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時(shí)間：2023-03-07 14:55:48
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇許可證制度范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。
（一）排污許可證制度的立法缺失
排污許可證制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本制度之一，有獨(dú)特的地位和作用，但目前適用的法律來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有確立行之有效的法律條款。而且許多條款不具體，標(biāo)準(zhǔn)不一，結(jié)果是行政機(jī)關(guān)萬(wàn)全按照自己的意愿隨意設(shè)立許可程序，拖延時(shí)間，手續(xù)繁雜，給行政機(jī)關(guān)的久拖不決提供了溫床。到目前為止，我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等沒(méi)有規(guī)定排污許可證制度。
（二）排污許可證制度在執(zhí)行中存在的問(wèn)題
（1）許可證制度的規(guī)定缺乏可操作性，沒(méi)有具體的步驟和措施
在實(shí)踐中，我國(guó)現(xiàn)行的排污許可證制度僅是一種事后的同意與確認(rèn)，而不是事前的批準(zhǔn)。排污許可證企業(yè)在污染物排放之前根本沒(méi)有向環(huán)保部門(mén)提出申請(qǐng)，而是在排污之后再向環(huán)保部門(mén)申報(bào)登記。由于環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)申報(bào)的排污指標(biāo)沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，造成環(huán)保部門(mén)所確定的排污量比較寬松，而且由于行政效率的低下，排污許可證常常沒(méi)有按時(shí)發(fā)放，一些許可證到期之后，下一批未能及時(shí)接上，發(fā)放時(shí)間滯后，但生產(chǎn)要繼續(xù)，排污自然也繼續(xù)，因此排污許可證在實(shí)踐中根本不具有權(quán)威性。申請(qǐng)費(fèi)用無(wú)明確的規(guī)定，實(shí)踐中常導(dǎo)致亂收費(fèi)的現(xiàn)象，而且所收費(fèi)用一般成為行政機(jī)關(guān)本單位的經(jīng)費(fèi) 。
（2）法律責(zé)任不明確，執(zhí)行和處罰的力度不夠
法律規(guī)定過(guò)于單薄軟弱，不足以保證排污許可證制度的貫徹實(shí)施。以水污染物排放許可證制度為例，《水污染物排放許可證管理暫行辦法》第五章和《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》中第五章針對(duì)非法排污的處罰措施主要是警告和罰款，而且處罰規(guī)定不明確，罰款數(shù)量比較少，責(zé)罰不相當(dāng)，企業(yè)不認(rèn)真實(shí)施。許多企業(yè)根本就沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)環(huán)保的機(jī)構(gòu)，有的就是有負(fù)責(zé)環(huán)保的人員，也不具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而且無(wú)論從技術(shù)、設(shè)備或工作方法上都存在嚴(yán)重不足。一些企業(yè)寧愿以罰款來(lái)?yè)Q取非法排污。因此，必須制定明確、合理的處罰規(guī)定，對(duì)非法排污行為起到威懾和控制的作用。許多基層環(huán)保部門(mén)就其能力而言，無(wú)論人員還是裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足管理的要求，許多環(huán)保部門(mén)甚至交通工具都不夠，取證設(shè)備也基本沒(méi)有。
（三）監(jiān)督管理上的存在的問(wèn)題
（1）政府部門(mén)監(jiān)管力度不夠
環(huán)境保護(hù)工作不僅涉及面廣，而且政策性與科學(xué)性強(qiáng)，要真正把環(huán)境保護(hù)工作抓好，單純地依靠環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)是不夠的，必須有政府部門(mén)相關(guān)部門(mén)的通力協(xié)作與積極配合才行。但在這方面政府部門(mén)之間的協(xié)作還存在著許多差距，有些地方政府打著設(shè)立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的牌子，實(shí)際上是在規(guī)避環(huán)境執(zhí)法管理。
（2）忽視對(duì)非重點(diǎn)污染企業(yè)的監(jiān)管
在實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)對(duì)本地區(qū)的重點(diǎn)污染源一般還采取了相對(duì)到位的監(jiān)管措施，對(duì)非重點(diǎn)污染企業(yè)往往十分忽略，殊不知眾多非重點(diǎn)排污企業(yè)的排污量相加起來(lái)也是十分驚人的。這些排污量對(duì)周?chē)h(huán)境而言也造成了相當(dāng)大的壓力。
（四）排污許可證制度公眾參與機(jī)制缺失
我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于排污許可證的立法對(duì)程序性?xún)?nèi)容幾乎沒(méi)有規(guī)定，《行政許可法》所要求的“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則”尚未得到具體體現(xiàn)。排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和其他資料只在排污者和政府部門(mén)之間交流，由于排污許可證在申請(qǐng)及發(fā)證過(guò)程中，申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料并不公開(kāi)，公眾不能得道據(jù)以評(píng)價(jià)排污許可證是否合法的一些信息。在發(fā)證中舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)也沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義,因?yàn)閰⒓拥娜罕姴皇菍?zhuān)業(yè)人士,對(duì)污染控制也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí).對(duì)于公眾通過(guò)何種途徑如何向許可證申請(qǐng)及政府索取一些信息和資料，法律也并沒(méi)有規(guī)定，所以許多保證公眾參與排污許可證的具體實(shí)施措施難以發(fā)揮。
二、排污許可證制度的完善
（一）協(xié)調(diào)統(tǒng)一立法，完善立法質(zhì)量，提高立法技術(shù)
制定全國(guó)的環(huán)境法案，使各項(xiàng)法律事業(yè)有法可依。完善排污行政許可制度立法評(píng)價(jià)機(jī)制，使立法機(jī)關(guān)掌握現(xiàn)有法律法規(guī)實(shí)施所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，了解法律中規(guī)定的各項(xiàng)排污行政許可制度是否合理、可行，通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)關(guān)于排污行政許可制度的法律規(guī)定是否具有科學(xué)性。
（二）加大執(zhí)法力度
執(zhí)法部門(mén)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋排污單位令其限期整改,對(duì)超過(guò)總量排污的單位限期治理,嚴(yán)重超標(biāo)排放污染物并引發(fā)污染事故的單位可收回和吊銷(xiāo)《排污許可證》,中止其排污。行政機(jī)關(guān)及工作人員作為排污許可的審查部門(mén)及人員，違反有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定也將被追究法律責(zé)任。對(duì)于行政機(jī)關(guān)，將被依據(jù)組織法追究行政責(zé)任；對(duì)于違法的審查人員，如果觸犯刑法，將依據(jù)刑法和刑事訴訟法追究刑事責(zé)任，如果沒(méi)有觸犯刑法，將依據(jù)《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》追究他們的行政責(zé)任。
（三）建立完善有效的監(jiān)督管理機(jī)制
排污許可證制度是一種持續(xù)性的過(guò)程性的機(jī)制,因此并不是在審核發(fā)放了排污許可證后就萬(wàn)事大吉了,還必須有動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理機(jī)制,才能保證排、污許可證發(fā)揮實(shí)效.針對(duì)目前排污許可證制度“重發(fā)放”“輕管理”出現(xiàn)的種種問(wèn)題,建立和完善有效的監(jiān)督管理機(jī)制是亟待解決的問(wèn)題。
（四）建立完善公眾參與機(jī)制
首先，制定有關(guān)的規(guī)章時(shí)必須通知公眾和接受公眾審查;審批許可證時(shí)組織公眾聽(tīng)政會(huì);其次，被許可人的監(jiān)測(cè)記錄、排污報(bào)告等文件公眾有權(quán)審查.企業(yè)的排污情況以及向環(huán)保部門(mén)所作的報(bào)告應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)站、公告欄等途徑向公眾公開(kāi),環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立意見(jiàn)箱、公布投訴電話、建立和完善公眾參與機(jī)制 。
環(huán)境保護(hù)許可證制度，是指從事有害或可能有害環(huán)境的活動(dòng)之前，必須向有關(guān)管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)，發(fā)給許可證后，方可進(jìn)行該活動(dòng)的一整套管理措施。它是環(huán)境行政許可的法律化，是環(huán)境管理機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的重要手段。采取環(huán)境保護(hù)許可證制度，可以把各種有害或可能有害環(huán)境的活動(dòng)納入國(guó)家統(tǒng)一管理的軌道，并將其嚴(yán)格控制在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)。有利于對(duì)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境的各種活動(dòng)進(jìn)行事先審查和控制。便于發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)持證人實(shí)行有效的監(jiān)督和管理。
環(huán)境保護(hù)許可證從其作用上看有三種類(lèi)型：一是防止環(huán)境污染許可證。如排污許可證，危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置許可證，放射性同位素與射線裝置的生產(chǎn)、使用、銷(xiāo)售許可證，廢物進(jìn)口許可證等；二是防止環(huán)境破壞許可證。如林木采伐許可證，漁業(yè)捕撈許可證，野生動(dòng)物特許捕獵證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證等；三是整體環(huán)境保護(hù)許可證。如建設(shè)規(guī)劃許可證等。從表現(xiàn)形式看，有的叫許可證，有的稱(chēng)為許可證明書(shū)、批準(zhǔn)證書(shū)、注冊(cè)證書(shū)、批件等。環(huán)境保護(hù)許可證與其它方面的許可證制度一樣，都要有申請(qǐng)、核審、頒發(fā)、中止或吊銷(xiāo)等一整套程序和手續(xù)。許可證發(fā)放以后，發(fā)證單位必須對(duì)持證單位進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，使持證單位按許可證的要求排放污染物。這種監(jiān)督管理包括對(duì)排污情況的監(jiān)測(cè)、對(duì)排污數(shù)據(jù)的報(bào)送、對(duì)持證單位排污情況定期和不定期的檢查等。對(duì)違反許可證排污的，要依法給予處罰，直到吊銷(xiāo)許可證。
企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動(dòng)。
第三條國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)中央管理的非煤礦礦山企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)前款規(guī)定以外的非煤礦礦山企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受?chē)?guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督。
國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)中央管理的煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)前款規(guī)定以外的其他煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受?chē)?guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第四條國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)中央管理的建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)前款規(guī)定以外的建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受?chē)?guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第五條國(guó)務(wù)院國(guó)防科技工業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
第六條企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列安全生產(chǎn)條件：
(一)建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，制定完備的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；
(二)安全投入符合安全生產(chǎn)要求；
(三)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員；
(四)主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員經(jīng)考核合格；
(五)特種作業(yè)人員經(jīng)有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)考核合格，取得特種作業(yè)操作資格證書(shū)；
(六)從業(yè)人員經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格；
(七)依法參加工傷保險(xiǎn)，為從業(yè)人員繳納保險(xiǎn)費(fèi)；
(八)廠房、作業(yè)場(chǎng)所和安全設(shè)施、設(shè)備、工藝符合有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程的要求；
(九)有職業(yè)危害防治措施，并為從業(yè)人員配備符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)防護(hù)用品；
(十)依法進(jìn)行安全評(píng)價(jià)；
(十一)有重大危險(xiǎn)源檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)控措施和應(yīng)急預(yù)案；
(十二)有生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案、應(yīng)急救援組織或者應(yīng)急救援人員，配備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備；
(十三)法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第七條企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定向安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證，并提供本條例第六條規(guī)定的相關(guān)文件、資料。安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起45日內(nèi)審查完畢，經(jīng)審查符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證；不符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證，書(shū)面通知企業(yè)并說(shuō)明理由。
煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)以礦(井)為單位，在申請(qǐng)領(lǐng)取煤炭生產(chǎn)許可證前，依照本條例的規(guī)定取得安全生產(chǎn)許可證。
第八條安全生產(chǎn)許可證由國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定統(tǒng)一的式樣。
第九條安全生產(chǎn)許可證的有效期為3年。安全生產(chǎn)許可證有效期滿(mǎn)需要延期的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)于期滿(mǎn)前3個(gè)月向原安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)辦理延期手續(xù)。
企業(yè)在安全生產(chǎn)許可證有效期內(nèi)，嚴(yán)格遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，未發(fā)生死亡事故的，安全生產(chǎn)許可證有效期屆滿(mǎn)時(shí)，經(jīng)原安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)同意，不再審查，安全生產(chǎn)許可證有效期延期3年。
第十條安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立、健全安全生產(chǎn)許可證檔案管理制度，并定期向社會(huì)公布企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證的情況。
第十一條煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)、建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)每年向同級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)通報(bào)其安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)和管理情況。
第十二條國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)建筑施工企業(yè)、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)、煤礦企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證的情況進(jìn)行監(jiān)督。
第十三條企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓、冒用安全生產(chǎn)許可證或者使用偽造的安全生產(chǎn)許可證。
第十四條企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證后，不得降低安全生產(chǎn)條件，并應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常安全生產(chǎn)管理，接受安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查。
安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)其不再具備本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)暫扣或者吊銷(xiāo)安全生產(chǎn)許可證。
第十五條安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)工作人員在安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)、管理和監(jiān)督檢查工作中，不得索取或者接受企業(yè)的財(cái)物，不得謀取其他利益。
第十六條監(jiān)察機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》的規(guī)定，對(duì)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)及其工作人員履行本條例規(guī)定的職責(zé)實(shí)施監(jiān)察。
第十七條任何單位或者個(gè)人對(duì)違反本條例規(guī)定的行為，有權(quán)向安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門(mén)舉報(bào)。
第十八條安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)工作人員有下列行為之一的，給予降級(jí)或者撤職的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
(一)向不符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的企業(yè)頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的；
(二)發(fā)現(xiàn)企業(yè)未依法取得安全生產(chǎn)許可證擅自從事生產(chǎn)活動(dòng)，不依法處理的；
(三)發(fā)現(xiàn)取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)不再具備本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，不依法處理的；
(四)接到對(duì)違反本條例規(guī)定行為的舉報(bào)后，不及時(shí)處理的；
(五)在安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)、管理和監(jiān)督檢查工作中，索取或者接受企業(yè)的財(cái)物，或者謀取其他利益的。
第十九條違反本條例規(guī)定，未取得安全生產(chǎn)許可證擅自進(jìn)行生產(chǎn)的，責(zé)令停止生產(chǎn)，沒(méi)收違法所得，并處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；造成重大事故或者其他嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第二十條違反本條例規(guī)定，安全生產(chǎn)許可證有效期滿(mǎn)未辦理延期手續(xù)，繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)的，責(zé)令停止生產(chǎn)，限期補(bǔ)辦延期手續(xù)，沒(méi)收違法所得，并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；逾期仍不辦理延期手續(xù)，繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)的，依照本條例第十九條的規(guī)定處罰。
第二十一條違反本條例規(guī)定，轉(zhuǎn)讓安全生產(chǎn)許可證的，沒(méi)收違法所得，處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，并吊銷(xiāo)其安全生產(chǎn)許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；接受轉(zhuǎn)讓的，依照本條例第十九條的規(guī)定處罰。
冒用安全生產(chǎn)許可證或者使用偽造的安全生產(chǎn)許可證的，依照本條例第十九條的規(guī)定處罰。
改革開(kāi)放的三十年，是水泥工業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展的三十年。從年產(chǎn)3000t的蛋蛋窯，到日產(chǎn)10000t/d熟料的新型干法生產(chǎn)線，水泥工業(yè)完成了它的華麗轉(zhuǎn)身。產(chǎn)業(yè)集中度大幅提升、實(shí)物質(zhì)量有了明顯提高、環(huán)境污染得到有效遏制。在這些可喜的變化中，生產(chǎn)許可證制度的實(shí)施起到了舉足輕重的作用。
水泥是許可證重點(diǎn)監(jiān)管的產(chǎn)品之一，尤其是2007年以來(lái)，新版的水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則，對(duì)水泥工業(yè)提出了更高的要求，把關(guān)注點(diǎn)從原來(lái)單純的實(shí)物質(zhì)量提高到同時(shí)關(guān)注國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保和實(shí)物質(zhì)量三個(gè)方面上來(lái)。要求的提高促使水泥工業(yè)完成了它的一次涅槃。
1 國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策
國(guó)發(fā)（2005）40號(hào)關(guān)于實(shí)施《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整》的決定，掀開(kāi)了水泥工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的序幕，隨后國(guó)家發(fā)改委、各地方人民政府等也出臺(tái)了一系列的政策，來(lái)限制和淘汰水泥落后產(chǎn)能。而的新的水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則，第一次把國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求寫(xiě)進(jìn)了“企業(yè)取得生產(chǎn)許可證的基本條件”里，要求在受理許可證申請(qǐng)時(shí)，必須有產(chǎn)業(yè)政策主管部門(mén)的批準(zhǔn)文件。在這一堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)程中，以陜西省為例，全省水泥生產(chǎn)企業(yè)從2002年換證后的240余家銳減到目前的130余家。其中曾在上個(gè)世紀(jì)八、九十年代星羅棋布的機(jī)立窯水泥生產(chǎn)企業(yè)，從07年全省的200余家，減少到目前的不足20家，且大多數(shù)為直徑為3.0m以上的建通窯，并且大多分布在陜南陜北（其中陜南7家、陜北2家，其余是渭南地區(qū)原國(guó)有性質(zhì)的水泥企業(yè)）；產(chǎn)業(yè)政策在許可證審查中的執(zhí)行力度可見(jiàn)一斑。還有中空窯，由于其生產(chǎn)工藝能耗高，也被列入淘汰落后產(chǎn)能之中，全陜西省僅有府谷一家水泥企業(yè)是利用中空窯生產(chǎn)快硬硫鋁酸鹽水泥，其余全部關(guān)停。細(xì)則中明令淘汰直徑1.83米以下的水泥粉磨設(shè)備，從另一個(gè)方面是禁止主機(jī)為直徑1.83米水泥磨的粉磨站的建立，全陜西省目前已無(wú)以直徑2.2米以下的水泥磨為主機(jī)設(shè)備的粉磨站，這還是技術(shù)改造后或是拆除窯保留粉磨系統(tǒng)的粉磨站，新建粉磨站產(chǎn)能必須為60萬(wàn)噸，主機(jī)規(guī)格直徑都在3.0米以上。出現(xiàn)了石泉秦峰、漢陰金圣、榆林恒源利爾、榆林聲威等年產(chǎn)水泥100萬(wàn)噸以上的粉磨站數(shù)十家。產(chǎn)業(yè)政策中明令淘汰的濕法長(zhǎng)窯，最有名的是秦嶺公司，上個(gè)世紀(jì)五十年代，該企業(yè)曾是全亞洲最大的水泥企業(yè)，其聞名的四條濕法華新窯，也在2008年水泥生產(chǎn)許可證實(shí)地核查前全部拆除，全省僅有的一條濕法窯是榆林錦龍，因?yàn)槔卯?dāng)?shù)氐墓I(yè)廢渣——電石渣，才得以保存至2011年換證，也進(jìn)行了技術(shù)改造。正是因?yàn)樵S可證制度的嚴(yán)格實(shí)施，及時(shí)淘汰了落后產(chǎn)能，才為等量淘汰后新建新型干法生產(chǎn)線提供了可能。全國(guó)水泥巨頭之一的海螺集團(tuán)，自從2009年進(jìn)軍陜西，短短三四年時(shí)間，新建和收購(gòu)的2500t/d以上生產(chǎn)線就達(dá)11條；冀東水泥，全國(guó)排名第四的水泥集團(tuán)，自從2006年在陜西涇陽(yáng)建成第一條5000t/d生產(chǎn)線至今，已收購(gòu)和建成2500t/d以上的生產(chǎn)線7條；更有陜西本土水泥企業(yè)堯柏集團(tuán)的迅速崛起，通過(guò)收購(gòu)和新建，2007年至今，已有2500t/d以上的生產(chǎn)線14條；正是生產(chǎn)許可證嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，才使得水泥企業(yè)“淘汰落后、上大放小”格局得以實(shí)現(xiàn)，使水泥企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度從47.94%上升到73.65%。新型干法生產(chǎn)線在五年時(shí)間內(nèi)，迅速成為水泥市場(chǎng)的主導(dǎo)。
2 國(guó)家環(huán)保規(guī)定
水泥工業(yè)高污染、高耗能是眾所周知的。在注重綠色環(huán)保的今天，如何既使水泥工業(yè)高速發(fā)展，同時(shí)又能達(dá)到環(huán)保要求，成了大家共同關(guān)心的議題。國(guó)家專(zhuān)門(mén)針對(duì)水泥生產(chǎn)企業(yè)出臺(tái)了《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，用來(lái)限制水泥工業(yè)的污染物排放。是水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則，第一次把環(huán)保設(shè)施和設(shè)備作為水泥工業(yè)必備的生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施來(lái)進(jìn)行要求。從原料進(jìn)廠到水泥出廠的每一個(gè)環(huán)節(jié)，杜絕出現(xiàn)無(wú)組織排放；破碎、粉磨、煅燒、包裝等各個(gè)工序必須配有布袋收塵或電收塵設(shè)備。以一條新型干法生產(chǎn)線為例，整個(gè)的工藝流程按細(xì)則要求，除塵設(shè)備多達(dá)30余臺(tái)。原材料不允許露天堆放，傳輸設(shè)備必須密閉，使無(wú)組織排放變?yōu)橛薪M織排放。這些可操作性非常強(qiáng)的要求，使所有取證的企業(yè)均達(dá)到環(huán)保要求。在我們實(shí)地審核的過(guò)程中，曾有寶雞眾喜、銅川華龍、商南建材等生產(chǎn)企業(yè)，錯(cuò)誤的以為只要生產(chǎn)水泥的工裝設(shè)備達(dá)到要求，環(huán)保設(shè)施設(shè)備不完善沒(méi)有關(guān)系，而導(dǎo)致其終止現(xiàn)場(chǎng)審核，經(jīng)整改后再審?fù)ㄟ^(guò)。嚴(yán)格的環(huán)保要求，一改水泥企業(yè)傳統(tǒng)的臟、亂、差現(xiàn)象，在自身取得發(fā)展的同時(shí)，還給公眾一個(gè)碧水藍(lán)天。在這點(diǎn)上，生產(chǎn)許可證的要求功不可沒(méi)。
3 產(chǎn)品實(shí)物質(zhì)量
精良的工裝設(shè)備和先進(jìn)的管理模式，目的只有一個(gè)，使企業(yè)能持續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品，所以實(shí)物質(zhì)量的優(yōu)劣一直是許可證關(guān)注的重中之重。生產(chǎn)許可證制度通過(guò)嚴(yán)格貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，淘汰落后生產(chǎn)工藝，實(shí)際上已經(jīng)為生產(chǎn)合格產(chǎn)品奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)在占全省水泥總產(chǎn)能73.65%的新型干法生產(chǎn)的通用水泥，在近兩年全省水泥產(chǎn)品監(jiān)督抽查中，合格率為100%。拆窯保磨后轉(zhuǎn)型的粉磨站由于選用的多為新型干法水泥生產(chǎn)線的熟料，熟料質(zhì)量?jī)?yōu)于企業(yè)原有的機(jī)立窯的產(chǎn)品質(zhì)量，也確保了水泥的產(chǎn)品質(zhì)量。新建的粉磨站主機(jī)設(shè)備多為直徑3.0米以上，且大多添加了輥壓機(jī)，研磨能力強(qiáng)，水泥的比表面積大大提高，為生產(chǎn)合格產(chǎn)品提供了保障。生產(chǎn)工藝和工裝設(shè)備從硬件為生產(chǎn)合格產(chǎn)品奠定了基礎(chǔ)。但由于水泥不能最終檢驗(yàn)合格后出廠的特性，只能依靠嚴(yán)格的過(guò)程控制來(lái)保證產(chǎn)品質(zhì)量，所以細(xì)則在核查辦法中用兩章，十一條十五款大量篇幅，從原料采購(gòu)到質(zhì)量控制，從檢驗(yàn)管理到出廠管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了嚴(yán)格控制，以確保水泥產(chǎn)品質(zhì)量合格。由此可見(jiàn)，許可證管理從工藝條件到質(zhì)量監(jiān)控，為生產(chǎn)企業(yè)持續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品打下基礎(chǔ)。
綜合以上三點(diǎn)，我們不難看出，有了生產(chǎn)許可證制度的嚴(yán)格要求，才有了我們水泥工業(yè)蓬勃發(fā)展的今天。
參考文獻(xiàn)：
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國(guó)家，還是在后發(fā)展國(guó)家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過(guò)，與先發(fā)展國(guó)家比較，后發(fā)展國(guó)家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開(kāi)始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國(guó)推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了?？紤]到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過(guò)描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過(guò)程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷
改革開(kāi)放以后，我國(guó)實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過(guò)程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類(lèi)較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來(lái)逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。
排污許可證制度在實(shí)踐過(guò)程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過(guò)濃度控制與總量控制的辦法來(lái)測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。
(一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變
開(kāi)始，排放許可證制度以濃度控制為主。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡(jiǎn)單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來(lái)決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過(guò)，這種控制方式的不足之處在于：一是沒(méi)有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒(méi)有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來(lái)進(jìn)行，沒(méi)有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問(wèn)題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無(wú)力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！?989年全國(guó)有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽(yáng)縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國(guó)綜合平衡，編制全國(guó)污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國(guó)家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過(guò)自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來(lái)決定排污單位的排污量。
在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問(wèn)題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問(wèn)題。在實(shí)際過(guò)程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒(méi)有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門(mén)確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國(guó)家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開(kāi)始推行排放許可證制度?？梢哉f(shuō)，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門(mén)企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門(mén)辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂(lè)服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂(lè)、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T(mén)在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說(shuō)明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)通報(bào)情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門(mén)應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門(mén)合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門(mén)合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門(mén)聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問(wèn)題是，若工商行政管理部門(mén)不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)無(wú)力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門(mén)實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門(mén)安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門(mén)納入，這對(duì)環(huán)保部門(mén)的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門(mén)，尤其與工商行政管理部門(mén)的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門(mén)共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門(mén)規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國(guó)務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒(méi)有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。
（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束
一般來(lái)說(shuō)，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締?wèn)題，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問(wèn)題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過(guò)了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過(guò)，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度。……環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一制定?！瓕?duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷(xiāo)排污控制證。”在這里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒(méi)有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無(wú)情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。
一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒(méi)有按規(guī)范操作，見(jiàn)表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類(lèi)（表一）
按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣
溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽(yáng)[5]
二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開(kāi)始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒(méi)有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒(méi)有真正落實(shí)過(guò)這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開(kāi)始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過(guò)40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒(méi)有發(fā)放過(guò)許可證。
當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予行政相對(duì)人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：
1、許可應(yīng)該是依申請(qǐng)事先批準(zhǔn)，而不是事后核查?，F(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒(méi)有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒(méi)有向環(huán)境保護(hù)部門(mén)提出申請(qǐng)，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門(mén)消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒(méi)有做到這一點(diǎn)，排污單位沒(méi)有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過(guò)程中，國(guó)家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。
3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門(mén)所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在農(nóng)村無(wú)法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測(cè)手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對(duì)一般義務(wù)的免除，而是對(duì)禁止義務(wù)的免除。如果沒(méi)有禁止義務(wù)，也就無(wú)所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管?chē)?guó)家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國(guó)家環(huán)保局也提供過(guò)統(tǒng)一的排放許可證的書(shū)面格式，但沒(méi)有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱(chēng)上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊(cè)證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中的困難，無(wú)法真正按照許可證的要求來(lái)推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊(cè)證制度。
注冊(cè)證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊(cè)證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門(mén)注冊(cè)，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊(cè)實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門(mén)對(duì)排污單位申請(qǐng)的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門(mén)對(duì)排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門(mén)根據(jù)排污單位用水量或用電量來(lái)折算出一個(gè)概率值。對(duì)于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測(cè)或環(huán)保部門(mén)抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請(qǐng)或備案，環(huán)保部門(mén)就發(fā)給注冊(cè)證，不受數(shù)量上的限制。也就是說(shuō)，任何排污單位都可以拿到注冊(cè)證。
通過(guò)以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊(cè)證制度，沒(méi)有達(dá)到由環(huán)保部門(mén)行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)。現(xiàn)行的注冊(cè)證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢(shì)是：第一步，排污企業(yè)先注冊(cè)，環(huán)保部門(mén)備案后就發(fā)給注冊(cè)證；第二步，排污企業(yè)先申請(qǐng)，環(huán)保部門(mén)核實(shí)審查，再由環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過(guò)渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國(guó)有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國(guó)家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無(wú)選擇。不過(guò)，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]
中國(guó)是后發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。但不管怎樣，政府對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來(lái)說(shuō)，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過(guò)高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)。因此，對(duì)于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正常現(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對(duì)排放許可證的需求不僅對(duì)排污單位來(lái)說(shuō)沒(méi)有強(qiáng)烈的依賴(lài)性，而且對(duì)政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒(méi)有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對(duì)水污染物排放問(wèn)題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過(guò)，如果聽(tīng)任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類(lèi)就無(wú)法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者——政府被迫對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對(duì)環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒(méi)有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對(duì)環(huán)保部門(mén)污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測(cè)設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書(shū)及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對(duì)各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對(duì)其罰款3000元。[9]
對(duì)治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對(duì)預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對(duì)企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對(duì)未來(lái)的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較低，對(duì)自身的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)沒(méi)有長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類(lèi)企業(yè)行為的短期化。顯而易見(jiàn)，大中型企業(yè)對(duì)興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開(kāi)支。據(jù)市場(chǎng)調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，即便最低的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬(wàn)元，而且性能不穩(wěn)定。國(guó)外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10——20萬(wàn)元不等。比較而言，大中型企業(yè)對(duì)高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對(duì)投入舍得花錢(qián)，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對(duì)小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，而且購(gòu)買(mǎi)價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開(kāi)支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的內(nèi)在需求不足。
當(dāng)然，低層次的排污單位對(duì)許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)(在浙江省瑞安市)在從事國(guó)際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺(jué)到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門(mén)“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門(mén)登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門(mén)的證明，企業(yè)才被迫來(lái)向環(huán)境保護(hù)部門(mén)申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國(guó)際貿(mào)易與工商行政管理部門(mén)企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。
2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷(xiāo)售服務(wù)的規(guī)?；\(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場(chǎng)，如浙江溫州皮革市場(chǎng)、紹興柯橋中國(guó)輕紡市場(chǎng)、嘉興皮衣市場(chǎng)等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對(duì)本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的需求相對(duì)顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過(guò)，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對(duì)生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，對(duì)生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒(méi)有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國(guó)學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無(wú)暇或無(wú)意顧及污染問(wèn)題?？墒?，在生活逐漸富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的關(guān)注。[11]一旦無(wú)法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無(wú)效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門(mén)或新聞媒介或通過(guò)區(qū)長(zhǎng)熱線、市長(zhǎng)熱線等投訴，反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿(mǎn)，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說(shuō)，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對(duì)排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對(duì)排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來(lái)維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對(duì)制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級(jí)政府或環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒(méi)有直接自身利益需求。剛一開(kāi)始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類(lèi)成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門(mén)內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無(wú)法獲取，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。
二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過(guò)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過(guò)因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒(méi)有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢(shì)。在評(píng)價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國(guó)民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對(duì)溫州市政府來(lái)說(shuō)處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來(lái)源高度依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無(wú)法保證政府管理所需龐大開(kāi)支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶(hù)，影響當(dāng)?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對(duì)環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。
其實(shí)，在一級(jí)政府與環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門(mén)出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級(jí)政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級(jí)政府，而不在環(huán)保部門(mén)。對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對(duì)排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級(jí)政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級(jí)政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級(jí)政府可能會(huì)過(guò)多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)椋谥袊?guó)政治權(quán)力安排過(guò)程中，越來(lái)越反映出一種趨勢(shì)，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國(guó)地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績(jī)顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。
而且，環(huán)境保護(hù)部門(mén)在一級(jí)政府組成部門(mén)中的排名相對(duì)較后，其行政地位不高。在中央政府中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局屬于國(guó)務(wù)院的直屬部門(mén)，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門(mén)的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級(jí)政府對(duì)環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門(mén)地位較低由此可見(jiàn)一斑。鑒于一級(jí)政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級(jí)政府上。也就是說(shuō)，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級(jí)政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門(mén)。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴(lài)于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無(wú)法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國(guó)由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對(duì)一些原則性的問(wèn)題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)較突出的問(wèn)題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒(méi)有從法律法規(guī)上得到保障?！董h(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒(méi)有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的規(guī)定申報(bào)登記?！边@可以理解為是排放許可證的低級(jí)形式。[14]1990年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對(duì)企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對(duì)其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的核查監(jiān)測(cè)合格，否則，不予發(fā)放或更換。”國(guó)務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)另行制定。這是對(duì)《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來(lái)規(guī)定， 1990年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)申請(qǐng)排污許可證。1993年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，要求開(kāi)發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國(guó)務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)提交《排污申報(bào)登記》?！h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)制定?！辈贿^(guò)對(duì)于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問(wèn)題，一是行政法規(guī)沒(méi)有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對(duì)許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒(méi)有具體的步驟與措施。國(guó)家立法主要針對(duì)的大型企業(yè)，對(duì)小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，僅有國(guó)家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來(lái)保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級(jí)有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)。
2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過(guò)制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16]。目前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)在實(shí)踐中無(wú)從著手。
3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對(duì)污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無(wú)法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。
三、對(duì)策措施：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體
對(duì)水污染物排放管理問(wèn)題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場(chǎng)機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過(guò)有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場(chǎng)機(jī)制單一因子無(wú)法徹底解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有使政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問(wèn)題。
（一） 健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國(guó)務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對(duì)有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級(jí)政府或省級(jí)人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。
（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制
1、針對(duì)大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對(duì)大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無(wú)息貸款等措施支持它購(gòu)置自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，盡量購(gòu)買(mǎi)性能穩(wěn)定、監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確的設(shè)備。對(duì)小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽(yáng)水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測(cè)算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門(mén)可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測(cè)手段——“飛行檢測(cè)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。
2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)環(huán)境污染的控制。按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對(duì)排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，對(duì)環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過(guò)多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過(guò)競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開(kāi)始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無(wú)限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車(chē)運(yùn)營(yíng)投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來(lái)決定其價(jià)格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場(chǎng)法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣(mài)，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒(méi)必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過(guò)排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開(kāi)展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒(méi)有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問(wèn)題就成為人們爭(zhēng)論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過(guò)發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒(méi)有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國(guó)有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級(jí)市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購(gòu)買(mǎi)一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬(wàn)元，共6噸，計(jì)30萬(wàn)元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見(jiàn)，市場(chǎng)力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門(mén)盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問(wèn)題，從而產(chǎn)生既能確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，增加國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場(chǎng)的逐利動(dòng)力，促使市場(chǎng)發(fā)展活力的效果。
轉(zhuǎn)貼于 （二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度
美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒(méi)有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國(guó)家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)災(zāi)難的例子，以致于要寫(xiě)滿(mǎn)幾頁(yè)警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的?！盵19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的作用也是特定的，不是無(wú)限的。市場(chǎng)機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無(wú)法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性?xún)纱筇攸c(diǎn)，市場(chǎng)價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開(kāi)展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽(yáng)和杭州先后于2000年、2001年開(kāi)展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號(hào)），市民對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬(wàn)元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無(wú)法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢(qián)上的投入和開(kāi)支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過(guò)這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。
總之，通過(guò)水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f(shuō)，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場(chǎng)失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場(chǎng)機(jī)制本身的力量來(lái)彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場(chǎng)力量與政府力量最終仍無(wú)法從根本上解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有憑借社會(huì)力量，即通過(guò)公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。
注釋:
[4] 祝興祥等編著：《中國(guó)的排污許可證制度》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁(yè)。
[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱(chēng)的發(fā)放注冊(cè)證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類(lèi)中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒(méi)有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第30頁(yè)。
[8] [美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書(shū)館1992年版，第83頁(yè)。
[9] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書(shū)》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁(yè)。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁(yè)。
[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專(zhuān)題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見(jiàn)回應(yīng)，最后不了了之。
[14]國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書(shū)處、中國(guó)人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國(guó)環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁(yè)。
[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)審查許可，方可進(jìn)口?！薄皬氖率占?、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>
[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國(guó)21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。
1森林資源及森林資源資產(chǎn)
1.1森林資源《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“森林資源，包括林地以及林區(qū)野生的植物和動(dòng)物。森林，包括竹林。林木，包括樹(shù)木、竹子。林地，包括郁閉度0.2以土的喬木林地，疏林她，未成林造林地、灌木林地，采伐跡地，火燒跡地，苗圃地和國(guó)家規(guī)劃的宜林地?！备鶕?jù)該規(guī)定的精神可知，森林資源是以多年生木本植物為主體并包括以森林環(huán)境為生存條件的林內(nèi)動(dòng)物、植物、微生物等在內(nèi)的生物群落，它具有一定的生物結(jié)構(gòu)和地段類(lèi)型并形成特有的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。森林作為自然資源的一種，在進(jìn)行科學(xué)管理及合理經(jīng)營(yíng)條件下，可以不斷地向社會(huì)提供大量物質(zhì)產(chǎn)品、非物質(zhì)產(chǎn)品及發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)功能。
森林資源按其物質(zhì)形態(tài)可分為森林生物資源、森林土地資源以及森林環(huán)境資源。①森林生物資源。包括森林、林木及以森林為依托生存的動(dòng)物、植物、微生物等資源。②森林土地資源。包括有林地、疏林地、宜林荒山荒地等。③森林環(huán)境資源。包括森林景觀資源、森林生態(tài)資源等。因此，森林資源是生物和非生物資源的綜合體。
1.2森林資源資產(chǎn)森林資源是不是商品，有沒(méi)有價(jià)值是林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)討論的核心問(wèn)題。森林資源的價(jià)值與價(jià)格這一問(wèn)題的理解與認(rèn)識(shí)在我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段。
1.2.1資產(chǎn)與資源美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)發(fā)表的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念第三輯中，對(duì)資產(chǎn)的定義是：“資產(chǎn)是可能的未來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，它是特定個(gè)體從已經(jīng)發(fā)生的交易或事項(xiàng)所取得或加以控制的。”我國(guó)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)資產(chǎn)定義為：資產(chǎn)是企業(yè)擁有或者控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利。因此，資產(chǎn)具有3個(gè)重要特征：①資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源。②為某一特定個(gè)體所控制。③資產(chǎn)可以用貨幣來(lái)計(jì)量。
1.2.2資源與資產(chǎn)資源與資產(chǎn)是兩個(gè)不同的范疇，資產(chǎn)，首先必須是一種經(jīng)濟(jì)資源，資產(chǎn)與資源分屬不同的管理范疇。兩者的物質(zhì)內(nèi)涵具有一致性。但又有顯著的區(qū)別。①資源揭示財(cái)富的物質(zhì)屬性，主要以實(shí)物管理和數(shù)量管理為基礎(chǔ)；資產(chǎn)要揭示財(cái)富的經(jīng)濟(jì)屬性，目標(biāo)是對(duì)資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或價(jià)值實(shí)現(xiàn)、以?xún)r(jià)值管理為核心。②取得的方式不同。資源的取得或者是天然形成的，或者是人的勞動(dòng)與自然環(huán)境共同作用形成的。而資產(chǎn)的形成可以有3種渠道:一是由人們認(rèn)定渠道，將一些資源作為資產(chǎn);二是由人們通過(guò)自身勞動(dòng)創(chuàng)造的;三是由買(mǎi)賣(mài)、租賃等產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)的。③作為資產(chǎn)的資源，具有法律上的獨(dú)立性，資產(chǎn)總是個(gè)體者的資產(chǎn)，主體對(duì)其具有控制權(quán)。④計(jì)量單位不同。資產(chǎn)應(yīng)能夠以貨幣計(jì)量，而資源主要以實(shí)物單位計(jì)量。
1.2.3森林資源資產(chǎn)森林資源資產(chǎn)是在現(xiàn)有認(rèn)識(shí)和科學(xué)水平條件下，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)利用，能給其產(chǎn)權(quán)主體帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)利益的森林資源。
森林資源資產(chǎn)的分類(lèi)：①按其形態(tài)可劃分為林木資產(chǎn)、林地資產(chǎn)、森林景觀資產(chǎn)和森林環(huán)境資產(chǎn)等。②按經(jīng)營(yíng)管理的形式劃分為公益性森林資源資產(chǎn)(如防護(hù)林)和經(jīng)營(yíng)性森林資源資產(chǎn)(如用材林資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)林資產(chǎn)、薪炭林資產(chǎn)和竹林資產(chǎn)等)。
第二條本細(xì)則適用于*省行政區(qū)域內(nèi)從事與實(shí)驗(yàn)動(dòng)物工作有關(guān)的組織和個(gè)人。凡從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)繁育和動(dòng)物實(shí)驗(yàn)的組織和個(gè)人必須申領(lǐng)許可證。
第三條*省科學(xué)技術(shù)廳（下稱(chēng)省科技廳）負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證的發(fā)放和管理。省科技廳責(zé)成*省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理委員會(huì)（下稱(chēng)動(dòng)管會(huì)）開(kāi)展實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證管理的協(xié)調(diào)工作。并由*省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理委員會(huì)辦公室（下稱(chēng)動(dòng)管會(huì)辦公室）負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)動(dòng)許可證的日常管理工作。
第四條實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證包括實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證和實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用許可證。
實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證，適用于從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)產(chǎn)品保種、繁育、生產(chǎn)、供應(yīng)、運(yùn)輸及有關(guān)商業(yè)性經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用許可證適用于使用實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)研究、教學(xué)以及產(chǎn)品檢定和實(shí)驗(yàn)的組織和個(gè)人。
同一許可證分正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。
第五條*省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)和使用單位的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量及相關(guān)條件的檢測(cè)工作，為許可證的管理提供技術(shù)保證。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理按照國(guó)家《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量管理辦法》和國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，并按照《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》的有關(guān)規(guī)定，必須通過(guò)計(jì)量認(rèn)證。
第二章申請(qǐng)
第六條申請(qǐng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證的組織和個(gè)人，必須具備下列條件：
1、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物種子來(lái)源于國(guó)家實(shí)驗(yàn)動(dòng)物保種中心或國(guó)家認(rèn)可的種源單位，遺傳背景清楚，質(zhì)量符合現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
2、具有保證實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量的飼養(yǎng)、繁育、生產(chǎn)并符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境設(shè)施。
3、具有完善的質(zhì)量保證體系，并配備相應(yīng)的檢測(cè)人員和檢測(cè)儀器，負(fù)責(zé)本單位實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)條件的質(zhì)量檢測(cè)，檢測(cè)方法符合現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；無(wú)自檢能力的單位需委托具有檢測(cè)資質(zhì)的單位承擔(dān)，且必須由委托方和受委托方簽訂委托協(xié)議，報(bào)省科技廳備案。
4、使用的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物飼料、墊料、籠器具、飲水及其他設(shè)備符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求。
5、對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物工作的總體管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人才培養(yǎng)、繁育規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)核算、操作方式、監(jiān)控分析、設(shè)備維修等方面具有健全有效的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)程。
6、具有保證實(shí)驗(yàn)動(dòng)物正常生產(chǎn)、供應(yīng)和質(zhì)量監(jiān)測(cè)的管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、熟練技術(shù)工人，各類(lèi)人員比例適當(dāng)；并取得由省科技廳頒發(fā)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物從業(yè)人員資格培訓(xùn)證書(shū)；直接接觸實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的工作人員，每年至少進(jìn)行一次體格檢查。
7、生產(chǎn)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
8、具備處理廢棄物的設(shè)施。
9、具備法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第七條申請(qǐng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用許可證的組織和個(gè)人，必須具備下列條件：
1、使用的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)產(chǎn)品必須來(lái)自持有實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證的單位或個(gè)人，質(zhì)量合格。
2、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物飼育及實(shí)驗(yàn)的環(huán)境和設(shè)施符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
3、使用的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物飼料、墊料、籠器具、飲水及其他設(shè)備符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求。
4、具有適當(dāng)比例的高級(jí)、中級(jí)、初級(jí)的動(dòng)物實(shí)驗(yàn)科技人員和經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物飼養(yǎng)人員，并持有省科技廳頒發(fā)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物從業(yè)人員資格培訓(xùn)證書(shū)；直接接觸實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的工作人員，每年至少進(jìn)行一次體格檢查。
5、具有健全有效的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)程。
6、有進(jìn)行化學(xué)毒物、放射性和感染試驗(yàn)的，應(yīng)同時(shí)經(jīng)過(guò)有關(guān)管理部門(mén)的認(rèn)可。
7、具備處理廢棄物的設(shè)施。
8、具備法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第八條申請(qǐng)程序
凡認(rèn)為符合申請(qǐng)條件的組織和個(gè)人可按下列程序申請(qǐng)相應(yīng)的許可證：
1、申領(lǐng)許可證的組織和個(gè)人通過(guò)所在市地科技局，向省科技廳提交實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證申請(qǐng)書(shū)(附件一)或?qū)嶒?yàn)動(dòng)物使用許可證申請(qǐng)書(shū)(附件二)。
2、提交申請(qǐng)書(shū)時(shí)應(yīng)同時(shí)提交下列材料：
(1)單位法人證明文件。
(2)由省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的合格的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物環(huán)境設(shè)施近期檢測(cè)報(bào)告。新建或改建后的設(shè)施必須附靜態(tài)和動(dòng)態(tài)檢測(cè)報(bào)告。
(3)有效質(zhì)量管理體系文件(規(guī)章制度、操作規(guī)程等)。
(4)能夠證明所使用的動(dòng)物、器具、飼料、墊料及飲水等符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定的材料。
(5)申請(qǐng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證的需同時(shí)附由省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的近期合格的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告；種子來(lái)源證明及遺傳背景材料。
(6)本單位有關(guān)人員的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物從業(yè)人員資格證書(shū)復(fù)印件
(7)首次提出申請(qǐng)需附本單位實(shí)驗(yàn)動(dòng)物工作文字材料(內(nèi)容包括本單位實(shí)驗(yàn)動(dòng)物工作的沿革、組織與機(jī)構(gòu)、人員狀況、設(shè)施規(guī)模、主要成績(jī)與存在問(wèn)題、發(fā)展規(guī)劃等)。
第九條凡同一單位不在同一地點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物設(shè)施，應(yīng)分別申請(qǐng)?jiān)S可證。
第三章審批和發(fā)放
第十條省科技廳受理申請(qǐng)后，責(zé)成省動(dòng)管會(huì)辦公室按照申請(qǐng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)或使用許可證的基本條件，對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行初審。對(duì)不合格者提出修改意見(jiàn)反饋給申請(qǐng)單位進(jìn)行修改。
第十一條對(duì)初審合格的申報(bào)材料經(jīng)省科技廳審核，委托省動(dòng)管會(huì)辦公室組織有關(guān)專(zhuān)家，會(huì)同所在市、地科技局，按照許可證驗(yàn)收規(guī)則(附件三)對(duì)申請(qǐng)單位的申報(bào)材料及實(shí)際情況進(jìn)行審查和現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，并出具專(zhuān)家組驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。
第十二條省科技廳根據(jù)專(zhuān)家組驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，結(jié)合實(shí)際情況綜合評(píng)議，在受理后的三個(gè)月內(nèi)給出相應(yīng)的評(píng)審結(jié)果。合格者由省科技廳簽發(fā)批準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)或使用許可證的文件，發(fā)放許可證(附件四)，并將有關(guān)材料報(bào)送科技部備案。對(duì)第一次未通過(guò)驗(yàn)收的單位和個(gè)人，限期整改，再次驗(yàn)收仍不符合規(guī)定的，當(dāng)年不予發(fā)給許可證。
第十三條實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證采取全國(guó)統(tǒng)一的格式和編碼方法。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證包括：發(fā)證機(jī)關(guān)、持證單位(或個(gè)人)、法定代表人、許可證編號(hào)、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物設(shè)施的詳細(xì)地址和許可范圍等。
第四章管理和監(jiān)督
第十四條凡取得實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證的單位，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)、檢測(cè)和質(zhì)量控制，出售實(shí)驗(yàn)動(dòng)物時(shí)，必須提供實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量合格證以及符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的近期實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告。
第十五條實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量合格證按照附件五統(tǒng)一格式印制，一式三聯(lián)，內(nèi)容包括生產(chǎn)單位、生產(chǎn)許可證編號(hào)、動(dòng)物品種品系、動(dòng)物質(zhì)量等級(jí)、動(dòng)物數(shù)量及規(guī)格、最近一次的質(zhì)量檢測(cè)日期、質(zhì)量檢測(cè)單位、質(zhì)量負(fù)責(zé)人簽名、使用單位名稱(chēng)和用途等。
第十六條取得實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用許可證的單位在接受外單位委托的動(dòng)物實(shí)驗(yàn)時(shí)，雙方應(yīng)簽署協(xié)議書(shū)，使用許可證復(fù)印件必須與協(xié)議書(shū)一并使用，方可作為實(shí)驗(yàn)結(jié)論合法性的有效文件。
第十七條實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證的有效期為五年(以發(fā)證日期為準(zhǔn))，到期重新審查發(fā)證。換領(lǐng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證的單位需在有效期滿(mǎn)前六個(gè)月內(nèi)按照本細(xì)則第八條程序提出申請(qǐng)，省科技廳按照對(duì)初次申請(qǐng)單位同樣的程序進(jìn)行重新審核辦理。
第十八條取得許可證的單位和個(gè)人在許可證有效期內(nèi)，必須接受每年進(jìn)行的年檢。每年10月份通過(guò)所在市地科技局向省科技廳提出申請(qǐng)，按照下列年檢程序辦理年檢手續(xù)。
第十九條年檢程序
1、受檢單位填寫(xiě)年檢申請(qǐng)表(附件六)，同時(shí)提交本單位實(shí)驗(yàn)動(dòng)物工作年度總結(jié)及其他有關(guān)材料。
2、省科技廳受理申請(qǐng)后，委托省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)本單位實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)條件進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)，在30天內(nèi)出具檢測(cè)報(bào)告。委托動(dòng)管會(huì)辦公室進(jìn)行資料審查。
3、檢測(cè)合格者由動(dòng)管會(huì)辦公室將有關(guān)材料報(bào)請(qǐng)省科技廳審核蓋章；檢測(cè)不合格者或逾期不辦理年檢手續(xù)的，限期改進(jìn)或在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)辦年檢手續(xù)，逾期仍達(dá)不到要求或仍未辦理年檢手續(xù)的，由省科技廳吊銷(xiāo)其實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證，予以公告，并報(bào)科技部及有關(guān)關(guān)部門(mén)備案。
第二十條取得實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證的組織和個(gè)人，需變更實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證登記事項(xiàng)，應(yīng)提前一個(gè)月按原申領(lǐng)程序提出申請(qǐng)；如果申請(qǐng)變更適應(yīng)范圍，按本細(xì)則第八條申請(qǐng)程序辦理；進(jìn)行改、擴(kuò)建的設(shè)施，視情況按新建設(shè)施或變更登記事項(xiàng)辦理；停止從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證范圍工作的，應(yīng)在停止后一個(gè)月內(nèi)交回許可證；許可證遺失的應(yīng)及時(shí)報(bào)失補(bǔ)領(lǐng)。
第二十一條取得實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證的組織和個(gè)人必須接受定期檢查和不定期抽查。省科技廳每年組織省實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、環(huán)境設(shè)施、專(zhuān)用飼料質(zhì)量等至少檢測(cè)一次，同時(shí)定期不定期地檢查自檢或委托檢測(cè)記錄，并及時(shí)將結(jié)果予以公布。
第二十二條對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物從業(yè)人員實(shí)行資格認(rèn)可制度。
1、從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物和動(dòng)物實(shí)驗(yàn)的科技人員、專(zhuān)業(yè)管理人員和技術(shù)工人，必須參加由省科技廳組織的不少于30學(xué)時(shí)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)班，考試合格后由省科技廳頒發(fā)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物從業(yè)人員資格證書(shū)。
2、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物從業(yè)人員資格證書(shū)有效期三年，持證人在有效期內(nèi)要不斷的加強(qiáng)學(xué)習(xí)、更新知識(shí)、提高素質(zhì)，每年應(yīng)接受由省科技廳組織的定期考核。
第二十三條取得實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證的單位和個(gè)人不得將實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、出租給他人使用，也不得代售無(wú)許可證單位或個(gè)人生產(chǎn)的動(dòng)物及其相關(guān)產(chǎn)品。對(duì)于違反以上規(guī)定的單位和個(gè)人，一經(jīng)核實(shí)，發(fā)證機(jī)關(guān)有權(quán)收回其所持許可證，并予公告。情節(jié)惡劣、造成嚴(yán)重后果的，依法追究其行政責(zé)任和法律責(zé)任。
基金項(xiàng)目：浙江海洋學(xué)院水產(chǎn)學(xué)院大學(xué)生科技創(chuàng)新項(xiàng)目（舟山沿岸漁業(yè)捕撈許可證管理制度實(shí)施情況調(diào)查研究）浙江海洋學(xué)院大學(xué)生研究性ぱ習(xí)與創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目的資助
作者簡(jiǎn)介：顏榮彬（1989―），男,福建莆田人,浙江海洋學(xué)院水產(chǎn)學(xué)院學(xué)生。
通訊作者：宋偉華(1968―),男,博士,浙江海洋學(xué)院水產(chǎn)學(xué)院副院長(zhǎng),教授,碩士生導(dǎo)師。
中圖分類(lèi)號(hào)：F570
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：16749944(2011)10015702
お
1 引言
舟山沿岸漁場(chǎng)曾是世界漁業(yè)產(chǎn)量最高的漁場(chǎng)之一,素有漁倉(cāng)之稱(chēng),也是我國(guó)傳統(tǒng)4大海魚(yú)的主產(chǎn)區(qū)之一。在資源衰退和海洋環(huán)境日益污染的背景下,加強(qiáng)沿岸漁場(chǎng)的綜合管理和實(shí)施科學(xué)的利用規(guī)劃,是舟山沿岸漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。目前主要是通過(guò)漁業(yè)捕撈許可制度來(lái)進(jìn)行監(jiān)督,但沿岸漁場(chǎng)管理仍存在不熟悉地域、不了解現(xiàn)狀、管理權(quán)限過(guò)高等問(wèn)題。同時(shí)國(guó)家賦予各級(jí)主管部門(mén)監(jiān)督管理權(quán)利和漁業(yè)捕撈許可證制度沒(méi)有得到充分體現(xiàn),主管部門(mén)出現(xiàn)權(quán)力真空,漁民缺乏管理。因此只有真正落實(shí)漁業(yè)捕撈許可證管理制度,才能進(jìn)一步控制捕撈強(qiáng)度、保護(hù)和管理，利用漁業(yè)資源,維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序,保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益。
2 舟山沿岸漁業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀
2.1 捕撈作業(yè)的漁船持續(xù)增長(zhǎng)
素有漁倉(cāng)之稱(chēng)的舟山漁場(chǎng)的捕獲量在20世紀(jì)70年代末和80年代初曾有所下降,但80年代初開(kāi)始,舟山海洋捕撈產(chǎn)量基本上都保持著強(qiáng)勁的增長(zhǎng)趨勢(shì)。這種看似表面旺盛的海洋捕撈活動(dòng)其實(shí)已經(jīng)難以掩蓋舟山海洋捕撈業(yè)面臨的壓力。雖然目前的遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)有了一定的發(fā)展,但是就舟山漁業(yè)而言,單一的捕撈狀況仍然沒(méi)有得到根本性的解決,以開(kāi)發(fā)公海漁業(yè)資源為主的捕撈產(chǎn)業(yè)所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
2.2 舟山海洋環(huán)境污染日趨嚴(yán)重
舟山漁場(chǎng)地處長(zhǎng)江、錢(qián)塘江、甬江入海口,沿岸流、臺(tái)灣暖流和黃海冷水團(tuán)交匯于此。大陸徑流為漁場(chǎng)帶來(lái)大量浮游生物,與海水營(yíng)養(yǎng)鹽類(lèi)相結(jié)合,促使其迅速生長(zhǎng)繁殖[1]。雖然國(guó)家頒布了很多的條令,但是大量的工業(yè)廢水和養(yǎng)殖廢水通過(guò)大陸徑流排入大海,舟山海域的水質(zhì)逐步惡化。近幾年不同地區(qū)發(fā)生了不同程度的赤潮,舟山漁場(chǎng)的海洋環(huán)境遭到了極大的破壞。同時(shí)舟山漁場(chǎng)作為多種經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的生長(zhǎng)、繁殖、越冬的棲息地的功能受到了極大地限制。
2.3 生產(chǎn)成本過(guò)高,漁業(yè)資源持續(xù)衰退
在國(guó)際石油價(jià)格持續(xù)上漲的大背景下,我國(guó)的石油價(jià)格也持續(xù)攀升。油價(jià)上漲,漁業(yè)生產(chǎn)成本大大提高,這讓漁業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入一個(gè)前所未有的困難時(shí)期。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),舟山漁場(chǎng)從生產(chǎn)情況來(lái)看,魚(yú)體的規(guī)格明顯偏小,像大黃魚(yú)、小黃魚(yú)等經(jīng)濟(jì)魚(yú)群已經(jīng)趨于滅絕[2]。
3 捕撈許可證管理制度實(shí)施狀況分析
3.1 漁業(yè)捕撈許可證的職能
漁業(yè)捕撈許可證是通過(guò)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局委托各省漁業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)捕撈活動(dòng)發(fā)放捕撈許可證來(lái)實(shí)行規(guī)范管理。海洋漁業(yè)許可證制度在生產(chǎn)方面的管理和作用對(duì)于確認(rèn)和保護(hù)漁民的合法權(quán)益,調(diào)動(dòng)漁民生產(chǎn)積極性,以及維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序、合理利用漁業(yè)資源,促進(jìn)漁業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展起到重要作用。國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行船網(wǎng)工具控制指標(biāo)管理,實(shí)行捕撈許可證制度和捕撈限額制度及漁業(yè)捕撈許可證、船網(wǎng)工具控制指標(biāo)等證書(shū)的審批和簽發(fā)實(shí)行簽發(fā)人制度[3]。
3.2 捕撈許可證的管理現(xiàn)狀
3.2.1 “三無(wú)”漁船仍然存在
正是由于這種“三無(wú)”違規(guī)漁船的泛濫,導(dǎo)致了漁業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中秩序混亂,產(chǎn)生種種海事糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì),1991~1993年沈家門(mén)漁港管理的各類(lèi)海事糾紛共658起,其中因海事或網(wǎng)具糾纏引起的打、砸、搶、扣等惡性事件有414起,約占總數(shù)的64%[4]。
3.2.2 許可證的內(nèi)容沒(méi)有落實(shí)到位
自從浙江省政府頒發(fā)的《浙江省漁業(yè)捕撈許可辦法》規(guī)定后,要求縣級(jí)以上政府漁業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)發(fā)放海洋作業(yè)的捕撈許可證。但是存在一部分漁船沒(méi)有真正將捕撈許可證的內(nèi)容落實(shí)到位。如有些單位或個(gè)人并沒(méi)有在規(guī)定的場(chǎng)所和時(shí)限內(nèi)作業(yè)，很多單位在制造、購(gòu)置新的船舶后并沒(méi)有按照相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)?zhí)顚?xiě)《漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)申請(qǐng)書(shū)》,原來(lái)的許可證仍然有效,這樣便得馬力指數(shù)難以得到有效地控制。據(jù)統(tǒng)計(jì),舟山海洋捕撈生產(chǎn)機(jī)動(dòng)漁船總功率是20年前的4倍多,而單位功率漁獲產(chǎn)量還不到20年前的一半[6]，違規(guī)的作業(yè)方式正是導(dǎo)致舟山海洋漁業(yè)捕撈失控的主要因素。
3.2.3 許可證買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象嚴(yán)重
自從國(guó)家實(shí)施《漁業(yè)法》以來(lái),明令不許買(mǎi)賣(mài)捕撈許可證，但就舟山而言,這種證件的買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《漁業(yè)捕撈許可證管理辦法》第十八條:“漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者變更,原發(fā)的捕撈許可證作廢;按本辦法重新申請(qǐng)漁業(yè)捕撈許可證”的規(guī)定,這些私買(mǎi)的捕撈許可證應(yīng)當(dāng)作廢,可是由于種種原因,大多數(shù)買(mǎi)賣(mài)的捕撈許可證均以過(guò)戶(hù)繼續(xù)使用而告終[6]。同時(shí)舟山市政府指出,捕撈漁船的漁業(yè)捕撈許可證實(shí)行一證一船,非漁船捕撈的漁業(yè)捕撈許可證實(shí)行一證一人。但是在實(shí)際的調(diào)查中可發(fā)現(xiàn)一證多船,一證多人冒用現(xiàn)象普遍存在。正是因?yàn)檫@些漏洞才導(dǎo)致了舟山海洋漁業(yè)資源日益衰竭,嚴(yán)重影響了漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
4 完善捕撈許可證管理制度的對(duì)策
4.1 加大舟山漁業(yè)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督查處力度
部分許可證持有者并沒(méi)有按照許可證上規(guī)定的作業(yè)類(lèi)型、作業(yè)場(chǎng)所、作業(yè)時(shí)限、漁具數(shù)量進(jìn)行捕撈。這些行為都違反了許可證制度的相關(guān)規(guī)定。漁業(yè)捕撈許可證作為一種法律證書(shū),必須要有執(zhí)行力,漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)就要堅(jiān)決做好查處工作,按照相關(guān)的法律規(guī)定給予違法行為人于經(jīng)濟(jì)、行政處罰。對(duì)于相關(guān)的漁業(yè)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),頒發(fā)許可證后,在形式上不能隨意撤消,或宣布無(wú)效,在內(nèi)容上必須保障許可證持有人捕撈權(quán)利的合法行使[5]。
4.2 完善漁業(yè)捕撈許可證的中止、違規(guī)記錄工作
漁業(yè)捕撈許可證的中止是指許可證暫時(shí)失去法律效力,是漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)或其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為制止許可證持有人的違法行為,責(zé)令其暫時(shí)停止已經(jīng)許可的捕撈生產(chǎn)活動(dòng)[6]。根據(jù)舟山海域自然地理狀況,在舟山沿岸進(jìn)行禁漁區(qū)、禁漁期管理。在禁漁期、禁漁區(qū),漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)或所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令相應(yīng)的漁船休漁。在此期間,該漁船的捕撈許可證法律效力應(yīng)該中止。同時(shí),對(duì)于違規(guī)作業(yè)的漁船建議捕撈許可證應(yīng)該附一本違規(guī)記錄本,要有統(tǒng)一的編號(hào),注明有效期限。根據(jù)違規(guī)情況的輕重程度,違規(guī)一次就由漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)或其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從總分中扣除一定的分?jǐn)?shù)。當(dāng)分?jǐn)?shù)被扣完時(shí)就責(zé)令其停止捕撈作業(yè),法人代表進(jìn)行重新學(xué)習(xí)培訓(xùn)。
4.3 許可證證書(shū)欄目應(yīng)附照片,規(guī)格應(yīng)適當(dāng)縮小
舟山市較為嚴(yán)格地實(shí)行了漁業(yè)許可證制度,在具體實(shí)行過(guò)程中,經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)浙江省省制作的“捕撈許可證”在欄目設(shè)置和規(guī)格上有些不盡合理?！稘O業(yè)法》自實(shí)施以來(lái),嚴(yán)禁捕撈許可證的買(mǎi)賣(mài),但實(shí)際生產(chǎn)中,捕撈許可證買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象相當(dāng)普遍,每年審核時(shí)有大量的持證者換了新人。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《漁業(yè)捕撈許可證管理辦法》第十八條:“漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者變更,原發(fā)的捕撈許可證作廢;按本辦法重新申請(qǐng)漁業(yè)捕撈許可證”的規(guī)定,這些私買(mǎi)的捕撈許可證應(yīng)當(dāng)作廢?？墒怯捎诜N種原因,大多數(shù)買(mǎi)賣(mài)的捕撈許可證均以過(guò)戶(hù)繼續(xù)使用而告終。既然漁業(yè)捕撈許可證不得買(mǎi)賣(mài),為每個(gè)漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者所特有,就應(yīng)該隨證附有持證人照片,一旦船、證不符或人、證不符,即可按照相應(yīng)的管理辦法予以作廢。同時(shí)在調(diào)查過(guò)程中,不少漁民反應(yīng)捕撈許可證規(guī)格過(guò)大,攜帶不便的問(wèn)題。故省漁業(yè)行政機(jī)關(guān)在制作許可證時(shí)可適當(dāng)將規(guī)格縮小,保證證隨人在,證隨船在。
4.4 鼓勵(lì)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)、退證、退費(fèi)
在舟山漁業(yè)資源日益衰退的今天,單單靠漁業(yè)支撐的漁區(qū)經(jīng)濟(jì)已是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于以多元化發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)。而且單純依靠不增加馬力指標(biāo)很難達(dá)到恢復(fù)資源的目的,必須采取適當(dāng)措施,把入漁船舶的數(shù)量減下來(lái)。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)。國(guó)家退回一部份費(fèi)用作為補(bǔ)償,注銷(xiāo)其捕撈許可證。收回的漁船可以沉沒(méi)于近海做為人工漁礁,或用于近海養(yǎng)殖等。國(guó)家從財(cái)政政策上做好漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的工作,引導(dǎo)捕撈漁民進(jìn)行“二次創(chuàng)業(yè)”,推動(dòng)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的進(jìn)行[7]。
參考文獻(xiàn)：
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［2］ 林博專(zhuān).和大海拔河［J］.中國(guó)水產(chǎn),2009(11):80~81.
［3］ 水伯年.關(guān)于浙江海洋漁政管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題［J］.浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)：人文科學(xué)版,2001,18(6):2~3.
【中圖分類(lèi)號(hào)】R-1【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B【文章編號(hào)】1671-8801（2013）11-0549-01
所謂食品衛(wèi)生行政許可制度，就是食品衛(wèi)生行政管理部門(mén)依法對(duì)從事食品行業(yè)的從業(yè)申請(qǐng)進(jìn)行資格審查，授予行政相對(duì)人從事該行業(yè)的資格，或作出不予準(zhǔn)許的決定等活動(dòng)的行政許可制度[1]。食品衛(wèi)生行政許可制度是政府部門(mén)宏觀調(diào)控，強(qiáng)化食品衛(wèi)生和安全管理的重要手段之一，其合法性與公正性直接影響著食品的安全。完善食品衛(wèi)生行政許可制度很有必要，不僅有利于保護(hù)公眾的生命安全和身體健康，還有利于加強(qiáng)對(duì)食品安全問(wèn)題的行政監(jiān)督，促進(jìn)食品行業(yè)健康發(fā)展。
1我國(guó)食品衛(wèi)生行政許可制度中存在的問(wèn)題
1.1相關(guān)條件和標(biāo)準(zhǔn)有待完善。行政相對(duì)人在提出申請(qǐng)時(shí)，要求各項(xiàng)條件都必須符合相關(guān)的法律規(guī)定，各項(xiàng)要求都要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，這是行政許可的前提，也是行政許可制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然不斷完善食品衛(wèi)生許可制度，但是不可忽視的是，衛(wèi)生許可的還存在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一工作并未落實(shí)到位，重要標(biāo)準(zhǔn)普遍短缺，地方衛(wèi)生許可隨意性較大等問(wèn)題。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的許可標(biāo)準(zhǔn)，一些地方的食品衛(wèi)生部門(mén)在進(jìn)行資格審查，行政準(zhǔn)許決定的時(shí)候，不能公正、客觀進(jìn)行，從而導(dǎo)致了違法經(jīng)營(yíng)、無(wú)效許可等現(xiàn)象的發(fā)生，給各種腐敗的產(chǎn)生提供可能。
1.2重復(fù)許可現(xiàn)象有待精簡(jiǎn)。我國(guó)向來(lái)重視對(duì)食品行業(yè)的監(jiān)管，不僅設(shè)有衛(wèi)生行政部門(mén)，實(shí)行食品衛(wèi)生行政許可制度，還設(shè)有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)，實(shí)行生產(chǎn)許可證制度。但這兩個(gè)部門(mén)所監(jiān)管的范圍在外延上是重復(fù)的，在食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域，兩項(xiàng)許可制度交叉重疊，給從事食品生產(chǎn)行業(yè)的組織和個(gè)人增加了負(fù)擔(dān)，同時(shí)也降低了行政管理的效率。
1.3監(jiān)督力度有待加強(qiáng)。由于種種原因，我國(guó)建立的食品安全監(jiān)督制約機(jī)制并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)行政許可行為的監(jiān)督力度有待加強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督的對(duì)象主要是針對(duì)行政相對(duì)人，這就造成了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，在具體的行政行為中，行政機(jī)關(guān)往往只行使權(quán)力，卻不考慮承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。監(jiān)督體系不夠健全，監(jiān)督力度有待提高，這就滋生了權(quán)力腐敗，產(chǎn)生了諸多濫用許可、不作為許可等現(xiàn)象，不僅大大降低了辦事效率，也影響到陽(yáng)光政府的形象。
2我國(guó)食品衛(wèi)生行政許可制度相應(yīng)的完善措施
2.1進(jìn)一步完善相關(guān)條件和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，在北京適用的食品衛(wèi)生許可條件和標(biāo)準(zhǔn)不一定適用于長(zhǎng)沙，因而應(yīng)根據(jù)地方的具體情況進(jìn)一步完善相關(guān)的條件和標(biāo)準(zhǔn)。逐步完善不同級(jí)別的許可標(biāo)準(zhǔn)體系，劃分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)兩級(jí)，其中地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)占多數(shù)[2]。地方許可條件和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以國(guó)家法律法規(guī)出臺(tái)的許可政策為指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，并在大方向的基礎(chǔ)上結(jié)合地方具體經(jīng)濟(jì)條件加以量化，盡可能減少許可行為中的隨意性，有效防止許可權(quán)力的濫用，保障公民和法人的合理權(quán)益。
2.2精簡(jiǎn)審批，提高許可的效率。應(yīng)進(jìn)一步精簡(jiǎn)食品衛(wèi)生許可相關(guān)機(jī)構(gòu)，制定一個(gè)專(zhuān)門(mén)規(guī)范食品衛(wèi)生許可行為的統(tǒng)一的管理辦法，以避免重復(fù)許可現(xiàn)象，提高許可效率[3]。對(duì)具體的食品衛(wèi)生行政許可法規(guī)，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，如《食品安全法》第二十九條的內(nèi)容，要明確規(guī)定食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可的發(fā)放辦法，加大力度解決重復(fù)審批的問(wèn)題，從而提高許可的效率。為促進(jìn)我國(guó)各地食品衛(wèi)生許可法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)還應(yīng)根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)法律法規(guī)，進(jìn)一步對(duì)地方《食品衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法》的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范。
2.3加強(qiáng)監(jiān)督力度，樹(shù)立陽(yáng)光政府形象。為保障公民和法人的合法權(quán)益，促進(jìn)食品行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，在出臺(tái)食品衛(wèi)生許可相關(guān)管理辦法后，還應(yīng)建立健全監(jiān)督體系，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管中的問(wèn)責(zé)制，提高對(duì)相關(guān)部門(mén)和相關(guān)工作人員的監(jiān)督力度。同時(shí)，明確規(guī)定相關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，對(duì)、的相關(guān)工作人員，要根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定予以嚴(yán)厲制裁，對(duì)在實(shí)施食品衛(wèi)生許可過(guò)程中有故意或重大過(guò)失行為的工作人員給予相應(yīng)的罰款。只有依法辦事，有法必依，依法必嚴(yán)，才能有效保障公民的合法權(quán)利，才能保障人們?nèi)罕姷纳眢w健康和生命安全，樹(shù)立陽(yáng)光政府形象。
3小結(jié)
總而言之，從食品衛(wèi)生許可的程序、食品衛(wèi)生行政許可行為的監(jiān)督及從事食品行業(yè)的組織和個(gè)人的監(jiān)管等方面完善食品衛(wèi)生行政許可制度，非常有必要，且勢(shì)在必行。
參考文獻(xiàn)
第三條行政機(jī)關(guān)在做出下列行政許可事項(xiàng)決定前應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證：
（一）城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的重大事項(xiàng)；
（二）市政等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的重大事項(xiàng)；
（三）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)方面的重大事項(xiàng)；
（四）社會(huì)保障和福利方面的重大事項(xiàng)；
（五）其他涉及公共利益的重大事項(xiàng)；
（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)。
第四條直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可事項(xiàng)，被告知聽(tīng)證權(quán)利的行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在法定期限內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。
第五條實(shí)施行政許可聽(tīng)證，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公平、客觀和效率的原則。
除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行。
第六條本辦法第三條、第四條規(guī)定范圍的事項(xiàng)，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)為聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)。依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩級(jí)以上行政機(jī)關(guān)審查決定行政許可的，最終作出決定的行政機(jī)關(guān)為聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)。
受委托實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)的名義組織聽(tīng)證。
第七條行政機(jī)關(guān)對(duì)本辦法第三條規(guī)定的行政許可事項(xiàng)組織聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證會(huì)20日前向社會(huì)公告聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容以及對(duì)聽(tīng)證參加人的選擇辦法。
參加前款規(guī)定行政許可事項(xiàng)聽(tīng)證的申請(qǐng)人及其他社會(huì)公眾，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出書(shū)面申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇不同領(lǐng)域、不同年齡層次及知識(shí)結(jié)構(gòu)的社會(huì)公眾代表參加聽(tīng)證。
第八條行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人對(duì)本辦法第四條規(guī)定的行政許可事項(xiàng)要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起5日內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出書(shū)面申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到聽(tīng)證申請(qǐng)后20日內(nèi)組織聽(tīng)證。逾期不提交書(shū)面申請(qǐng)的，視為放棄聽(tīng)證要求。
申請(qǐng)人和利害關(guān)系人數(shù)量較多時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)抽簽、按報(bào)名順序等方式選擇利害關(guān)系人的代表參加聽(tīng)證。選擇過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公正。
第九條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證的7日前書(shū)面通知行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人參加聽(tīng)證。書(shū)面通知無(wú)法送達(dá)的，可以公告送達(dá)。聽(tīng)證通知書(shū)應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：
（一）舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容；
（二）行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的姓名或名稱(chēng)；
（三）聽(tīng)證主持人的姓名、單位和職務(wù)；
（四）缺席聽(tīng)證的法律后果；
（五）其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)。
第十條聽(tīng)證參加人主要包括：
（一）聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證書(shū)記員；
（二）聽(tīng)證當(dāng)事人，包括審查該行政許可的工作人員、參加聽(tīng)證的行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人；
（三）有關(guān)證人、鑒定人、翻譯人員等。
第十一條聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)符合下列條件：
（一）是聽(tīng)證組織機(jī)構(gòu)的工作人員；
（二）經(jīng)過(guò)相應(yīng)的法律知識(shí)培訓(xùn)；
（三）熟悉聽(tīng)證規(guī)定，具有一定的組織能力，能夠勝任聽(tīng)證主持人工作；
（四）在行政機(jī)關(guān)從事行政許可審查工作或者從事法制工作3年以上；
（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第十二條聽(tīng)證主持人由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定，但審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員不得作為聽(tīng)證主持人。聽(tīng)證書(shū)記員由聽(tīng)證主持人確定。根據(jù)聽(tīng)證需要，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人還可以指派1至2名工作人員協(xié)助聽(tīng)證主持人工作。
第十三條聽(tīng)證主持人與聽(tīng)證事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避；行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人認(rèn)為聽(tīng)證主持人與聽(tīng)證的行政許可事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。
第十四條聽(tīng)證主持人依法行使下列職權(quán)：
（一）確定舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、聽(tīng)證參加人的組成和人數(shù)；
（二）簽發(fā)聽(tīng)證通知書(shū)；
（三）中立、全面、客觀地聽(tīng)取聽(tīng)證當(dāng)事人的陳述意見(jiàn)；
（四）維持聽(tīng)證秩序，制止違反聽(tīng)證紀(jì)律的行為；
（五）決定延期、中止或終止聽(tīng)證；
（六）主持聽(tīng)證的其他職責(zé)。
第十五條行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在聽(tīng)證活動(dòng)中享有下列權(quán)利：
（一）獲得聽(tīng)證通知；
（二）委托人參加聽(tīng)證；
（三）申請(qǐng)聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證書(shū)記員回避；
（四）陳述意見(jiàn)，提出證據(jù)和質(zhì)證；
（五）經(jīng)聽(tīng)證主持人允許，詢(xún)問(wèn)行政許可審查人員；
（六）查閱有關(guān)聽(tīng)證的卷宗，獲得聽(tīng)證材料副本；
（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
第十六條聽(tīng)證當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵守聽(tīng)證紀(jì)律，如實(shí)提供有關(guān)證據(jù)材料，保守秘密，保護(hù)個(gè)人隱私。
第十七條行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人委托人參加聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)向組織聽(tīng)證的行政機(jī)關(guān)遞交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書(shū)。
第十八條聽(tīng)證開(kāi)始前，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)介紹本人姓名、單位、職務(wù)，核對(duì)其他聽(tīng)證參加人的身份，確認(rèn)行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人是否申請(qǐng)聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證書(shū)記員回避。
行政許可申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證主持人回避的，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)宣布暫停聽(tīng)證，并報(bào)組織聽(tīng)證的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定；申請(qǐng)聽(tīng)證書(shū)記員回避的，由聽(tīng)證主持人決定。
第十九條聽(tīng)證按照下列程序進(jìn)行：
（一）聽(tīng)證主持人宣讀聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律；
（二）審查該行政許可的工作人員提出審查意見(jiàn)的證據(jù)、理由以及行政許可審查建議；
（三）行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人就行政許可申請(qǐng)進(jìn)行陳述并提出證據(jù)、理由；
（四）聽(tīng)證當(dāng)事人就行政許可申請(qǐng)的理由和法律適用進(jìn)行申辯，并對(duì)其他聽(tīng)證參加人提供的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證；
（五）聽(tīng)證當(dāng)事人作最后陳述；
（六）聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證結(jié)束。
第二十條聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)全面、客觀、真實(shí)地記錄聽(tīng)證會(huì)的全部活動(dòng)。
聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：
（一）行政許可事項(xiàng)和內(nèi)容；
（二）聽(tīng)證參加人的姓名或者名稱(chēng)、職務(wù)、住址；
（三）聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、方式；
（四）當(dāng)事人的陳述、申辯內(nèi)容；
（五）證據(jù)調(diào)查的內(nèi)容；
（六）延期、中止和終止的說(shuō)明；
（七）需要載明的其他重要內(nèi)容。
聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽(tīng)證當(dāng)事人確認(rèn)無(wú)誤后簽字或者蓋章。聽(tīng)證當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽字或者蓋章的，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證筆錄上注明情況。
第二十一條聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)制作聽(tīng)證報(bào)告書(shū)，并隨同聽(tīng)證筆錄一并報(bào)送行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。
聽(tīng)證報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：
（一）聽(tīng)證會(huì)的基本情況；
（二）聽(tīng)證當(dāng)事人的主要意見(jiàn)；
（三）對(duì)聽(tīng)證事項(xiàng)的意見(jiàn)分歧；
（四）聽(tīng)證主持人對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的處理建議。
第二十二條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政許可決定。
行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人對(duì)行政許可決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
第二十三條有下列情形之一的，可以延期舉行聽(tīng)證：
（一）因不可抗力導(dǎo)致聽(tīng)證無(wú)法按期舉行的；
（二）聽(tīng)證當(dāng)事人有正當(dāng)理由申請(qǐng)延期的；
（三）可以延期的其他情形。
延期聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知聽(tīng)證參加人。
延期聽(tīng)證的情形消失后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)舉行聽(tīng)證，并書(shū)面通知聽(tīng)證參加人。
第二十四條有下列情形之一的，可以中止聽(tīng)證：
（一）在聽(tīng)證過(guò)程中聽(tīng)證當(dāng)事人提出新的事實(shí)、理由和依據(jù)有待調(diào)查核實(shí)的；
（二）因不可抗力導(dǎo)致聽(tīng)證參加人無(wú)法繼續(xù)參加聽(tīng)證的；
（三）應(yīng)當(dāng)中止聽(tīng)證的其他情形。
中止聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。中止聽(tīng)證的情形消失后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)恢復(fù)聽(tīng)證并書(shū)面通知聽(tīng)證參加人。
第二十五條有下列情形之一的，可以終止聽(tīng)證：
（一）行政許可申請(qǐng)人撤回聽(tīng)證申請(qǐng)或者在聽(tīng)證過(guò)程中聲明退出的；
（二）行政許可申請(qǐng)人無(wú)正當(dāng)理由不到場(chǎng)或者未經(jīng)聽(tīng)證主持人允許中途退場(chǎng)的；
（三）有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證的公民死亡，沒(méi)有繼承人或者繼承人放棄聽(tīng)證權(quán)利的；
（四）有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者組織放棄聽(tīng)證權(quán)利的；
（五）需要終止聽(tīng)證的其他情形。
終止聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知聽(tīng)證參加人。
終止聽(tīng)證后，由行政機(jī)關(guān)依法作出行政許可決定。
第二十六條行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用，但參加聽(tīng)證所支付的費(fèi)用自理。
第二十七條行政機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第五十三條規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式做出行政許可決定的，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
