配置層次化的轉(zhuǎn)變。對于地方所有的國有大中型企業(yè)和不適合改制的企業(yè)的資產(chǎn)管理，其管理模式可參考深圳的三級授權(quán)經(jīng)營模式，把國有資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人格化，解決所有者虛位、國有資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)的問題。為了真正實現(xiàn)政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設(shè)立類似于“國資委”那樣的機構(gòu)，作為國有資產(chǎn)的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監(jiān)督的有效性。在產(chǎn)權(quán)保障方面，除了中央政府應(yīng)建立起完整的產(chǎn)權(quán)法律體系外，地方政府也應(yīng)有與中央政府配套的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系，對有關(guān)的產(chǎn)權(quán)主體進行約束和監(jiān)督。對于一些小型國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)可以考慮以政府主導(dǎo)的形式對產(chǎn)權(quán)進行重組，進行積極的創(chuàng)新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經(jīng)驗值得參考，他們對公有企業(yè)的改制就是走產(chǎn)權(quán)多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業(yè)兼并、拍賣；控股、參股；債權(quán)股份化或債務(wù)等值化改造；企業(yè)“先關(guān)后改”；公開上市；依法破產(chǎn)。通過改制，使產(chǎn)權(quán)具有可分解性（即財產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)），可分散性（即企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產(chǎn)權(quán)可以按照一定的規(guī)則進行轉(zhuǎn)讓、買賣、出售、出租），滿足市場經(jīng)濟對產(chǎn)權(quán)交易的要求，使得在產(chǎn)權(quán)市場尚未開放的情況下，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的突破性進展，從而化解中央政府制度創(chuàng)新的規(guī)制約束。

除了對公有產(chǎn)權(quán)的界定和保護之外，地方政府還應(yīng)繼續(xù)走增量改革之路，加強對非公有產(chǎn)權(quán)的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創(chuàng)新的環(huán)節(jié)。

產(chǎn)權(quán)主要是通過降低交易費用和實現(xiàn)外部性的內(nèi)在化而實現(xiàn)對經(jīng)濟的促進作用的。而能夠?qū)崿F(xiàn)這兩大功能的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是那些資產(chǎn)能量化到個人的產(chǎn)權(quán)。公有企業(yè)在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產(chǎn)不量化到個人，其委托—成本大，“內(nèi)部人控制”使最終所有者難以實現(xiàn)對資產(chǎn)的有效監(jiān)督，這是造成其經(jīng)營困難的根本原因。而私有產(chǎn)權(quán)因資產(chǎn)的明晰量化和權(quán)利義務(wù)邊界的確定性而產(chǎn)生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產(chǎn)效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經(jīng)濟產(chǎn)值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的33%（而國有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經(jīng)濟的貢獻已經(jīng)接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經(jīng)濟對國民生產(chǎn)總值的貢獻只占1/3。”[3]中國私營企業(yè)用非常有限的資源去高水平甚至是超常發(fā)揮其內(nèi)在的潛力。

然而，我們應(yīng)該看到，私營經(jīng)濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應(yīng)變遷，它的發(fā)展還存在著一些嚴(yán)重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產(chǎn)權(quán)保護制度欠缺?，F(xiàn)有的法律和法規(guī)對私營企業(yè)合法財產(chǎn)和其他權(quán)益的規(guī)定比較薄弱，私營企業(yè)在與其他經(jīng)濟主體之間出現(xiàn)糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發(fā)展的原動力受到削弱。（2）市場經(jīng)濟中的公平公正原則沒有真正實現(xiàn)。私營企業(yè)在諸如市場準(zhǔn)入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負(fù)擔(dān)等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規(guī)范和官員擁有太多的超經(jīng)濟權(quán)力，使私營企業(yè)主不得不從“尋利”轉(zhuǎn)向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業(yè)本身來看，問題主要有產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清、家族化管理、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低級化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同等。其中，最主要的問題是產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，表現(xiàn)在：相當(dāng)一部分私營企業(yè)主家庭成員或家族成員內(nèi)部自然人之間的產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清；一部分私營企業(yè)，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業(yè)是在沒有真正的出資人的混沌狀態(tài)下生成的，如負(fù)債借錢，從而造成天然的產(chǎn)權(quán)不清；一些私營企業(yè)主以個人的資本籌辦企業(yè)，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產(chǎn)權(quán)主體界區(qū)不清的危害是多方面的：不利于企業(yè)的資本積累；企業(yè)法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理權(quán)威；造成有關(guān)人員之間的權(quán)、責(zé)、利不明確，而產(chǎn)生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）

科思將交易費用概念引入經(jīng)濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內(nèi)在關(guān)系。他認(rèn)為，企業(yè)和市場的邊界是由市場的交易費用和企業(yè)內(nèi)部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業(yè)與市場的交易過程多了一個政府的環(huán)節(jié)，決定了企業(yè)的交易費用必須考慮政府這一因素?？聵s住通過實地調(diào)研并運用統(tǒng)計模型的方法分析了企業(yè)、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認(rèn)為企業(yè)的交易費用由4部分構(gòu)成：企業(yè)與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業(yè)內(nèi)部交易費用；企業(yè)除負(fù)擔(dān)第二項費用之外的交易費用。中國私營經(jīng)濟發(fā)展的初期，第一、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經(jīng)濟時期私營經(jīng)濟發(fā)展中具有實質(zhì)性影響的制度問題?？聵s住進一步分析，寬松的準(zhǔn)入政策比寬松的規(guī)制政策更有決定性作用。因為，寬松的準(zhǔn)入政策會使私營企業(yè)更有發(fā)展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規(guī)制政策，從而使私營企業(yè)的交易費用不斷降低，提高其發(fā)展的動力。本文認(rèn)為，政府在實行寬松的準(zhǔn)入政策和規(guī)制政策的同時，還要履行其產(chǎn)權(quán)方面的職能和社會職能，減少企業(yè)第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調(diào)動私營企業(yè)發(fā)展的積極性。

根據(jù)上述的事實，本文認(rèn)為，地方政府在私營產(chǎn)權(quán)激勵方面應(yīng)在以下幾個方面有所創(chuàng)新：

第一，切實解決私有產(chǎn)權(quán)的保護問題。我國的個體私營經(jīng)濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發(fā)展到現(xiàn)在的社會主義經(jīng)濟的“重要組成部分”，已經(jīng)獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經(jīng)濟體系范疇，政府理應(yīng)作出相應(yīng)的制度安排實施保護。目前，在國家的物權(quán)法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結(jié)合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產(chǎn)權(quán)的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現(xiàn)地方性制度均衡，以消除私營經(jīng)濟發(fā)展的心理顧慮。

第二，為私營經(jīng)濟創(chuàng)造一個公平開放的制度環(huán)境，減少私營企業(yè)的交易費用。這里既包括降低私營企業(yè)的市場準(zhǔn)入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業(yè)與其他經(jīng)濟形式相同的市場準(zhǔn)入條件，因為，市場準(zhǔn)入條件的放松會帶來連續(xù)的制度響應(yīng)，促使地方政府規(guī)范市場，降低規(guī)制費用，以及做好產(chǎn)權(quán)界定降低企業(yè)內(nèi)部交易費用等工作。

第三，厘定產(chǎn)權(quán)邊界。私人產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清本質(zhì)上是私人企業(yè)主自身的問題。我們講保護私有產(chǎn)權(quán)，首先要尊重私有企業(yè)主自主選擇的權(quán)利。“因為私營資本最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)對企業(yè)發(fā)展究竟有效無效，最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)所需要支付的代價究竟有多高?！盵5]（P58）但當(dāng)私人資本意識到界定產(chǎn)權(quán)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創(chuàng)新，要求政府出面界定產(chǎn)權(quán)。這時，地方政府就應(yīng)協(xié)助做好企業(yè)的資產(chǎn)評估工作，界定產(chǎn)權(quán)主體及邊界，保證產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)的落實。當(dāng)然，在解決私人資本產(chǎn)權(quán)不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴(yán)重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發(fā)行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創(chuàng)新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優(yōu)勢去推動這些領(lǐng)域的制度變革。

第四，加強意識形態(tài)宣傳，消除社會對私有產(chǎn)權(quán)的歧視。意識形態(tài)的最基本功能就是通過強化人們對產(chǎn)權(quán)和其他制度的認(rèn)同而減少統(tǒng)治階級的統(tǒng)治費用。但意識形態(tài)這種非正式制度安排由于源于“傳統(tǒng)根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經(jīng)濟在國家經(jīng)濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應(yīng)強化對私營經(jīng)濟在中國經(jīng)濟中重要地位的宣傳，并給予其應(yīng)有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經(jīng)濟的歧視，使私營經(jīng)濟的發(fā)展有一個寬松的社會環(huán)境。

第五，除了上述產(chǎn)權(quán)、制度環(huán)境和意識形態(tài)方面的創(chuàng)新以外，地方政府還應(yīng)建立符合市場運作規(guī)范的政府行政制度秩序、發(fā)展要素市場、引導(dǎo)私營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)它們建立現(xiàn)代企業(yè)制度和提供信息服務(wù)以減少交易費用和經(jīng)營風(fēng)險等。

二、以制度化約束規(guī)范中央與地方之間的制度創(chuàng)新關(guān)系

一些后發(fā)國家尤其是東亞國家的歷史經(jīng)驗表明，不發(fā)達(dá)國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協(xié)調(diào)具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、權(quán)威主義的政治傳統(tǒng)和作用機制以及強調(diào)集體價值為核心的傳統(tǒng)文化，是東亞國家現(xiàn)代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產(chǎn)。西方市場化和現(xiàn)代化的變遷過程是在比較有利的國際國內(nèi)環(huán)境下一步步演變而來的，而現(xiàn)在的不發(fā)達(dá)國家既面臨著國內(nèi)要求快速發(fā)展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經(jīng)濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩(wěn)定和統(tǒng)一，因此，強有力的中央政府的主導(dǎo)作用是應(yīng)對這種復(fù)雜局面的重要保證。

從過去一個世紀(jì)西方的發(fā)展規(guī)律來看，市場制度的發(fā)展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經(jīng)濟功能在不斷強化。在政府體系內(nèi)，出現(xiàn)了兩個集權(quán)化運動：一是地方政府向中央政府集權(quán)，二是議會權(quán)力向政府行政首腦的轉(zhuǎn)移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現(xiàn)在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統(tǒng)一的、開放的和規(guī)范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結(jié)合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經(jīng)濟人”性質(zhì)使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統(tǒng)一，影響要素的自由有序流動，最終導(dǎo)致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度權(quán)威的中央政府運用其組織力量才能塑造統(tǒng)一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調(diào)控是建立和健全市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。統(tǒng)一、科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統(tǒng)一的制度體系的安排和貫徹，只有在統(tǒng)一的政府權(quán)力體系中才能實現(xiàn)。（3）市場的運行需要公共產(chǎn)品和社會保障。一些公共產(chǎn)品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關(guān)系到全局性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃和大量投入。

可見，在調(diào)整中央與地方制度創(chuàng)新的關(guān)系時，一定的中央集權(quán)是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調(diào)控，需要多層的制度創(chuàng)新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發(fā)揮，扼抑人們對制度的合理預(yù)期和創(chuàng)新動力，地方市場的活力也就難以顯現(xiàn)。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權(quán)，又有利于調(diào)動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規(guī)制中央與地方制度創(chuàng)新關(guān)系的坐標(biāo)：一是無論中央的制度創(chuàng)新還是地方的制度創(chuàng)新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調(diào)節(jié)的就由市場調(diào)節(jié)，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創(chuàng)新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創(chuàng)新空間，既要有利于全國統(tǒng)一市場的有序運轉(zhuǎn)，又要有利于地方市場的繁榮，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的積極性。

根據(jù)上述原則，中央的制度創(chuàng)新空間應(yīng)是：制訂國民經(jīng)濟發(fā)展的中長期規(guī)劃，并以相應(yīng)的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關(guān)系的動態(tài)平衡；對收入分配關(guān)系進行宏觀調(diào)控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調(diào)節(jié)制度；維護國有資產(chǎn)的所有者權(quán)益，促進國有資產(chǎn)的保值增值；建立和健全市場規(guī)則，打破地區(qū)、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統(tǒng)一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產(chǎn)品（全國性的）；協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)關(guān)系，實現(xiàn)制度的均衡發(fā)展。地方政府的制度創(chuàng)新空間包括：根據(jù)中央政府的發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并作出與此規(guī)劃和中央宏觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)的地方制度安排；制定地方財政和區(qū)域性收入分配制度，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)本地區(qū)的市場供求關(guān)系；培育地方性市場體系，推動區(qū)域市場與全國統(tǒng)一市場的開放和對接，為本地區(qū)社會經(jīng)濟生活的規(guī)范運行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境；管理地方國有資產(chǎn)，保證其完整、保值和增值；在國家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的高效配置；組織和提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。

中央與地方制度創(chuàng)新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關(guān)系外，還要建立中央對地方的有效監(jiān)督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現(xiàn)在中央對地方的人事控制權(quán)方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協(xié)調(diào)，從法律、行政和經(jīng)濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預(yù)防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權(quán)力機關(guān)的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀(jì)檢、法律監(jiān)督部門應(yīng)將這問題列為執(zhí)法監(jiān)督的一項專門內(nèi)容；中央對地方的績效評估中，應(yīng)改變過于強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的做法，引導(dǎo)地方政府放棄片面追求經(jīng)濟速度的發(fā)展思路。三是中央對地方的經(jīng)濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監(jiān)督制度等一系列經(jīng)濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達(dá)到調(diào)控地方制度目標(biāo)的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎(chǔ)（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達(dá)到引導(dǎo)地方政府實施中央制度安排和宏觀協(xié)調(diào)社會發(fā)展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權(quán)主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉(zhuǎn)移支付手段，達(dá)到調(diào)整地區(qū)間財力差異，促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設(shè)了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達(dá)20%。[10]因此，通過轉(zhuǎn)移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉(zhuǎn)移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規(guī)范的制度約束，保證中央對地方轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和公平性，防止轉(zhuǎn)移支付總量被擠占及轉(zhuǎn)移支付的隨意性。同時，要根據(jù)中國的國情，確定轉(zhuǎn)移支付的比重，即應(yīng)以不損害發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優(yōu)先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結(jié)果。我們在解決地區(qū)之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認(rèn)，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區(qū)之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創(chuàng)新，使資源配置達(dá)到更優(yōu)狀態(tài)。落后地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)建立在對自身資源優(yōu)勢的充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上，進行切合實際的制度創(chuàng)新，摸索一條適合自身實際的發(fā)展道路，這才是一個治本的辦法。

三、退出市場職能領(lǐng)域，實現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換

政府在市場經(jīng)濟中應(yīng)扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側(cè)重。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟自由主義到現(xiàn)代經(jīng)濟自由主義從“政府失敗”出發(fā)，主張無需國家干預(yù)的市場，由“看不見的手”發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；克服市場缺陷的出路是明晰產(chǎn)權(quán)而不是國家干預(yù)；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀(jì)末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經(jīng)濟學(xué)派，則從“市場失靈”出發(fā)，強調(diào)國家干預(yù)的作用。布勞恩和杰克遜認(rèn)為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應(yīng)、存在不完全競爭（在自然壟斷的領(lǐng)域內(nèi)存在降低成本提高利潤的現(xiàn)象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預(yù)去彌補市場的不足。

根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協(xié)議和產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包括構(gòu)造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結(jié)構(gòu)之中。“無形的手”背后有著有形的社會結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產(chǎn)權(quán)和交易活動能得到合法認(rèn)可和有效保護的制度環(huán)境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產(chǎn)權(quán)和提供市場交易的基本博弈規(guī)則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產(chǎn)品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設(shè)者，在處理政府與市場的關(guān)系上，要以制度創(chuàng)新去彌補市場的缺陷，實現(xiàn)市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們在考察轉(zhuǎn)型期中國地方政府的制度創(chuàng)新時可以發(fā)現(xiàn)，地方政府經(jīng)常直接參與本地企業(yè)的經(jīng)營活動，代行了市場的職能。這種創(chuàng)新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發(fā)微觀主體的制度創(chuàng)新，或者即使微觀主體有創(chuàng)新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現(xiàn)創(chuàng)新的愿望，從而使地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，彌補了市場和企業(yè)的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業(yè)交易過程的環(huán)節(jié)和費用，也使企業(yè)難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災(zāi)難”、中央與地方制度博弈目標(biāo)的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業(yè)綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發(fā)，在其權(quán)力范圍內(nèi)施行有利于本地企業(yè)的制度安排，從而與其他地區(qū)和中央的制度變遷目標(biāo)發(fā)生沖突，應(yīng)驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預(yù)市場，出現(xiàn)了制度供給過剩；另一方面，在公共產(chǎn)品的問題上卻出現(xiàn)了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場去調(diào)節(jié)，由市場主體根據(jù)需求自主實施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發(fā)揮作用。

政府退出市場職能領(lǐng)域后，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新才能萌生和繁榮，最終達(dá)到由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉(zhuǎn)變。只有實現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環(huán)的軌道，持續(xù)性的制度均衡才有可能出現(xiàn)。因為，在一個自主和平等的環(huán)境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎(chǔ)上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，更有利于轉(zhuǎn)化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達(dá)到制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。

為實現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換，地方政府主要應(yīng)在以下幾個方面有所創(chuàng)新：

第一，收縮公有經(jīng)濟的市場戰(zhàn)線。公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)缺陷使其極易陷入資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)的境地，改革的基本思路應(yīng)該是：今后在一般競爭性行業(yè)里，不再搞公有企業(yè)。對原有一般競爭性行業(yè)中的公有企業(yè)要改造成非公有企業(yè)，包括改造成混合所有制企業(yè)。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業(yè)能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區(qū)就業(yè)和社會穩(wěn)定，所以地方政府總是傾向于外延式的經(jīng)濟擴張，導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問題，并且還會想方設(shè)法維持企業(yè)甚至是長期虧損企業(yè)的生存。只有斬斷了地方政府與企業(yè)的資產(chǎn)隸屬關(guān)系，才能從根本上解決無效擴張的現(xiàn)象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產(chǎn)所有者會允許企業(yè)的無效擴張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關(guān)政府職能的邊界問題，總的來說，它應(yīng)限于市場失靈和維護秩序領(lǐng)域。類似于企業(yè)投資和經(jīng)營等微觀領(lǐng)域的事務(wù)，應(yīng)交由市場去調(diào)節(jié)。但在實際管理活動中，受利益的驅(qū)動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領(lǐng)域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產(chǎn)公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規(guī)模、熱衷于評比的排序、表現(xiàn)政績的傳統(tǒng)管理方式的延續(xù)。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業(yè)的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業(yè)問題上花得精力越多，企業(yè)在處理與政府關(guān)系上花得精力越多，這個國家就越落后?！盵15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規(guī)則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態(tài)，避免社會利益的損失。張維迎認(rèn)為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉(zhuǎn)。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協(xié)議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉(zhuǎn)會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當(dāng)事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經(jīng)濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數(shù)和信息的不完全等原因，使政府管制經(jīng)常失效，因此，我們現(xiàn)在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統(tǒng)的行政審批制度進行改革。傳統(tǒng)的行政審批制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是政府直接干預(yù)和控制企業(yè)的主要手段，由此產(chǎn)生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調(diào)節(jié)的，政府就不要設(shè)立審批去干預(yù)。二是經(jīng)濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術(shù)的尺度，即從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，審批管不管用。

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篇（7）

一、引言

征地問題一直是國土工作的難點和熱點問題[1]。征地制度改革的提出本質(zhì)上是由于中央政府與地方政府在征地過程中的博弈，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的合法權(quán)益遭到侵害，農(nóng)民的維權(quán)行動造成了一系列的影響才使得政府意識到“問題”確實存在，中央政府才“承認(rèn)”并著手解決征地制度改革問題[2～3]。

二、土地征收過程中政府相關(guān)利益主體的博弈分析

（一）征地主體中政府相關(guān)利益主體的行為假設(shè)

在博弈過程中的假設(shè)包括：局中人假設(shè)，即中央政府和地方政府。理性經(jīng)濟人假設(shè)，中央政府目標(biāo)是全國范圍內(nèi)整體的社會效益和經(jīng)濟效益最大化，地方政府的目標(biāo)是所管轄區(qū)內(nèi)的社會效益和經(jīng)濟效益最大化[4]。純策略空間假設(shè)，中央政府的純策略是監(jiān)管土地征收或不監(jiān)管土地征收;對于地方政府而言，有兩種選擇，即按規(guī)定征地或者違規(guī)征地。完全信息靜態(tài)假設(shè)，博弈中的信息是完全的，即中央政府和地方政府對自己和對方的策略空間和在各策略空間下所獲得的收益具有共同認(rèn)識，并同時做出策略選擇。支付函數(shù)假設(shè)，中央政府、地方政府在采取不同的行為策略后，各自都會得到與之相應(yīng)的收益。對中央政府而言，監(jiān)管需要付出成本C（人力成本、財力成本和時間成本），其值越大表示制定，監(jiān)管工作力度越大或者難度越大，如果不監(jiān)管，那么支付成本為零，但如果地方政府違規(guī)征地，中央政府將會損失社會效益F1;地方政府違規(guī)征地可得利潤R1（土地增值效益以及二次出售的價值減去土地征地價格以及安置補償費等），但需要承擔(dān)風(fēng)險成本F2（即帶來的負(fù)面社會效應(yīng)以及中央政府對地方政府的處罰等），地方政府按規(guī)征地可得利潤R2 （R1>R2）。

（二）博弈模型建立及求解

由以上假設(shè)可以得出中央政府與地方政府的博弈支付矩陣（見圖1）。

圖1 中央政府與地方政府的博弈支付矩陣

1.純策略納什均衡分析。地方政府按規(guī)征地，中央政府傾向于不監(jiān)管，這樣中央政府可以不用支付監(jiān)管成本，即策略組合（不監(jiān)管，按規(guī)征地）是中央政府最理想的結(jié)果，但此時地方政府按規(guī)征地的收益必定小于違規(guī)征地時的收益;對地方政府而言，如果中央政府不監(jiān)督，則傾向于違規(guī)征地，這時不僅可以獲得額外利潤，也不用承擔(dān)罰款等的風(fēng)險成本，即（不監(jiān)督，違規(guī)銷售）是地方政府最理想的結(jié)果，但此時中央政府的收益最小，所以這兩種策略組合不是地方政府和中央政府的純策略納什均衡;如果中央政府監(jiān)管，地方政府傾向于按規(guī)征地，此時雙方收益都是最小的，所以策略組合（監(jiān)管，按規(guī)征地）也不是地方政府和中央政府的純策略納什均衡，而策略組合（監(jiān)管，違規(guī)征地）在現(xiàn)實中顯然不符合常理。所以在這個監(jiān)督博弈中，不存在穩(wěn)定的純策略納什均衡，因此需要進一步分析地方政府與中央政府的混合納什均衡。

2.混合策略納什均衡分析。實際上，地方政府與中央政府并不一定會一成不變地只選擇一種特定的行動，他們更可能在不同條件下選擇不同策略，以實現(xiàn)最優(yōu)的策略組合，使期望效用最大化，這就需要引入概率求解混合戰(zhàn)略納什均衡。假設(shè)中央政府監(jiān)管的概率為P（0≤P≤1），不監(jiān)管的概率為1-P;地方政府按規(guī)征地的概率為Q（0≤Q≤1），違規(guī)征地的概率為1-Q。

（1）地方政府的混合戰(zhàn)略納什均衡分析。給定Q，中央政府采取以P=0和P=1的兩種策略[4]，此時中央政府的期望收益分別為：

E1（0，Q）=-（1-Q）F1 （1）E1（1，Q）=-QC+（1-Q）（-C- F1+ F2） （2）

令（1）式=（2）式得：Q=（F2-C）/F2 （3）

Q=（F2-C）/F2;地方政府選擇以（F2-C）/F2的概率按規(guī)征地即1-Q= C/F2;地方政府選擇以C/F2的概率違規(guī)征地。

當(dāng)?shù)胤秸匆?guī)征地的概率Q>（F2-C）/F2時，中央政府選擇不監(jiān)管，期望收益最大;當(dāng)?shù)胤秸匆?guī)銷售的概率Q<（F2-C）/F2時，中央政府選擇監(jiān)管，期望收益最大，此時，因為中央政府加強了監(jiān)管，所以地方政府會提高按規(guī)征地的概率;當(dāng)?shù)胤秸匆?guī)征地的概率Q=（F2-C）/F2時，中央政府隨機選擇監(jiān)管或者不監(jiān)管。所以地方政府的混合策略為[（F2-C）/F2，C/F2]。在混合策略下，選擇違規(guī)征地的概率與中央政府的監(jiān)管成本和罰款金額有關(guān)，即中央政府的監(jiān)管成本越大，監(jiān)管的概率就會減小，地方政府違規(guī)征地的概率就會增大[5];同時違規(guī)征地被處罰時力度越多，地方政府違規(guī)征地的概率會減小。

（2）中央政府的混合戰(zhàn)略納什均衡分析。給定P，地方政府采取以Q=0和Q=1的兩種策略，此時地方政府的期望收益分別為：

E1（P，0）=P（R1-F2）+（1-P）R1 （4）E2（P，1）= PR2+（1-P）R2 （5）

由（3）式=（4）式得：P=（R1-R2）/F2 （6）

P=（R1-R2）/F2;中央政府選擇以（R1-R2）/F2的概率監(jiān)管，即1-P=（F2+R2-R1）/F2;中央政府選擇以（F2+R2-R1）/F2的概率不監(jiān)管。

當(dāng)中央政府監(jiān)管的概率P>（R1-R2）/F2時，地方政府選擇按規(guī)征地期望收益最大;當(dāng)中央政府監(jiān)管的概率P<（R1-R2）/F2時，地方政府選擇違規(guī)征地期望收益最大。此時，中央政府放松了監(jiān)管，所以地方政府會提高違規(guī)征地的概率。當(dāng)中央政府監(jiān)管的概率P=（R1-R2）/F2時，地方政府隨機選擇違規(guī)征地或者按規(guī)征地。所以中央政府的混合策略為[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]。在混合策略下，中央政府選擇監(jiān)管的概率與地方政府違規(guī)征地被查處后的罰款力度有關(guān)、與地方政府違規(guī)征地的額外利潤有關(guān)，即罰款金額越高，地方政府按規(guī)征地的概率就會越大，中央政府監(jiān)管的概率就越低;地方政府違規(guī)征地的額外利潤越大，中央政府監(jiān)管的概率越大。

三、結(jié)論分析與對策

綜上所述，地方政府與中央政府的博弈不存在純策略納什均衡，只有唯一的混合策略納什均衡，即中央政府的混合策略為[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]，地方政府的混合策略為[（F2-C）/F2，C/F2]。

由以上分析結(jié)果可知，可以從以下幾方面規(guī)范地方政府的征地行為：

1.加大中央政府監(jiān)管的力度。應(yīng)從制度、法律等方面建立一個完善的監(jiān)管系統(tǒng)，對征地的申請、審批、復(fù)核等環(huán)節(jié)進行嚴(yán)厲督查。加大監(jiān)管的力度必然會受到監(jiān)督管理成本的影響，因此中央政府要提高工作效率，研究新的監(jiān)管辦法和法律制裁措施，從而在一定程度上降低地方政府違規(guī)征地的概率，確保征地過程合法化。

2.加大對地方政府違規(guī)征地的處罰力度。對于地方政府違規(guī)征地的行為進行嚴(yán)厲地經(jīng)濟制裁，同時對當(dāng)?shù)毓賳T進行行政處罰，對社會造成嚴(yán)重?fù)p失的給予撤職或者追究法律責(zé)任。

3.中央政府要嚴(yán)格界定公共利益界限，縮小征地范圍[6]。制定出一套符合我國國情的，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的征地情況目錄及標(biāo)準(zhǔn)，建立土地征收目的合法性的審查機制。對于非公共利益建設(shè)用地應(yīng)遵循市場化原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民與建設(shè)用地使用方自行談判補償安置費用，允許被征地農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、出租等方式參與土地開發(fā)，分享土地增值帶來的收益，從而保障農(nóng)民利益不受損害。

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篇（8）

調(diào)查問卷包括三部分內(nèi)容：第一部分是農(nóng)民個人和家庭基本信息，包括農(nóng)民個人信息、2007年個人及家庭純收入、家庭月消費水平等；第二部分是農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知，包括對征地相關(guān)法規(guī)、補償制度的了解及對征地的意愿等；第三部分是農(nóng)民對征地所獲補償?shù)臐M意程度，包括獲得的補償、征地前后生活狀況等內(nèi)容。

2、被調(diào)查農(nóng)民基本情況

從年齡分布區(qū)間來看，被調(diào)查農(nóng)民分布在各個不同的年齡階段，且每個階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調(diào)查農(nóng)戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學(xué)或初中水平，本科或大專水平只占到總?cè)藬?shù)的2.51%。

農(nóng)戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內(nèi)的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農(nóng)戶所占的比重達(dá)到20.50%，數(shù)據(jù)顯示低收入農(nóng)戶仍然較多。

收入結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。調(diào)查顯示，務(wù)農(nóng)不再是大部分農(nóng)民主要的收入來源，單位工資成為收入來源的主要渠道，個人經(jīng)營在農(nóng)民收入中所在的比重也越來越大。

從調(diào)查結(jié)果可以看出，盡管農(nóng)民收入來源的主要渠道已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，但大部分農(nóng)戶家庭收入低、消費水平不高的現(xiàn)實沒有改變，農(nóng)民整體受教育程度低下，文化水平不高的面貌沒有得到根本改觀。

3、農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知

筆者將農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)和補償制度的了解的調(diào)查數(shù)據(jù)以1-4編號，對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析后得到表4-1的結(jié)果。

從表4-1可以看出，農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)以及補償制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是說大部分人并不了解，只有極少數(shù)人清楚地知道，這一比例與本科或大專學(xué)歷水平所占比例基本符合，這也進一步說明農(nóng)民對征地制度認(rèn)知的總體水平不高，且與學(xué)歷的高低具有顯著相關(guān)性。

為了便于進行統(tǒng)計分析，筆者將農(nóng)民的征地意愿進行了相似的數(shù)據(jù)處理，統(tǒng)計得出農(nóng)民對征地的平均意愿為2.69，標(biāo)準(zhǔn)差為1.165，處于不太愿意和無所謂之間。而從表4-2可以看出，征地意愿表現(xiàn)為愿意（包括比較愿意和很愿意）的農(nóng)民只占到被調(diào)查總?cè)藬?shù)的30.96%，也就是說大部分農(nóng)民不愿意土地被征用或處于迷茫狀態(tài)。

筆者認(rèn)為調(diào)查反映的這一現(xiàn)象與農(nóng)民受教育程度以及他們對于征地和補償制度的認(rèn)知能力有關(guān)，同時也和現(xiàn)實的補償標(biāo)準(zhǔn)以及他們對于補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度密切相關(guān)（筆者將在“農(nóng)民對現(xiàn)有征地補償?shù)臐M意程度”中具體分析）。

為了更好地了解農(nóng)民的心理，問卷還就他們愿意被征地與不愿意被征地的原因進行了調(diào)查。大部分愿意被征地的農(nóng)民認(rèn)為征地之后生活能有所改善（比例達(dá)到50.21%），一部分因為戶口可以農(nóng)轉(zhuǎn)非，還有部分認(rèn)為補償還比較高；對于不愿意被征地的農(nóng)民，大部分由于補償太低、就業(yè)困難或者生活失去保障，還有一部分出于長期以來與土地相依為命的心理，不愿意離開土地。

4、農(nóng)民對現(xiàn)有征地補償?shù)臐M意程度

調(diào)查涉及已征地農(nóng)民174人，即將征地農(nóng)民65人。在已征地農(nóng)民中有超過65.51%的農(nóng)民所得到的經(jīng)濟補償?shù)陀?萬，5萬以上的比例只有17.82%。數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民在失去賴以生存的生產(chǎn)資料后獲得的直接經(jīng)濟補償十分有限。

除了直接經(jīng)濟補償這個指標(biāo)，問卷還對失地農(nóng)民獲得的其他形式補償?shù)那闆r進行了調(diào)查。調(diào)查顯示有47.70%的失地農(nóng)民辦理了保險，大部分農(nóng)民獲得了其他形式的補償，但遺憾的是還是有近三分之一的失地農(nóng)民除獲得直接經(jīng)濟補償外沒有獲得其他任何形式的補償，他們不得不為維持生計而面對陌生的環(huán)境，這也勢必會使他們在一定時期和一定程度上感到焦躁、不安。

對生活狀況和滿意程度的評價由低到高分為5個等級，分別以1-5編號。調(diào)查數(shù)據(jù)直觀顯示大部分農(nóng)民認(rèn)為生活沒有改善，進一步分析顯示生活狀況平均水平為3.19，也印證了初步判斷。雖然此項調(diào)查數(shù)據(jù)表明農(nóng)民的生活水平?jīng)]有明顯變化，但補償滿意度調(diào)查顯示農(nóng)民平均滿意程度只有1.82，處于低水平，大部分認(rèn)為補償太低，不夠合理。

5、對調(diào)查結(jié)果的再思考

調(diào)查表明大部分農(nóng)民對征地制度不了解，這在一定程度上影響了他們對征地的態(tài)度，而這樣的現(xiàn)實又和他們受教育水平較低的現(xiàn)實密切相關(guān)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)著力做好相關(guān)制度和法規(guī)的宣傳工作，尤其是應(yīng)采用農(nóng)民能普遍接受的方式，讓農(nóng)民有渠道了解和自己切身利益密切相關(guān)的方針政策，提高公眾的參與度；同時要及時了解農(nóng)民的訴求和想法，做好反饋工作，行之有效地提供必要的幫助和服務(wù)。

調(diào)查還顯示，盡管大部分農(nóng)民在征地以后生活水平?jīng)]有顯著改變，但依然表示對“征用土地以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)作為安置補償?shù)倪m度原則”難以接受，希望能提高補償標(biāo)準(zhǔn)，按市場價值進行補償。筆者認(rèn)為，一方面農(nóng)民失去了自己依賴的土地，放棄了自己熟悉的生產(chǎn)方式，對未來生活的擔(dān)憂促使他們希望以較高水平的補償換得精神上的慰藉；另一方面，對土地增值的普遍預(yù)期和無法參與土地增值分配的現(xiàn)實，加劇了理想與現(xiàn)實的反差，也增加他們的不滿情緒。

為此，筆者認(rèn)為政府征用農(nóng)民土地，應(yīng)改變只按農(nóng)業(yè)用途給予補償?shù)淖龇?，嘗試讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸、進行面對面的討價還價。改變單純的經(jīng)濟補償模式，從多方面考慮予以補償，如可以為失地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)，安排適應(yīng)性就業(yè)崗位，完善基本醫(yī)療保障等保障制度；同時，政府應(yīng)致力于促進補償費的合理分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法參與分配行為應(yīng)杜絕，村集體與失地農(nóng)民分配比例混亂等應(yīng)有效控制。此外還要加強對失地農(nóng)民的文化知識和綜合技能，幫助和引導(dǎo)失地農(nóng)民盡快適應(yīng)城市生活，實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。

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一、我國耕地資源面臨的嚴(yán)峻形勢

（一）耕地整體素質(zhì)下降

隨著工業(yè)化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當(dāng)長的時期內(nèi)還會減少，更糟的是耕地整體素質(zhì)趨于惡化：優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田在減少，劣質(zhì)低產(chǎn)農(nóng)田在增加。論文格式。根據(jù)國家土地管理局的資料，中國位于城鎮(zhèn)郊區(qū)和村鎮(zhèn)周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區(qū)位的耕地通常都屬于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田。

（二）后備耕地資源不足

從合理開發(fā)的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴(yán)重不足，甚至難以彌補現(xiàn)有耕地的損失已基本成為事實。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區(qū)和東北地區(qū)，極易受風(fēng)蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發(fā)利用難度較大。

（三）耕地總量和人均占有量較小

建國50多年來，中國耕地統(tǒng)計面積累計減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口增長，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國耕地總量和人均量在相當(dāng)長的時期內(nèi)都將進一步下降，中國耕地總量和人均量在相當(dāng)長的時期內(nèi)持續(xù)減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國的現(xiàn)代化進程。

二、耕地資源惡化的原因

（一）認(rèn)識原因：

認(rèn)識到耕地保護重要性的主要以學(xué)術(shù)界和中央有關(guān)部門為主，許多人并沒有真正認(rèn)識到它的迫切性，更不知道保護耕地同計劃生育、環(huán)境保護一樣是我國的基本國策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部將發(fā)展城市經(jīng)濟和保護耕地對立起來，缺乏保護意識。另外，我國的耕地還承擔(dān)著社會保障功能，對農(nóng)民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國還不能將失去耕地的農(nóng)民很好安置的情況下，現(xiàn)在的征地補償不足以讓農(nóng)民安身立命，社會成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態(tài)服務(wù)功能、社會保障功能和它的產(chǎn)出價值都算在征地成本中去，提高征地的經(jīng)濟成本，從而保護耕地。

（二）深層次原因：

（1）我國國土資源管理的法律、法規(guī)還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實完善，使全國土地管理工作缺乏很好的法律依據(jù)，對各級領(lǐng)導(dǎo)部門、單位和個人的約束力不夠，不能很好指導(dǎo)操作。如根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用土地所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟組織，既可以是村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，也可以是村民委員會，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體等等，這種土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定不明晰，產(chǎn)權(quán)主體模糊的直接后果，會造成土地保護、監(jiān)督上的乏力，集體對耕地保護非不為，而是不能為，無權(quán)為；如仍缺乏土地征用方面的專項法律、法規(guī)，致使征地權(quán)力的濫用并以低廉的價格征用農(nóng)用土地用于非農(nóng)建設(shè)，導(dǎo)致耕地大量損失。（2）地方政府的政績觀念?，F(xiàn)在衡量政府官員政績的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟增長、城市擴張，而不是從可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，政府官員的耕地保護的積極性難以提高。 三、關(guān)于我國土地資源可持續(xù)利用的法律思考

我國對耕地進行保護的主要法律有《環(huán)境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規(guī)更多是從經(jīng)濟利用、土地管理、土地利用、土地規(guī)劃及土地的權(quán)屬問題進行規(guī)定。但對具體實施則比較籠統(tǒng)。如新修改的《土地管理法》中對耕地保護的一些特殊制度如基本農(nóng)田保護制度、土地用途管制與審批、節(jié)約用地與耕地、土地整理與開發(fā)生產(chǎn)區(qū)相結(jié)合制度等，只規(guī)定了制度而對具體的實施沒有應(yīng)對措施，這在很大程度上形同虛設(shè)，因此要進一步制定和完善與《中華人民共和國土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責(zé)、權(quán)利、土地利用規(guī)劃、土地登記、土地征用、耕地保護、土地保護、土地租稅、土地監(jiān)察等方面的法律法規(guī)，并且這些配套法律應(yīng)目的明確，針對性強，條目內(nèi)容詳細(xì)，便于實際操作。一旦這些土地法律法規(guī)頒布實施就應(yīng)作為全國土地管理工作的依據(jù)，成為約束全國各級領(lǐng)導(dǎo)部門、單位和個人的統(tǒng)一法律、法規(guī)。同時要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場經(jīng)濟下的土地法律體系。

四、完善耕地資源可持續(xù)利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我國是一個人均耕地資源十分緊張的國家，當(dāng)前，我國的經(jīng)濟又處于高速發(fā)展階段，經(jīng)濟的發(fā)展必然導(dǎo)致城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的不斷擴大對土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個經(jīng)常性工作，盡管《土地管理法》對我國的土地征用制度進行了進一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等方面還有待于進一步界定、補充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內(nèi)容之一就是以農(nóng)地基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)測算征地補償，提高征地補償安置費用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征地過程中政府、用地單位和農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利益分配關(guān)系，加上規(guī)劃、計劃等行政管理措施，有利于建立保護耕地，高效利用土地的制約機制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的前提下，土地整理力爭數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高并重，保證補充的耕地質(zhì)量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動態(tài)平衡不僅僅是數(shù)量的平衡，而是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡，首先，國家有關(guān)部門應(yīng)能制定出相應(yīng)得可操作的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循；其次，應(yīng)對整理增加的耕地進行地力鑒定，凡是對整理對象的土地其適宜性評價不宜用耕地的土地，政府部門不應(yīng)投資對其進行整理；凡是通過土地整理用作補充耕地的地力或耕地的總生產(chǎn)能力與已占用的耕地不相對等的，政府部門在驗收時堅決不予驗收合格。

（三）污染綜合防治制度

污染綜合防治制度強調(diào)隊土壤的綜合治理與保護，這實質(zhì)上是一項嚴(yán)格的許可準(zhǔn)入制度，要求利用先進的污染防治技術(shù)，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時對生產(chǎn)者的生產(chǎn)實行嚴(yán)格的許可證制度，對耕地保護最大的一塊是農(nóng)村土壤的污染防治和保護，這要求對耕地生產(chǎn)者實施嚴(yán)格的管制，特別是對農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)者進行控制，鼓勵支持企業(yè)提高技術(shù)，生產(chǎn)無害得制品，鼓勵農(nóng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，因此加強“三廢治理”，提高農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，防止農(nóng)田污染是實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度

加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統(tǒng)一管理，特別要加強各級土地利用規(guī)劃管理的職能，樹立規(guī)劃的權(quán)威性，省級土地管理部門每年要將本地區(qū)實現(xiàn)耕地總量，動態(tài)平衡的情況向國務(wù)院土地行政管理部門報告，要實行耕地總量動態(tài)平衡的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把完成耕地保護和節(jié)地挖掘指標(biāo)的情況作為考核政府工作和干部政績的主要內(nèi)容之一。

參考文獻：

[1]郝曉輝，《中西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究》，經(jīng)濟管理出版社，00年，174頁

[2]葉枕，《完善土地管理法律制度，走城市化與耕地保護并重之路》，載民主法制綜合網(wǎng)

[3]鐘京濤，《我國土地立法評價》，載于《國土資源管理與科技》，03-07-05

篇（10）

2000年我國城市化率為36%，到2012年我國城市化率為52.27%，年均增長率為1.36%，快速的城市化必然伴隨著大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。土地是農(nóng)民的勞動對象，也是其基本生活保障，保護農(nóng)民在征地過程中的利益是保障農(nóng)民權(quán)益的一個重要方面。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度依然延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的基本制度框架，但其制度環(huán)境早已改變，其不適用性和滯后性日益突出，由此造成了現(xiàn)今土地征用過程中群體性事件日益增多。土地征用問題將是未來一段時期內(nèi)的重大公共問題，其制度改革是深化政治改革的客觀要求。日本、韓國兩國雖然社會制度和基本土地制度和我國不同，但是三國人多地少、土地資源不足的國情是十分相似的。通過研究日本和韓國的土地征收制度，借鑒外國，有利于健全我國土地征用制度。

一、日韓兩國國的土地征用制度

（一）日本的土地征用制度

日本土地征用制度主要包括三個方面：（1）公共事業(yè)需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會福利設(shè)施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六個步驟：一是申請征地，二是登記土地以及建筑物，三是達(dá)成征購協(xié)議，四是由征用委員會進行裁定，五是讓地裁定，六是征用終結(jié)。（3）土地市場價賠償以及直接或間接經(jīng)濟損失賠償。日本《土地征用法》第69條規(guī)定，“賠償損失時，必須對土地所有人和關(guān)系人分別進行賠償”，第70條規(guī)定，“損失要用貨幣進行賠償”，“對于提供代替土地等其他的賠償方法，不在此限”。日本土地征用補償主要分為五種：一是征用損失補償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財產(chǎn)的市場價格給予賠償。二是通損補償，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償。三是殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償。四是離職者賠償，如果因為土地征用而使土地權(quán)力者的雇傭人員失業(yè)，因此也應(yīng)該做出相應(yīng)的經(jīng)濟補償；第五，事業(yè)損失賠償。事業(yè)損失補償指的是在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成損失，進而進行相應(yīng)的補償。同時，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機會和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

（二）韓國土地征收制度

韓國土地征收補償制度主要包括四個方面的內(nèi)容：（1）公益事業(yè)的范圍。韓國《土地征收補償法》第4條將公益事業(yè)分為八類并詳細(xì)列舉了公益事業(yè)的范圍，主要包括國防事務(wù)、學(xué)校、道路等。（2）補償范圍。韓國土地征收補償范圍包括四個方面。一是地價補償，這是征地時最主要的補償，按照《土地公概念法案》規(guī)定，統(tǒng)一以公示地價為征收補償標(biāo)準(zhǔn)。二是殘余補償，其包括殘余地征收補償、殘余地價格下降補償和殘余地工程費補償。三是遷移補償。即為公共需要而收用或使用土地，而又不是進行公益事業(yè)所必需的，則令其遷移，遷移所需費用由起業(yè)人予以補償。四是其他補償，韓國土地收用法規(guī)定，對于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有權(quán)人或關(guān)系人蒙受營業(yè)上的損失時，也應(yīng)予以補償。（3）補償標(biāo)準(zhǔn)。對土地的補償是以協(xié)議成立或征收裁決當(dāng)時的價格為標(biāo)準(zhǔn)，即所謂時價補償。其標(biāo)準(zhǔn)是以事業(yè)認(rèn)定公告當(dāng)時的公示地價為基準(zhǔn)。對物件征收的補償應(yīng)當(dāng)考慮與同種物件附近的交易價格等的合理的價格。（4）征收程序。韓國征地程序主要包括三個步驟：一是公益事業(yè)認(rèn)定程序，二是協(xié)議程序，三是裁決程序，四是異議申請程序和訴訟程序。

（三）日韓兩國土地征用制度的特點

第一，公益性。日、韓三國都是私有制國家，土地屬于私人，私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。土地征用是國家權(quán)力的強制手段，私人無權(quán)征用土地。只有以公益事業(yè)為目的，且必須正當(dāng)程序和合理賠償?shù)那疤嵯?，國家才能使用征地?quán)。這樣才能避免征用權(quán)的濫用。第二，法制性。兩國法律對于土地征用的程序、補償、條件和解決糾紛等各個方面做了嚴(yán)格規(guī)定。政府使用征地權(quán)，必須尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解決征地過程中的糾紛。第三，市場性。征地補償必須符合市場規(guī)律，由市場決定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。政府給定的補償標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)市場價格制定，公民對于政府補償價格也可提出質(zhì)疑，并通過法律程序解決爭議。第四，廣泛性。兩國法律均對征地補償范圍作出了明確規(guī)定，補償?shù)膬?nèi)容不只包括土地市場價，還包括附屬物損失、所有者和利害關(guān)系人損失以及失地人員的就業(yè)培訓(xùn)與保障等，充分維護了土地所有者和利害相關(guān)人的利益。

二、我國土地征用制度的主要問題

城鎮(zhèn)化的高速進展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理與否直接關(guān)系到數(shù)億即將“進城”的農(nóng)民的利益，對社會和經(jīng)濟的發(fā)展具有重要影響。目前，我國土地征用制度中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，不健全的土地產(chǎn)權(quán)制度。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，表面上產(chǎn)權(quán)清晰，實際上是一種“所有權(quán)缺位”。農(nóng)民沒有土地的所有權(quán)，只有不完整的使用權(quán)。征地的過程是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，再轉(zhuǎn)變其他用地的過程。農(nóng)民對于土地沒有控制權(quán)，同時農(nóng)民土地集體所有權(quán)是不能交易的，在征收過程中其利益容易受到不法侵害。

第二，土地征用制度缺乏規(guī)范性。中國現(xiàn)有法律體系中關(guān)于征地的相關(guān)規(guī)定存在著相互矛盾的地方。同時不管是商業(yè)用地還是公益用地都需要先將集體土地國有化再使用，這也違背了憲法中有關(guān)公益事業(yè)為目的征地的精神。政府常常為商業(yè)用地濫用征地權(quán)。在我國的土地征用過程中，被征地人沒有參與權(quán)、知情權(quán)和質(zhì)疑權(quán)，只能被動地接受征地實施，或者采用上訪或者其他非法手段表示抗議。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的參與權(quán)也流于形式。同時，政府作為征地過程中的收益者，其對于征地爭議的裁決的可行性和可操作性較差，有失公平和公正。

第三，補償標(biāo)準(zhǔn)的不公平性?！锻恋胤ā返?7條規(guī)定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”?，F(xiàn)有法律規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)可以說只是對原有土地部分使用權(quán)的補償。對于安置補助費，大多數(shù)地方政府在征地時則會選擇性的忽略，盡量只征地不拆遷。農(nóng)民失去土地后也失去了基本生活保障，政府對于失地農(nóng)民的就業(yè)安置和就業(yè)保障方面基本上無所作為。另外，在商業(yè)用地征用過程中，政府以較低的賠償金額獲得土地，然后以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于賠償金額的價格出讓給開發(fā)商。開發(fā)商的高回報率和政府的高額土地出讓價格讓農(nóng)民感到不公平。

三、日韓兩國土地征用制度對我國的啟示

與日韓等發(fā)達(dá)國家比較完善的土地征用補償制度相比，我國的土地征用補償制度存在著許多問題，中國應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒其他國家相關(guān)土地征用補償制度，盡快改進和完善中國的土地征用制度。

第一，明確產(chǎn)權(quán)。要保護農(nóng)民權(quán)利，要實現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的法律化，包括土地所有權(quán)主體的模糊身份應(yīng)有明確界定，政府關(guān)于承包期延長的政策明確用法律條文規(guī)定。只有產(chǎn)權(quán)明確，才能確定土地賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，確定補償對象，防止侵權(quán)行為的產(chǎn)生。