序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇城中村改造面臨的問題范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

鄭州市城中村拆遷改造從2003年出臺(tái)政策至今已走過12年的歷程，2005年西關(guān)虎屯成功爆破拉開了鄭州市城中村改造的序幕。十年間，城中村改造取得了豐碩成果，小李莊、燕莊、西關(guān)虎屯，一躍成為鄭州商業(yè)新地標(biāo)；十年間，西史趙、燕莊華麗轉(zhuǎn)身為鄭州華麗高檔小區(qū)典范，形成了風(fēng)靡全國的“鄭州模式”；十年間，陳寨、廟李、劉莊構(gòu)成鄭州最大的流動(dòng)人口集聚地。鄭州市城中村改造辦公室提供的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，鄭州城區(qū)228個(gè)自然村，如今已有170個(gè)獲批改造。截至目前鄭州市三環(huán)以內(nèi)最后一個(gè)城中村西韓砦村改造計(jì)劃已正式公布，鄭州三環(huán)以內(nèi)將再無城中村，而針對(duì)三環(huán)以外的城中村也將陸續(xù)啟動(dòng)拆遷改造。但城中村改造過程中但始終存在這樣一個(gè)問題一直沒有引起足夠的關(guān)注，即流動(dòng)人口問題。稍作觀察即可發(fā)現(xiàn)，隨著城中村拆遷改造的步伐，流動(dòng)人口越來越向還未被拆遷改造的為數(shù)不多的城中村集中且規(guī)模越來越大，在沙門村，和一位年輕小伙交談中得知，他來鄭州兩年了，剛到鄭州時(shí)是關(guān)虎屯（鄭州市二環(huán)以內(nèi)城中村）的租客，沒多久關(guān)虎屯就要拆了，現(xiàn)在搬到沙門村（鄭州市三環(huán)以外城中村）。流動(dòng)人口越來越集中將使流動(dòng)人口問題越來越嚴(yán)重，越來越難以解決，這也將是城市城中村后期改造中面臨的首要難題，因此，不可能再像城中村改造之初那樣忽略居住在城中村的這些流動(dòng)人口了。在制定政策時(shí)必須考慮這以特定群體的安置問題，在城中村改造后期如果處理不好這一問題的話，將造成城市人才外流，城市住房危機(jī)，城市不和諧等一系列不利于城市發(fā)展的社會(huì)問題。

（二）城中村現(xiàn)狀分析

1.從外觀上規(guī)劃欠缺

布局凌亂，存在各種安全隱患。走進(jìn)鄭州的城中村，給人一種窒息的感覺，由于城中村土地資源珍貴，加個(gè)房租收益可觀，村民自己建的到處是握手樓、接吻樓，并且在走訪中了解到城中村房屋出現(xiàn)過坍塌的事件，存在嚴(yán)重的安全隱患；在道路方面，村中除了幾條主干道，其他的根本稱不上道路，最多可稱為“小巷”，擁堵嚴(yán)重；城中村沒有什么配套的設(shè)施，環(huán)境臟亂，隨處可見的垃圾且可用的垃圾桶很少；消防安全方面，城中村房屋居住人口多且缺少逃生通道，每家也沒有配備消防栓等應(yīng)急設(shè)備，況且道路狹窄，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防車根本無法進(jìn)入。

2.城中村流動(dòng)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本村村民

從高皇寨村委會(huì)了解到，本村現(xiàn)居住人口十三萬多人，但本村村民僅一千八百余口，外來租戶卻有十幾萬人。這十幾萬外來人口人絕大多數(shù)都是流動(dòng)人口。

3.城中村租金相對(duì)便宜

但“見風(fēng)長”現(xiàn)象嚴(yán)重。廉價(jià)的租金是流動(dòng)人口集聚城中村的主要原因，他們租不起小區(qū)房，只有在城中村居住。但是城中村房租“見風(fēng)長”現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著鄭州市城中村拆遷改造的不斷進(jìn)行，流動(dòng)人口向沒有拆遷的城中村集中，城中村房租也在瘋長。在沙門村調(diào)查中，一位被調(diào)查的外來人口說：“一間四十多平方米的房子兩個(gè)月前的租金是350元左右，現(xiàn)在漲到每月600多”，村民的房租收益非常可觀，每戶每年房租收入幾十萬元甚至上百萬元。這些村民大多沒有工作，坐等收租，他們的后代也大多沒有穩(wěn)定的工作。

4.城中村街道小商鋪林立，小商販集中

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們絕大多數(shù)為外來流動(dòng)人口，靠城中村擺攤收入維持生計(jì)，但城中村改造不可避免的導(dǎo)致這部分人大量失業(yè)。

二、鄭州市城中村對(duì)流動(dòng)人口的影響分析

（一）流動(dòng)人口的構(gòu)成、特點(diǎn)及作用

1.流動(dòng)人口的構(gòu)成、特點(diǎn)

流動(dòng)人口是指來自非鄭州地區(qū)的、非鄭州戶籍的、在鄭州生活和工作的人員。他們主要由剛畢業(yè)的大學(xué)生、農(nóng)民工構(gòu)成，這些人員幾乎都是青年人和中年人。目前，鄭州市流動(dòng)人口具有以下兩個(gè)突出特點(diǎn)：第一，人數(shù)多，增長速度快。截至2013年9月，鄭州市區(qū)流動(dòng)人口達(dá)340萬，且每年以25%的速度遞增，城區(qū)人口密度僅次于廣州，居全國第二位。第二，流動(dòng)人口集中在城中村，生活壓力大。流動(dòng)人口工資相對(duì)較低，他們買不起房，只有在城中村租房居住，很多拖家?guī)Э冢窈臀镔|(zhì)上承受較大的壓力。并且隨著城中村的拆遷改造而不斷搬遷，越來越集中在為數(shù)不多的城中村里。

2.流動(dòng)人口對(duì)鄭州城市發(fā)展的作用

流動(dòng)人口提供了城市經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所需的勞動(dòng)力資源。城市建筑方面最為明顯，城市建筑行業(yè)絕大多數(shù)為外來務(wù)工人員，他們用辛勤勞動(dòng)換來了城市發(fā)展的日新月異。流動(dòng)人口拉動(dòng)了城市消費(fèi)，為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了需求動(dòng)力。流動(dòng)人口帶來了不同的思想觀念，與當(dāng)?shù)厝丝谙嗷ソ涣骱蜏贤?，豐富了城市的文化內(nèi)涵，有助于建立開放的城市文化。流動(dòng)人口中有著許多高技能或一技之長的人才，比如每年都有許多剛畢業(yè)的大學(xué)生通過創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了自己的價(jià)值，為城市的發(fā)展不斷注入新鮮活力。

（二）城中村滿足流動(dòng)人口生存與發(fā)展的需要

在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間和現(xiàn)在，城中村成為鄭州市流動(dòng)人口的集聚地，城中村為流動(dòng)人口提供了居住，生存與發(fā)展的空間。

1.城中村暫時(shí)解決了外來人口的居住問題

以高皇寨為例，我們從高皇寨村委會(huì)了解到，本村現(xiàn)居住人口13萬多。其中，本村村民1800余口，外來租戶十幾萬，這些租戶主要是畢業(yè)大學(xué)生、農(nóng)民工等一些低收入人群，他們?cè)诖司幼〉脑蛑饕浅侵写遄饨鹣鄬?duì)較低。如柳林村不遠(yuǎn)的二十一世紀(jì)社區(qū)居易國際一間40多平方米的房子租金每月1800元。而在柳林村同樣面積的房子每月房租僅為560元，低廉的房租解決了流動(dòng)人口的居住問題。

2.城中村解決了一部分流動(dòng)人口的就業(yè)問題

城中村的個(gè)體戶絕大多數(shù)為外來流動(dòng)人口。他們以在城中村擺攤為生，因城中村人流量大，這些外來人口年收入頗豐。當(dāng)問及對(duì)是否贊同城中村拆遷改造時(shí)，他們明顯反對(duì)，因?yàn)閷?duì)他們來說拆遷就等于失業(yè)。

3.城中村起著“中轉(zhuǎn)站”的作用

“鄭漂族”中的多數(shù)青年人是畢業(yè)不久的大學(xué)生，往往具有一定學(xué)歷或較高的文化素養(yǎng)、知識(shí)技能，他們主要尋求在文化產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域一展抱負(fù)，為了能在城市生存和發(fā)展下去，他們很多人選擇暫時(shí)在城中村中立足。城中村也為農(nóng)民提供了逐漸適應(yīng)城市生活模式和價(jià)值觀念的場(chǎng)所，為進(jìn)城農(nóng)民融入城市起著橋梁紐帶作用。從這個(gè)角度上來說，城中村也為中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)起著“中轉(zhuǎn)站”的作用。

篇（2）

中圖分類號(hào):TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)06-018-02

改革開放30多年來,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國城市建設(shè)的步伐明顯加快,城市的快速發(fā)展,需要獲得擴(kuò)展的空間,在許多城市中,昔日城鄉(xiāng)結(jié)合部中的農(nóng)村被包圍在城市地域之中,成為城市中的一個(gè)特殊地域――“城中村”。

長期以來,由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,城中村的基礎(chǔ)設(shè)施欠缺,同時(shí),因?yàn)楣芾肀∪跖c外來人員混雜,城中村違法建設(shè)、違法占地屢禁不止,消防隱患大、治安問題突出。這些問題不僅影響到城中村內(nèi)居民的生產(chǎn)生活,而且影響到城市的整體環(huán)境和發(fā)展,成為城市發(fā)展中許多城市問題的焦點(diǎn)所在。本文以陜西省西安市為例,探討了城中村改造過程中面臨的問題及其解決辦法。

一、西安市的城中村改造現(xiàn)狀

西安的城中村數(shù)量在全國屬于較多的城市之一,僅新城、蓮湖、碑林、雁塔、未央、灞橋城六區(qū)和4個(gè)開發(fā)區(qū)人均耕地在0.3畝以下的城中村共286個(gè),再加上長安、臨潼、閻良3個(gè)郊區(qū)40個(gè)城中村,共計(jì)326個(gè)城中村,人口約46萬人,有各類土地21.6萬畝。作為改造重點(diǎn),西安市二環(huán)路以內(nèi)的行政村有72個(gè),涉及農(nóng)業(yè)人口2.5萬戶、8.98萬人,集體土地2.3萬畝左右。

這些城中村,特別是二環(huán)以內(nèi)的72個(gè)城中村的基本特征有:一是耕地極少,許多村子村民幾乎無地可耕;二是地理位置優(yōu)越,生產(chǎn)經(jīng)營主要以房屋出租為主,以房生財(cái);三是村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱;四是規(guī)劃建設(shè)管理缺位,村莊建設(shè)無序發(fā)展,違章建筑不少,安全隱患較多;五是大量流動(dòng)人口涌入,成為社會(huì)不良現(xiàn)象的多發(fā)地。隨著城市化進(jìn)程的加快,實(shí)施城中村改造,已成為改善群眾居住條件,提高群眾生活水平的迫切需要;成為改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。

西安市城中村改造自2002年以來,經(jīng)歷了起步、探索和全面發(fā)展三個(gè)階段。2003年西安市將城中村改造正式提上城市改造議題,但是城中村改造牽連到城中村民失去自有民宅后的生計(jì)問題,改造過程遇到的問題繁多,由此西安的城中村改造一直發(fā)展滯后,西安的城中村改造主要以借鑒其它城市的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身實(shí)際情況逐步推進(jìn)。在此期間政府曾經(jīng)出臺(tái)過《西安市城中村改造辦法》,《辦法》中指出,西安在城中村改造過程中,將村委會(huì)改建成社區(qū)居民委員會(huì),將村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體改造成由現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范的股份制公司,逐步建立城市運(yùn)行及管理模式。2005年,經(jīng)過長期的摸索及試驗(yàn),西安的城中村改造終于得以大規(guī)模進(jìn)行。2007年8月成立了西安市城中村改造辦公室,正式機(jī)構(gòu)的成立,全力推進(jìn)了西安市人居環(huán)境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53個(gè)整村882萬平方米的拆除工作,安置房建設(shè)已累計(jì)開工411.7萬平方米,占產(chǎn)權(quán)置換面積518萬平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12個(gè),2008年全年完成整村拆除41個(gè),實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展的一年。拆遷面積689萬平方米,開工建設(shè)面積460萬平方米,累計(jì)完成投資79億元。完成55個(gè)村的農(nóng)轉(zhuǎn)居工作,完成56個(gè)村的清產(chǎn)核資工作,完成46個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革工作,完成34個(gè)村撤村建社區(qū)工作,計(jì)劃至2011年基本完成二環(huán)內(nèi)城中村改造。當(dāng)前,城中村改造已成為西安市城市建設(shè)的重要組成部分。

二、西安市“城中村”改造工作面臨的主要問題

由于西安市“城中村”改造工作本身的復(fù)雜性、艱巨性和長期性,使“城中村”改造過程中主要面臨以下幾個(gè)問題。

1.“城中村”改造缺乏國家宏觀政策的支持。到目前為止,國家沒有一部關(guān)于指導(dǎo)“城中村”改造的法規(guī)文件,除直轄市外也沒有省級(jí)政府出臺(tái)的法規(guī)。在國家出臺(tái)的現(xiàn)有法規(guī)文件里也很難找出指導(dǎo)“城中村”改造的條目。目前“城中村”改造方面的有關(guān)法規(guī)政策都是各地、市根據(jù)自己的實(shí)際參照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成實(shí)際操作中因缺乏依據(jù)而出現(xiàn)偏差,影響到“城中村”改造工作的順利進(jìn)行。另一方面,“城中村”改造總體進(jìn)行緩慢,改造任務(wù)十分艱巨。相關(guān)部門在土地利用和征地拆遷中,建設(shè)與改造未能同步實(shí)施,而且責(zé)、權(quán)、利不配套,缺乏宏觀指導(dǎo)性的體制合力措施,“城中村”改造的有關(guān)指導(dǎo)性政策亟待制定和完善。

2.“城中村”改造土地轉(zhuǎn)變辦法亟待修訂。按照西安市政府《關(guān)于加快“城中村”改造工作的意見》確定的“改制先行,改建跟進(jìn)”的工作原則,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3畝以下的“城中村”無形改造(即“四個(gè)轉(zhuǎn)變”)工作,其中集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐牟僮麟y度較大,在政策上尚未得到很好的解決。改造的規(guī)劃導(dǎo)向不夠明確。“城中村”改造既沒有改造進(jìn)度、開發(fā)模式、安置地塊的規(guī)劃,也沒有將“城中村”改造納入?yún)^(qū)域性的開發(fā)規(guī)劃,因而改造缺少計(jì)劃性和前瞻性。

3.城中村改造過程中資金壓力大,很難實(shí)現(xiàn)“無形改造”和“有形改造”并重。通常情況下,城中村改造的安置方案是貨幣補(bǔ)償、房屋安置以及貨幣補(bǔ)償加房屋安置三種安置方案供村民根據(jù)自身情況靈活選擇。補(bǔ)償面積除了按照西安市城中村改造政策,給每個(gè)村民分配一定的面積之外,還考慮到無形改造之后,村民轉(zhuǎn)為居民之后的生活來源問題又增加了部分開發(fā)用房,并在臨時(shí)過渡費(fèi)、殘疾人補(bǔ)助、村民子女考取大學(xué)補(bǔ)助、補(bǔ)助產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)等方面給予了更多的優(yōu)惠政策。

在這個(gè)過程中,因成本過于高昂,政府自己開發(fā)的方式往往難以啟動(dòng),所以,包括西安市在內(nèi)的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自籌資金、自主經(jīng)營、自我改造”思路。然而,在這一思路下,對(duì)絕大部分村莊而言,一無資金積累,二無貸款抵押,很難拿出大量的資金進(jìn)行改造建設(shè),更談不上實(shí)施“無形改造”了。

4.城中村改造后流動(dòng)人口租房難。由于城市的發(fā)展需要很多的外來務(wù)工人員,因此城中村農(nóng)民就依靠低廉的房租來吸引這部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多萬流動(dòng)人口居住在城中村,隨著城中村改造進(jìn)程加快,外來務(wù)工人員租房問題凸顯。城中村在改造前額外承擔(dān)了一些廉租房的功能,改造后,價(jià)格低廉的出租屋沒有了,會(huì)影響到部分地區(qū)的社會(huì)治安,這個(gè)問題也亟待解決。

三、對(duì)構(gòu)建和諧西安,加快“城中村”改造工作的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),從行政管理體制和機(jī)制上確保城中村改造工作的順利進(jìn)行。建議從人員配置、經(jīng)費(fèi)保障方面加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)“城中村”改造協(xié)調(diào)組織,由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭,各相關(guān)部門參與,加強(qiáng)“城中村”改造辦公室對(duì)各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí),要明確職責(zé)分工,加大總協(xié)調(diào)力度,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。在此基礎(chǔ)上應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施好《西安市“城中村”無形改造工作方案》,確保城市二環(huán)以內(nèi)“城中村”撤村建居工作順利完成。

按照“規(guī)劃先行”的工作原則,建議對(duì)三環(huán)內(nèi)的所有村莊及三環(huán)外人均耕地在0.3畝以下的村莊的基本情況進(jìn)行全面調(diào)查,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善“城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃”的編制,并繼續(xù)做好全市“城中村”分批改造規(guī)劃圖、“城中村”用地規(guī)劃圖、各村控制性指標(biāo)圖,加快“城中村”分批改造規(guī)劃圖的科學(xué)編制工作。同時(shí),做好編訂《西安市“城中村”改造規(guī)程》的工作,推進(jìn)西安市“城中村”改造順利開展。使基層進(jìn)一步了解相關(guān)政策,熟悉辦事程序,推動(dòng)“城中村”改造深入開展。

2.積極推進(jìn)“城中村改造中集體土地轉(zhuǎn)性問題”的解決?！俺侵写濉备脑焐婕暗摹八膫€(gè)轉(zhuǎn)變”中,集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的轉(zhuǎn)變操作難度較大,在政策上沒有依據(jù),已成為制約改造進(jìn)度的瓶頸。從全市實(shí)施“城中村”改造的村莊實(shí)際反映看,大多數(shù)村莊改造中普遍存在集體土地的轉(zhuǎn)性問題。雖然從政策上講,農(nóng)用地可依法轉(zhuǎn)用及征收為國有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根據(jù)城市建設(shè)的需要,逐宗土地依法征用的作法,審批程序復(fù)雜,很難適應(yīng)當(dāng)前“城中村”改造的需要,建議有關(guān)部門為土地轉(zhuǎn)性工作創(chuàng)造條件。

3.加大對(duì)“城中村”改造項(xiàng)目招商引資活動(dòng)的扶持力度,解決“城中村”改造資金不足的問題。要本著“宣傳引導(dǎo)、注重實(shí)效、推向市場(chǎng)”的原則,吸引有資質(zhì)、有信譽(yù)的知名大企業(yè)介入“城中村”改造。策劃包裝每個(gè)城中村改造項(xiàng)目,站在投資者的角度換位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀請(qǐng)專家、相關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)、各層面代表對(duì)項(xiàng)目的功能定位、概念規(guī)劃、投資收益等進(jìn)行充分論證,進(jìn)而制定詳實(shí)可行的《綜合改造規(guī)劃方案》,提高招商引資的成功率。這樣可以很好地解決城中村改造過程中資金不足的問題,促進(jìn)無形改造與有形改造同步發(fā)展。

4.建議改造時(shí)同步規(guī)劃建設(shè)公共租賃住房。據(jù)了解,杭州市對(duì)城中村改造時(shí),將外來務(wù)工人員公寓建設(shè)納入同步規(guī)劃來解決部分人員居住問題。鄭州市則通過借助城中村改造大力推進(jìn)廉租房、周轉(zhuǎn)房等保障型住房項(xiàng)目建設(shè)。劃出一定比例的小戶型作為過渡性廉租房和周轉(zhuǎn)房,滿足外來務(wù)工人員的居住需求。截至2009年1月,常州武進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建成“新市民之家”15個(gè),使1.3萬名外來務(wù)工人員得到安居。因此,西安市在進(jìn)行城中村改造過程中可以同步規(guī)劃、建設(shè)集中外來務(wù)工人員公寓,以最優(yōu)惠的價(jià)格租給這個(gè)群體,確保他們能夠正常地工作和生活。

城中村是中國城市化進(jìn)程中的一個(gè)特殊現(xiàn)象,有其長期存在的歷史和社會(huì)原因,在改造過程中應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略去考慮,強(qiáng)調(diào)人與自然的融合,尊重歷史和文化的發(fā)展,以最快、最優(yōu)的方式進(jìn)行“城中村”的改造,實(shí)現(xiàn)西安以及全國城鄉(xiāng)結(jié)合的繁榮新局面。

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篇（3）

一、我國“城中村”改造現(xiàn)狀

我國各大城市都普遍而又不同程度地存在“城中村”現(xiàn)象，它在城市建成區(qū)內(nèi)形成復(fù)雜的城鄉(xiāng)二元格局，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和景觀等方面都產(chǎn)生了很多的問題和矛盾，已經(jīng)成為了全國大部分城市所面臨的難題，引起了政府及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于“城中村”這一問題的研究主要集中在其特征及改造模式方面，并且，全國大部分城市已經(jīng)開始實(shí)踐改造，在東部一些發(fā)達(dá)城市，改造已經(jīng)完成，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成績。我國幅員遼闊，城市數(shù)量眾多，每座城市都會(huì)有其自身的特點(diǎn)，其“城中村”自然也會(huì)存在地方特色。因此，每個(gè)城市的“城中村”改造都有適應(yīng)其特點(diǎn)的改造模式?！俺侵写濉钡母脑炷Ｊ降倪x擇取決于村落的經(jīng)濟(jì)、地理、交通區(qū)位、城市總體規(guī)劃和發(fā)展走向等因素，是政府、村民和市場(chǎng)三方面共同作用的結(jié)果。因此，目前我國的“城中村”改造模式按照改造項(xiàng)目主體基本可以分為三類：政府主導(dǎo)型改造模式、村民主導(dǎo)型改造模式和市場(chǎng)主導(dǎo)型改造模式。

二、政府主導(dǎo)型改造模式

政府主導(dǎo)型改造模式，即政府在整個(gè)“城中村”改造中從立項(xiàng)、拆遷、安置、建設(shè)、監(jiān)督、管理及協(xié)調(diào)等各個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)揮主導(dǎo)和重要推動(dòng)作用的改造模式。在整個(gè)改造過程中，政府扮演著發(fā)起者、組織者、管理者和推動(dòng)者的角色。政府根據(jù)要實(shí)施的項(xiàng)目情況，制定針對(duì)項(xiàng)目的一系列政策和目標(biāo)，由村集體或者委托開發(fā)商來實(shí)施。從整體大局來看，政府主導(dǎo)型有著其自身的優(yōu)勢(shì)：政府能夠綜合考慮社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等多方面因素，做出最有利于改造的舉措。地方政府運(yùn)用行政權(quán)力，通過行政命令制定統(tǒng)一的拆遷安置政策，可以更好地保護(hù)村民的經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，由政府出面，能夠更好地協(xié)調(diào)各職能部門之間的關(guān)系，減少阻力，提高效率，最大程度上達(dá)到資源的合理配置，加快“城中村”的改造步伐。由此看來，如果由政府全權(quán)負(fù)責(zé)改造工作，一定會(huì)事半功倍。但是目前，除了少數(shù)由國家特殊政策扶植或財(cái)力特別雄厚的城市外，大部分的城市政府沒有能力承擔(dān)如此巨額的改造資金。因此，此種形式比較適合于城市基礎(chǔ)型項(xiàng)目建設(shè)。

作為較早開始進(jìn)行“城中村”改造的城市之一，深圳市采取了政府主導(dǎo)型改造模式。在整個(gè)改造過程中，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則。強(qiáng)調(diào)政府在整個(gè)改造過程中的宏觀調(diào)控作用，保證改造符合公共利益，維護(hù)改造過程中的社會(huì)公平，努力使改造惠及所有“城中村”和最廣大的村民。

三、村民主導(dǎo)型改造模式

村民主導(dǎo)型改造模式是指政府無須投入財(cái)政資金，僅以優(yōu)惠的改造政策指導(dǎo)“城中村”改造活動(dòng)，以村為操作主體，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，由村民通過民主協(xié)商、集體討論的形式確定本村的改造方案，并通過自籌資金、自行補(bǔ)償、自我安置的原則完成自我改造任務(wù)。對(duì)于這種改造模式來說，其優(yōu)點(diǎn)是充分調(diào)動(dòng)了村民的積極性。農(nóng)民作為直接的受益者，有動(dòng)力投入改造工作。同時(shí)，在改造過程中，確立了政府的指導(dǎo)者地位，從而理順了政府與村民、“城中村”經(jīng)濟(jì)組織直接的關(guān)系，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于政府服務(wù)職能的發(fā)揮。但是，這種改造模式同樣也會(huì)面臨資金問題。一般村集體經(jīng)濟(jì)都比較薄弱，很難拿出改造所需的巨額資金。再者，村集體缺乏改造的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，不同的“城中村”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，村民作為一個(gè)整體需要進(jìn)行太多的內(nèi)部協(xié)調(diào)工作，改造工作面臨著重重困難，這也制約著村民主導(dǎo)型改造模式的實(shí)現(xiàn)。所以此種改造模式適用于村集體資產(chǎn)雄厚及村民籌資能力較強(qiáng)且規(guī)模適中的“城中村”。本著“誰受益，誰投資”的原則，廣州市采取了村民主導(dǎo)型的“城中村”改造模式。以村集體和村民個(gè)人出資為主，堅(jiān)決杜絕房地產(chǎn)開發(fā)商插手，通過“三個(gè)一點(diǎn)”的辦法落實(shí)資金問題。“三個(gè)一點(diǎn)”包括當(dāng)?shù)卮宓募w經(jīng)濟(jì)或改制后的股份經(jīng)濟(jì)實(shí)體拿一部分資金，原村民共同集資和銀行優(yōu)惠貸款等方式籌資，區(qū)政府財(cái)政再拿出一部分資金。政府在改造中起著制定基本政策、出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。廣州市在改造過程中按照“先行試點(diǎn)，一村一策”的原則，選擇位于中心城區(qū)的7個(gè)自然村作為改造試點(diǎn)，針對(duì)不同的“城中村”采取不同的改造措施。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際，制定了詳細(xì)的政策措施，力求保護(hù)農(nóng)民合法利益，保障村集體資產(chǎn)不流失，使“城中村”改造可以順利進(jìn)行。

四、開發(fā)商主導(dǎo)型改造模式

由于“城中村”集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投資能力相對(duì)有限，難以獨(dú)立支撐舊村改造的大任，因此，投資商與開發(fā)商介入是促進(jìn)“城中村”改造的重要方式。開發(fā)商主導(dǎo)型是由政府完成前期土地收儲(chǔ)，然后采取市場(chǎng)化的招標(biāo)拍賣方式出入土地，由資金雄厚，開發(fā)經(jīng)驗(yàn)豐富的開發(fā)企業(yè)來完成開發(fā)改造。這種方式可以充分利用市場(chǎng)資金優(yōu)勢(shì)，緩解政府資金壓力，使財(cái)政資金可以投入到更多的基礎(chǔ)實(shí)施及公益事業(yè)上。開發(fā)商的介入加劇了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)避免了行政權(quán)力介入改造引發(fā)的社會(huì)矛盾。改造項(xiàng)目的成功與否依賴于開發(fā)商的商業(yè)信用，村民常因安置或回遷協(xié)議難以落實(shí)而處于進(jìn)退兩難的尷尬境界。開發(fā)商可能因?yàn)檫^分追求利益最大化而忽視城市規(guī)劃，導(dǎo)致容積率或建筑密度過大。實(shí)際上，這種改造模式屬于政府改造模式的一種變形，在實(shí)際操作中，政府必須合理引導(dǎo)和嚴(yán)格控制，以避免開發(fā)商為了一味追求經(jīng)濟(jì)利益，而損害村民和城市的長久利益。珠海市的“城中村”改造采取的是開發(fā)商主導(dǎo)、市場(chǎng)化的綜合開發(fā)模式。即政府劃出地塊，根據(jù)城市總體規(guī)劃，由開發(fā)商進(jìn)行投資策劃，獨(dú)立承擔(dān)拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)等。珠海市“城中村”改造之所以能夠在短短數(shù)年內(nèi)順利進(jìn)行并取得很好的效果，根本原因在于政府配套政策得當(dāng)，能夠很好的兼顧村民、開發(fā)商和政府的利益。對(duì)于開發(fā)商，實(shí)行“拆一免二或三”的優(yōu)惠政策，及根據(jù)舊村的區(qū)位、拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面積的地價(jià)，并減免相應(yīng)的報(bào)建等費(fèi)用，確保開發(fā)商獲得25%以上的合理利潤。同時(shí)對(duì)于開發(fā)商的選擇高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，確保村民的利益得到最大程度的保證。

綜上所述，不論是“政府主導(dǎo)型”、“村民主導(dǎo)型”還是“開發(fā)商主導(dǎo)型”，這些改造模式都存在著自己致命的弱點(diǎn)，在實(shí)踐操作之中，都會(huì)遇到各種各樣難以解決的問題。由于上述三種改造模式都都存在不足，我們急需一個(gè)新模式來解決這些問題，綜合這三種模式的優(yōu)點(diǎn)，摒棄其缺點(diǎn)，“政府――村集體――開發(fā)商共同參與型”這一模式應(yīng)運(yùn)而生。它建立在其他三種模式的寶貴經(jīng)驗(yàn)之上，提出了“政府引導(dǎo)，開發(fā)商出資，村民參與”這樣一個(gè)新構(gòu)想。我們對(duì)于“城中村”改造模式的探索孩子繼續(xù)，相信在不久的將來，更完美的改造模式將會(huì)出現(xiàn)，而在此過程中，勇于實(shí)踐和創(chuàng)新是成功的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1．引言：城中村問題的提出

2008年1月1日新的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施 ，規(guī)劃法要求“城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃”。新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將控制性詳細(xì)規(guī)劃提升到了一個(gè)新的層次。 加快城中村改造步伐，是推進(jìn)城市化進(jìn)程，改善城市環(huán)境，提高城市規(guī)劃建設(shè)與管理水平的一項(xiàng)重要工作。 而城中村控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制具有其特殊性。

“城中村”是我國城市化進(jìn)程中的一個(gè)特殊現(xiàn)象 ，在東營市表現(xiàn)的已相當(dāng)?shù)耐怀觥?城中村是指在城市建成區(qū)內(nèi)，在原農(nóng)村居民點(diǎn)范圍內(nèi)形成的與周邊城市環(huán)境構(gòu)成鮮明反差的以原農(nóng)村居民“一戶一棟”為基本特征的特殊居住區(qū)，也稱都市里的村莊。 高速城市化是“城中村”形成的直接動(dòng)因。 在高速城市化過程中，受土地產(chǎn)權(quán)限制及拆遷補(bǔ)償?shù)纫蛩氐挠绊?，原農(nóng)村居民點(diǎn)開發(fā)成本提高，急于擴(kuò)展的城市首先傾向于開發(fā)成本較低的周邊地塊，使原農(nóng)村居民點(diǎn)逐漸成為都市海洋中的“孤島”。面對(duì)城市化帶來的前所未有的沖擊，“孤島” 上的原村民在自身傳統(tǒng)的影響下逐漸走上了一條完全不同于周邊地區(qū)的城市化道路， 并最終形成了今天獨(dú)具特色的“城中村”。

本文以東營區(qū)東營村改造過程中所遇到的問題入手， 結(jié)合當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的要點(diǎn)， 提出了城中村改造剛性與彈性并重的新思路。

2．城中村控制編制面臨的問題

控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）是城市規(guī)劃管理承上啟下的主要操作平臺(tái)，作為實(shí)施規(guī)劃管理的核心層次，也是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的最直接手段。 多年來，各地對(duì)控規(guī)編制方法的探索和創(chuàng)新取得了一定的效果，逐漸適應(yīng)了城市建設(shè)思路多元化對(duì)規(guī)劃的沖擊。 但是，城中村在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中是個(gè)特殊的例子，建設(shè)方式的多元化和村民利益形成了諸多的矛盾，面臨的問題日益突出，主要集中表現(xiàn)在以下三方面：

2．1 城中村的指標(biāo)控制過死，缺乏靈活性

城中村控規(guī)在管理實(shí)施中往往遇到尷尬現(xiàn)象： 控規(guī)編制剛剛完成即面臨重大修改和調(diào)整；控規(guī)中看似嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹笜?biāo)恰恰禁不起推敲；控規(guī)強(qiáng)調(diào)過于剛性的控制體系，未與城中村的實(shí)際情況結(jié)合，顯得缺乏靈活性，最終導(dǎo)致“失控”的結(jié)局。這種控制過死的情況集中體現(xiàn)在兩方面：用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度，用地性質(zhì)過于剛性往往只考慮城中村居民的居住利益而忽視城中村居民的就業(yè)的變化；開發(fā)強(qiáng)度是控規(guī)控制的核心要素之一，未能結(jié)合城中村的現(xiàn)實(shí)而用城市控規(guī)的方法進(jìn)行“一刀切”的強(qiáng)度控制，使得城中村改造出現(xiàn)失控。

2．2 公共設(shè)施缺乏保障

如何保障村民的利益， 合理的配置公共設(shè)施成為城中村控規(guī)編制的突出難點(diǎn)，在多變的規(guī)劃實(shí)施中，屢屢突破規(guī)定的容量限制，造成公共設(shè)施嚴(yán)重不足，不能滿足城中村居民的基本生活需求；具體體現(xiàn)在公共設(shè)施的容量不足，位置常常挪作他用，難以得到有效保障。

2．3 城市形象缺乏控制

城中村現(xiàn)有的城市形象較差，長期以來，城中村是城市“臟、亂、差”的代名詞，如何有效控制城中村整體形象成為關(guān)注的焦點(diǎn)，傳統(tǒng)的控規(guī)以引導(dǎo)性規(guī)定控制形態(tài)，顯得過于單薄和無力，特別是在公共綠地方面難以在城中村實(shí)施，造成城市形象的進(jìn)一步惡化。

3．城中村控規(guī)編制方法

東營村控規(guī)從用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、公共服務(wù)設(shè)施配置、城市形象控制方面入手，從不同的出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行分析，綜合運(yùn)用彈性控制和剛性控制的手段，形成了較為完善的控規(guī)編制方法。

3．1 用地性質(zhì)控制

城中村控規(guī)規(guī)定的每一塊用地的主導(dǎo)使用性質(zhì)不能輕易改變，但

也不是一成不變的。 土地使用性質(zhì)有其兼容性，一定條件下可以在一定范圍內(nèi)作適當(dāng)調(diào)整，劃分地塊的相容性和確定比例，使規(guī)劃具有較強(qiáng)的應(yīng)變性和可行性，因此，城中村控規(guī)用地性質(zhì)的控制應(yīng)該為彈性控制和剛性控制相結(jié)合。在東營區(qū)東營村控規(guī)中，考慮到村民的就業(yè)問題，二類居住用地可與商業(yè)用地進(jìn)行兼容，形成商住用地；而公共服務(wù)設(shè)施用地均可進(jìn)行兼容，但不得妨害非營利性公共服務(wù)設(shè)施的總量。

為了不改變整個(gè)地塊的功能目標(biāo)，相容用地的各部分應(yīng)嚴(yán)格控制比例范圍，兼容用地不得超過原有用地的 25％，這樣就能保證地塊整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 而不可兼容的用地性質(zhì)，例如公共綠地、公共停車場(chǎng)等用地，則必須按照規(guī)劃確定的用地性質(zhì)進(jìn)行控制，這樣才能保證村民的公共利益不受侵害。 在規(guī)劃的圖則控制中，兼容用地用綠色表示、不可兼容用地用紅色表示，更好的進(jìn)行區(qū)分。

3．2 開發(fā)強(qiáng)度的控制

為了適應(yīng)土地開發(fā)的多樣性，結(jié)合城中村改造的特點(diǎn)，在城中村土地的開發(fā)強(qiáng)度控制上，可以采取剛性控制為主，彈性控制為輔的控制性方法，既能避免城市村村民按照原有居住模式進(jìn)行改造，形成過低的開發(fā)強(qiáng)度造成土地的浪費(fèi)，又能避免盲目提高開發(fā)強(qiáng)發(fā)，造成環(huán)境壓力以及設(shè)施供應(yīng)的不足，以保證村民基本的生活質(zhì)量。

在東營區(qū)東營村控規(guī)中， 規(guī)劃確定每塊用地開發(fā)容量的基本控制標(biāo)準(zhǔn)，確定的主要依據(jù)包括城中村的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃區(qū)的總體定位、各地塊自身的發(fā)展條件、基本的日照、環(huán)境、消防、衛(wèi)生要求等。 地塊的基本控制標(biāo)準(zhǔn)是保證開發(fā)建設(shè)有序進(jìn)行的基本保證， 也是城中村改造開發(fā)強(qiáng)度的低限，規(guī)劃須進(jìn)行剛性控制。為促進(jìn)村民改造的積極性，解決城中村改造的村民就業(yè)問題，規(guī)劃在確定用地開發(fā)容量的同時(shí)也制定了地塊開發(fā)浮動(dòng)容量， 集中體現(xiàn)在住宅、 商業(yè)和其他的公共服務(wù)設(shè)施用地中。 在規(guī)劃中確定一個(gè)浮動(dòng)指標(biāo)，結(jié)合城中村改造的政策進(jìn)行控制，一般浮動(dòng)指標(biāo)上限為 20%。 例如，提供城市公共空間的可控制為浮動(dòng)指標(biāo)的上限， 城市開發(fā)密度較大的區(qū)域可取浮動(dòng)的下限。 在控規(guī)的圖則中，應(yīng)明確表示出地塊開發(fā)強(qiáng)度的浮動(dòng)指標(biāo)量，以便于規(guī)劃的控制和管理。

3．3 公共服務(wù)設(shè)施控制

從現(xiàn)狀來看，城中村改造的公共服務(wù)設(shè)施需進(jìn)行重新配置，非營利性公共服務(wù)設(shè)施的控制以剛性為主， 營利性的公共服務(wù)設(shè)施的配置以剛性和彈性相結(jié)合。

在東營市東營村控規(guī)中，非營利性的服務(wù)設(shè)施（例如小學(xué)、幼兒園、老年活動(dòng)中心）的配置必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，實(shí)行定量定點(diǎn)的方式，保證村民的基本利益；營利性的服務(wù)設(shè)施（例如商業(yè)）的配置可實(shí)行基本指標(biāo)控制為主， 浮動(dòng)指標(biāo)控制為輔的方式適當(dāng)增加部分服務(wù)設(shè)施以滿足村民的需要。

3．4 城市形象控制

考慮搭配原有城中村區(qū)域的城市形象較差， 村民的素質(zhì)普遍較低現(xiàn)狀，規(guī)劃在控制中應(yīng)加大剛性控制的力度，將城市的空間界面、交通要素、開放空間、街道要素和建筑高度分區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格的控制。

東營村控規(guī)在規(guī)劃中加大了對(duì)地塊的環(huán)境容量、建筑建造、道路交通等方面分別提出指標(biāo)控制要求。 其中，將城市空間界面與地塊的環(huán)境容量進(jìn)行結(jié)合，采取剛性控制的方法限定城市的公共空間（例如綠地、步行系統(tǒng)等）， 從整個(gè)城市的角度合理論證區(qū)域在城市的形象和地位，為城市的管理和控制提供有力的依據(jù)，提升了城市的形象。

4．結(jié)束語

通過對(duì)東營區(qū)東營村控規(guī)中用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度公共服務(wù)設(shè)施、城市形象的彈性、剛性控制，大大增強(qiáng)城中村控規(guī)的可操作性，在合理的實(shí)現(xiàn)城中村改造的同時(shí)也保證了村民的利益， 同時(shí)也使規(guī)劃管理工作有章可循、有序進(jìn)行，使城中村走可持續(xù)發(fā)展的道路。 然而，真正的將村民的利益和城市的開發(fā)進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合， 將彈性和剛性控制合理的運(yùn)用到城中村的實(shí)際建設(shè)中去，仍有很長的路要走。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號(hào)：C957 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08

“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)象，它們已經(jīng)成為城市社會(huì)治理的薄弱區(qū)，成為困擾許多城市發(fā)展的頑疾。

當(dāng)前，中國的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)依然存在，城市與農(nóng)村不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化層次、產(chǎn)業(yè)布局，還是在社會(huì)保障、民眾收入、職業(yè)分布等方面都有明顯的差距。在城市―農(nóng)村的二元分析框架下，早期研究者認(rèn)為“城中村”的形成完全是一個(gè)被動(dòng)過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市急風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)稱為‘城中村’。”[1]8后來一些學(xué)者有不同解釋：“對(duì)于土地出讓中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額的多少，‘城’‘鄉(xiāng)’雙方并非總能順利達(dá)成一致。為降低補(bǔ)償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會(huì)管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系，這是‘城中村’產(chǎn)生的直接原因?！盵2]153

近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉(xiāng)大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變?yōu)榈湫偷摹俺侵写濉??！俺侵写濉泵娣e的不斷擴(kuò)大和流動(dòng)人口的快速聚集，給城市治理和維護(hù)穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對(duì)于“城中村”治理有許多創(chuàng)新之處，例如，在安置上開辟新模式，對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個(gè)小區(qū)，加深了解，增進(jìn)民族感情;通過市場(chǎng)、門面房出租或經(jīng)營、各類資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作機(jī)制等方面引入城市街道社區(qū)治理模式，實(shí)施村改居、鄉(xiāng)改辦，加大被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”力度，使被征地農(nóng)民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數(shù)民族聚集的“城中村”社會(huì)治理模式尤為重要。

一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸

（一）拆遷補(bǔ)償壓力大

這是當(dāng)前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進(jìn)最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，由于不同年份拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時(shí)間段，不同地點(diǎn)的拆遷價(jià)格也不同。對(duì)此，村民意見很大。此外，一些村民違規(guī)建房，且漫天要價(jià)，也影響了拆遷補(bǔ)償工作的正常開展。

（二）流動(dòng)人口管理難度大

庫爾勒市的“城中村”是流動(dòng)人口最為集中的地區(qū)，也是南疆籍流動(dòng)人口的聚集地。據(jù)庫爾勒市統(tǒng)計(jì)局所得數(shù)據(jù)顯示，有近15萬的流動(dòng)人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動(dòng)人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經(jīng)被拆遷，但依然有大量的平房區(qū)用于出租。這些租住人員大多從事小商貿(mào)和建筑等行業(yè)，文化層次較低，民族成分復(fù)雜、流動(dòng)性大，管理難度很大，治安、維穩(wěn)任務(wù)艱巨。

（三）問題不斷產(chǎn)生

除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)，其中多數(shù)涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級(jí)政府及村委會(huì)在解決問題上耗費(fèi)很大精力，壓力和難度也在日益增大。

（四）違規(guī)建房極為嚴(yán)重

由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，因而導(dǎo)致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補(bǔ)償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機(jī)取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設(shè)屢禁不止，隨意搭建成風(fēng)，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。

（五）失地農(nóng)民融入城市生活難

庫爾勒市很多農(nóng)村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會(huì)變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應(yīng)感，甚至有些茫然，“這種典型的社會(huì)變遷形成了巨大的‘社會(huì)墮距’和‘文化墮距’，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)心理和制度建設(shè)未能形成同步轉(zhuǎn)型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習(xí)慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對(duì)城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業(yè)問題，由于沒有專業(yè)技能、文化水平較低，致使就業(yè)渠道狹窄、再次就業(yè)率低。

二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析

（一）社會(huì)各階層利益追求細(xì)分化給社會(huì)治理帶來不利影響

庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要城市，城市規(guī)模在短短幾年內(nèi)快速膨脹，致使社會(huì)階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補(bǔ)償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會(huì)地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關(guān)的政策法規(guī)，試圖通過大量違規(guī)建房來獲得高額拆遷補(bǔ)償。而當(dāng)政府不予承認(rèn)時(shí)，又借助上訪等手段要求維護(hù)自己的利益。當(dāng)利益訴求依然得不到滿足時(shí)，就會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關(guān)系緊張，社會(huì)治理難度加大。

（二）“城中村”社會(huì)治理機(jī)制出現(xiàn)的新問題沒有適時(shí)調(diào)整

盡管庫爾勒市的新型城鎮(zhèn)化在全疆處于領(lǐng)先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權(quán)，但是在對(duì)“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。

一是治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。一方面市、鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權(quán)、責(zé)部分管理混亂，政策實(shí)施力度不夠，甚至出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。另一方面村委會(huì)自治管理職能沒有得到充分發(fā)揮，很多時(shí)候只是充當(dāng)政府基層上傳下達(dá)信息的站點(diǎn)，部門村干部不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二是社會(huì)治理體制、機(jī)制不夠完善?！俺侵写濉北M管還被稱為村，但是其治理已經(jīng)大大區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊模式，因?yàn)椤俺侵写濉泵媾R的社會(huì)問題、主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。無論是政策法規(guī)方面，還是社會(huì)治理組織內(nèi)部的規(guī)章制度方面，都需要根據(jù)發(fā)展形勢(shì)不斷做出調(diào)整和革新。如鄉(xiāng)政府和村委會(huì)職責(zé)定位清晰與否？對(duì)違規(guī)建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數(shù)民族，對(duì)以漢語下達(dá)的文件理解困難，更多是通過別人轉(zhuǎn)達(dá)了解內(nèi)容，存在理解偏差。

（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突

“中國的城市社會(huì)管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統(tǒng)城市管理到‘現(xiàn)代性’意義的‘城市管治’?！盵3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會(huì)造成事實(shí)上的不平等，形成社會(huì)的不滿。從治理者主觀角度認(rèn)為只要站在大多數(shù)人利益的立場(chǎng)上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時(shí)有發(fā)生，缺乏人文關(guān)懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴(yán)重，只想政府按照最高標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)為基層干部與村民間的沖突不斷。

（四）村民對(duì)城市化的認(rèn)知差異大

城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入的村民會(huì)更多地認(rèn)可城市化，對(duì)快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對(duì)于那些過去一直從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的中、老年人，由于很難找到穩(wěn)定的職業(yè)，他們會(huì)對(duì)城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農(nóng)耕時(shí)候的習(xí)慣，對(duì)于沒有農(nóng)耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內(nèi)融入到城市文化中去。

三、提升少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理水平的路徑探析

（一）對(duì)“城中村”拆遷補(bǔ)償合同梳理兌現(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有土地房屋面積重新測(cè)繪確權(quán)

當(dāng)前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補(bǔ)償上，拆遷補(bǔ)償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時(shí)兌現(xiàn)，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會(huì)調(diào)查了解到村民手中有近5 000個(gè)沒有兌現(xiàn)的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對(duì)此，農(nóng)民怨聲很大。解決這些問題的當(dāng)務(wù)之急是成立州、市、鄉(xiāng)共同參與的專項(xiàng)整治小組，各部門協(xié)調(diào)規(guī)劃，核查農(nóng)民手中的補(bǔ)償合同，對(duì)于合法正規(guī)的合同給予重新認(rèn)定，并根據(jù)合同的時(shí)間給出新的兌現(xiàn)時(shí)間。

“城中村”違規(guī)建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區(qū)集中買斷，一次性給予補(bǔ)償，這樣有利于產(chǎn)權(quán)明確，可以在政府框架下開發(fā)，避免“小產(chǎn)權(quán)房”問題;二是盡快對(duì)現(xiàn)有土地、房屋進(jìn)行科學(xué)測(cè)繪，并下發(fā)正式文件告知村民，一旦確權(quán)登記后5年內(nèi)沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負(fù)責(zé)，村委會(huì)參與，對(duì)村集體土地進(jìn)行靈活改造開發(fā)，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。

（二）規(guī)劃建設(shè)“互嵌式”社區(qū)安置模式

庫爾勒市的“城中村”少數(shù)民族占大多數(shù)，在村民安置時(shí)，要充分考慮民族間的互嵌式環(huán)境建設(shè)?？梢試L試在漢族較為集中的小區(qū)周邊建設(shè)安置小區(qū)，政府給予補(bǔ)貼低價(jià)出售;在安置小區(qū)附近引進(jìn)企業(yè)、商業(yè)進(jìn)駐，給予優(yōu)惠政策。

另外，積極開展村改居、鄉(xiāng)改辦工作。先在集中連片農(nóng)民安置小區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)，引入城市社區(qū)管理模式，增強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)功能，再打破原有村莊界限，重新調(diào)整劃分與城市街道、社區(qū)的行政區(qū)域，逐步撤銷村民委員會(huì)。近期庫爾勒市批準(zhǔn)了鐵克其鄉(xiāng)成立9個(gè)社區(qū)、恰爾巴格鄉(xiāng)成立5個(gè)社區(qū)、英下鄉(xiāng)成立2個(gè)社區(qū)的方案，這就打破了原先少數(shù)民族聚集村莊的居住環(huán)境，有助于建設(shè)各民族間“互嵌式”居住環(huán)境，有利于民族團(tuán)結(jié)。

（三）規(guī)范、完善“城中村”治理主體的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)

“城中村”作為社會(huì)發(fā)展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會(huì)問題，使得改造過程舉步維艱?！啊侵写濉母脑炜赡苄枰粋€(gè)很長的時(shí)期，有的可能要花一兩代人的時(shí)間，并不是三年、五年、十年可以改造好的?！盵4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會(huì)問題和治理難題，特別是維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，需要不斷創(chuàng)新和完善治理主體內(nèi)部的制度建設(shè)，進(jìn)而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會(huì)缺乏機(jī)制建設(shè)，致使很多工作沒有制度可依，很多時(shí)候靠村長、書記的個(gè)人理解行事。針對(duì)這些情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)、村所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)治理和公共服務(wù)職責(zé)要求，不斷完善相關(guān)機(jī)制，既要對(duì)村委會(huì)工作職責(zé)和服務(wù)明確規(guī)定，又要建立和完善村集體資產(chǎn)透明公開、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)制度。

（四）“城中村”治理要體現(xiàn)治官在先和民生為要

庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現(xiàn)和與民爭(zhēng)利，故在對(duì)其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。

在治官層面上，首先要做的是對(duì)所有相關(guān)部門的官員進(jìn)行清查，特別是城建、拆遷部門，對(duì)有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其是對(duì)城建局、拆遷辦的人員加強(qiáng)入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運(yùn)作盡可能將權(quán)力和利益分離，讓權(quán)力運(yùn)行過程完全處于法律和民眾監(jiān)督之下。

在利民層面上，要將發(fā)展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續(xù)堅(jiān)持和創(chuàng)新3個(gè)結(jié)合：貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合，置換新居與分類安置相結(jié)合，住宅安置與不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合。積極推進(jìn)安居富民工程，不斷完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，妥善解決被征地農(nóng)民安置問題。此外，要全面落實(shí)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障政策，提高和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件。

總之，要做好少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理工作，既要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功的治理模式，又要結(jié)合本地實(shí)際，，探索一條符合自身特點(diǎn)的治理模式。

注釋：

①城中村，通常指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

②“插花”安置，即將征地農(nóng)民化整為零，分散安置在其他地區(qū)。

參考文獻(xiàn)：

[1]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告――經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對(duì)策[J].城市規(guī)劃，1999（9）.

篇（6）

1、違章建筑的認(rèn)定問題?！俺侵写濉边`章建筑具有普遍性，若承認(rèn)其合法，給予相應(yīng)補(bǔ)償，必然引發(fā)新的違章建筑浪潮，加大城市管理難度和增加拆遷成本；若認(rèn)定其違法，則強(qiáng)制拆遷難度大，必然引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2、拆遷補(bǔ)償模式問題。根據(jù)調(diào)查，大部分村民樂意接受異地安置或回遷安置，不愿接受貨幣補(bǔ)償，這給開發(fā)“城中村”帶來巨大的改造成本和風(fēng)險(xiǎn)，令開發(fā)商望而卻步，對(duì)參與“城中村”改造失去積極性。

（二）村民社會(huì)保障體系問題。失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題是廣大農(nóng)民最大的后顧之憂，如何建立健全社會(huì)保障體系，給失地農(nóng)民一顆“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的關(guān)鍵。

（三）“城中村”改造操作模式需進(jìn)一步探討?！俺侵写濉备脑煨枰鐣?huì)各界的積極參與，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，但誰主導(dǎo)改造，如何操作還需進(jìn)一步探討。

（四）相關(guān)政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求等相關(guān)政策不完善，使得“城中村”改造沒有明確的目標(biāo)，不能很好地調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極參與。

二、*“城中村”現(xiàn)狀

*城關(guān)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)共有18個(gè)“城中村”，這些“城中村”違章建筑普遍存在，土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重，居住環(huán)境極差、公用基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人口構(gòu)成多元化、治安狀況堪憂、計(jì)劃生育難、火災(zāi)隱患大、村民綜合素質(zhì)、轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣跟不上等等。以上這些都是城市管理和新*建設(shè)必須根治的問題，加快“城中村”改造步伐，從源頭上治理臟、亂、差，是*建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展的一個(gè)根本性措施。

三、“城中村”改造的幾點(diǎn)建議

（一）政府主導(dǎo)，做好拆遷補(bǔ)償。

1、對(duì)違章建筑只給予補(bǔ)助，體現(xiàn)違章無利可圖。由于“城中村”違章建筑具有普遍性，可兼顧拆遷成本和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，體現(xiàn)有法必依的原則，對(duì)違章建筑只給予補(bǔ)助，補(bǔ)助額不大于建筑物成本。

2、加強(qiáng)異地安置與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的拆遷補(bǔ)償模式的研究。把外地“城中村”改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際做法揉和到具體操作過程當(dāng)中去，積極加強(qiáng)對(duì)各種補(bǔ)償模式的研究，對(duì)“城中村”的改造將起到巨大的推動(dòng)作用。

（二）建立健全針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，可以從以下幾個(gè)方面建立健全：

1、建立合理的征地補(bǔ)償費(fèi)用支配機(jī)制。征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)作為農(nóng)民養(yǎng)老的主要保障，可將此部分資金實(shí)行多元化投資，用于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他合理的投資，確保資產(chǎn)增值。

2、建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。目前農(nóng)村社會(huì)保障尚未立法，各項(xiàng)制度建設(shè)尚處于起步階段。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其資金籌措可以按國家、集體、個(gè)人都出一點(diǎn)的思路進(jìn)行解決，初步建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

3、就業(yè)是失地農(nóng)民最好的保障。聯(lián)合有關(guān)部門，有針對(duì)性的建立教育培訓(xùn)保障機(jī)制，重視失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，建立多層面的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，使失地農(nóng)民充分就業(yè)。這既提高了村民綜合素質(zhì)，又保證了農(nóng)民生活水平不降低。

（三）積極探索“城中村”改造操作的新模式。

篇（7）

×××城關(guān)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)共有18個(gè)“城中村”，這些“城中村”違章建筑普遍存在，土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重，居住環(huán)境極差、公用基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人口構(gòu)成多元化、治安狀況堪憂、計(jì)劃生育難、火災(zāi)隱患大、村民綜合素質(zhì)、轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣跟不上等等。以上這些都是城市管理和新×××建設(shè)必須根治的問題，加快“城中村”改造步伐，從源頭上治理臟、亂、差，是×××建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展的一個(gè)根本性措施。

二、“城中村”改造面臨的問題

（一）拆遷補(bǔ)償問題

1、違章建筑的認(rèn)定問題?！俺侵写濉边`章建筑具有普遍性，若承認(rèn)其合法，給予相應(yīng)補(bǔ)償，必然引發(fā)新的違章建筑浪潮，加大城市管理難度和增加拆遷成本；若認(rèn)定其違法，則強(qiáng)制拆遷難度大，必然引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2、拆遷補(bǔ)償模式問題。根據(jù)調(diào)查，大部分村民樂意接受異地安置或回遷安置，不愿接受貨幣補(bǔ)償，這給開發(fā)“城中村”帶來巨大的改造成本和風(fēng)險(xiǎn)，令開發(fā)商望而卻步，對(duì)參與“城中村”改造失去積極性。

（二）村民社會(huì)保障體系問題。失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題是廣大農(nóng)民最大的后顧之憂，如何建立健全社會(huì)保障體系，給失地農(nóng)民一顆“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的關(guān)鍵。

（三）“城中村”改造操作模式需進(jìn)一步探討。“城中村”改造需要社會(huì)各界的積極參與，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，但誰主導(dǎo)改造，如何操作還需進(jìn)一步探討。

（四）相關(guān)政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求等相關(guān)政策不完善，使得“城中村”改造沒有明確的目標(biāo)，不能很好地調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極參與。

三、“城中村”改造的幾點(diǎn)建議

（一）政府主導(dǎo)，做好拆遷補(bǔ)償 。

1、對(duì)違章建筑只給予補(bǔ)助，體現(xiàn)違章無利可圖。由于“城中村”違章建筑具有普遍性，可兼顧拆遷成本和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，體現(xiàn)有法必依的原則，對(duì)違章建筑只給予補(bǔ)助，補(bǔ)助額不大于建筑物成本。

2、加強(qiáng)異地安置與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的拆遷補(bǔ)償模式的研究。把外地“城中村”改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際做法揉和到具體操作過程當(dāng)中去，積極加強(qiáng)對(duì)各種補(bǔ)償模式的研究，對(duì)“城中村”的改造將起到巨大的推動(dòng)作用。

（二）建立健全針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，可以從以下幾個(gè)方面建立健全：

1、建立合理的征地補(bǔ)償費(fèi)用支配機(jī)制。征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)作為農(nóng)民養(yǎng)老的主要保障，可將此部分資金實(shí)行多元化投資，用于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他合理的投資，確保資產(chǎn)增值。

2、建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。目前農(nóng)村社會(huì)保障尚未立法，各項(xiàng)制度建設(shè)尚處于起步階段。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其資金籌措可以按國家、集體、個(gè)人都出一點(diǎn)的思路進(jìn)行解決，初步建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

3、就業(yè)是失地農(nóng)民最好的保障。聯(lián)合有關(guān)部門，有針對(duì)性的建立教育培訓(xùn)保障機(jī)制，重視失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，建立多層面的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，使失地農(nóng)民充分就業(yè)。這既提高了村民綜合素質(zhì)，又保證了農(nóng)民生活水平不降低。

（三）積極探索“城中村”改造操作的新模式。

篇（8）

政府主導(dǎo)模式。在政府主導(dǎo)的“城中村”改造模式中，地方政府作為“城中村”改造的主體和責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆遷補(bǔ)償和村民安置方案、村民安置過渡方案的制定和實(shí)施。在政府主導(dǎo)模式下，地方政府的利益主要體現(xiàn)在完成“城中村”拆遷安置后，采取市場(chǎng)化的招標(biāo)拍賣方式，出讓剩余地塊獲得的土地增值收益。在該模式下，若地方經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，村民在自有土地上建設(shè)出租房的收入往往較高，致使村民要價(jià)過高，政府拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏條件，“城中村”改造項(xiàng)目難以順利推進(jìn)。

村集體改造模式。各村集體都有自己的集體用地，村集體通過民主決策，主導(dǎo)村集體土地利用方式，而作為利益相關(guān)方的村民，則每年從村集體項(xiàng)目中分紅。這種模式以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，通常結(jié)合村集體股份制改造工作，并由村委會(huì)自行籌資開發(fā)，完成拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)的全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動(dòng)開發(fā)模式。這種改造模式能夠兼顧村民的利益，但存在開發(fā)者（村集體）在建設(shè)過程中無法獲取貸款、住宅開發(fā)質(zhì)量不高、基礎(chǔ)設(shè)施難以到位、開發(fā)住宅因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”而無法上市、政府也無從征稅、不能凸顯地方政府的城市規(guī)劃等諸多問題。

開發(fā)商與村集體合作改造模式。該模式通過引入房地產(chǎn)企業(yè)，開發(fā)村集體土地，建造商品房，提高土地利用效率，同時(shí)還可增加政府稅源。各地改造的實(shí)踐表明，這種模式對(duì)于商業(yè)價(jià)值高、建造密度低、容積率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，這種改造模式仍存在以下幾個(gè)缺陷：一是開發(fā)商以利潤最大化目標(biāo)為根本驅(qū)動(dòng)，可能以不利于社會(huì)和諧的運(yùn)作方式進(jìn)行改造。二是地產(chǎn)開發(fā)商的資本結(jié)構(gòu)，基本以少量自有資金加大額銀行貸款組成，可能導(dǎo)致多數(shù)開發(fā)商對(duì)緊縮性貨幣政策敏感，改造項(xiàng)目很容易因貨幣政策調(diào)整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中斷。三是一個(gè)城市的“城中村”數(shù)量眾多、規(guī)模不一，小村不但占地很小，而且還可能被城市道路切分成零碎地塊，從而對(duì)開發(fā)商缺乏吸引力。四是村民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)極度重視，影響項(xiàng)目的推進(jìn)和順利實(shí)施。

“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地產(chǎn)權(quán)主體，加強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化。土地產(chǎn)權(quán)不清晰，在于土地所有權(quán)歸屬于非人格化的村集體，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體缺位，致使農(nóng)民無法排他性地獲取應(yīng)得土地利益。產(chǎn)權(quán)不完整在于“虛空”的村集體擁有所有權(quán)，而“實(shí)在”的農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)，村集體和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)都不完整。這既阻礙土地入市交易，限制了農(nóng)民在“城中村”改造過程中的利益獲取，還是造成當(dāng)前土地征收過程中，出現(xiàn)村干部腐敗等潛在問題的制度根源。紓解這一問題，關(guān)鍵在于破除當(dāng)前的制度障礙，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化。

國外經(jīng)驗(yàn)

突破“城中村”改造面臨的土地利益分?jǐn)偫Ь?，需參考國外“城中村”改造?jīng)驗(yàn)，引入“市地重劃”“區(qū)段征收”和“增值溢價(jià)捕獲”等政策工具，以實(shí)現(xiàn)多方利益分?jǐn)偟拈L效機(jī)制。

“市地重劃”指根據(jù)城市發(fā)展的趨勢(shì)，將城市計(jì)劃區(qū)域內(nèi)或城市邊緣、雜亂不規(guī)則的地形地界和畸零細(xì)碎的不利于經(jīng)濟(jì)使用的土地，在一定范圍內(nèi)，依據(jù)法律法規(guī)加以重新整理、交換分合，并配合公共設(shè)施的興建如修建道路、公園、廣場(chǎng)等，使得各塊土地成為大小適宜、現(xiàn)狀完整、劃分清楚的地界。然后分配給原來的土地所有人，促使城市土地成為更加經(jīng)濟(jì)合理的可利用地塊，其改造經(jīng)費(fèi)由土地所有權(quán)人負(fù)擔(dān)，減輕了地方政府的財(cái)政壓力。

“區(qū)段征收”指綜合性的土地改良措施。政府就一定地區(qū)內(nèi)的私有土地全部征收，重新加以規(guī)劃整理開發(fā)，興建必要的公共設(shè)施后，一部分由土地所有權(quán)人按一定比例收回，一部分由政府讓售給公共設(shè)施使用，剩余土地則公開出售?！皡^(qū)段征收”與一般的征收不同，強(qiáng)調(diào)重新對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃整理，而且可以以現(xiàn)金或等值土地等價(jià)補(bǔ)償，由被征收戶主選擇。

“增值溢價(jià)捕獲”指政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使周圍地價(jià)上升，有權(quán)分享這部分土地增值的利益，分享比例通過多方公平協(xié)商確定。在土地產(chǎn)權(quán)明晰的制度前提下，“市地重劃”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“區(qū)段征收”和“增值溢價(jià)捕獲”在保證失地農(nóng)民自愿獲取“城中村”改造利益的同時(shí)，又能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府在“城中村”改造中的財(cái)政收支平衡，因此可實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民、開發(fā)商和地方政府之間多方利益公平獲取。此三者為構(gòu)建“城中村”整體改造框架，提供了重要的理論依據(jù)和實(shí)踐工具。

篇（9）

1 前言：

改革開放以后，我國城市化進(jìn)程明顯加快，大量村莊向城市變遷。然而一個(gè)特殊而又普遍的重要事實(shí)是，部分村莊不僅沒有被城市化發(fā)展所“終結(jié)”，而且還被城市所“包圍”，并且還依然保留和實(shí)行著農(nóng)村管理體制。城中村現(xiàn)象在我國不是孤立個(gè)別現(xiàn)象，隨著改革開放和我國經(jīng)濟(jì)體制改革，我國全國各地城市化進(jìn)程加快，城中村現(xiàn)象便日益普遍。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化步伐的變快，城中村的問題也隨之越來越尖銳。以奉化市為例，奉化長汀村因?yàn)槿司用芗?、房產(chǎn)性質(zhì)多樣、民情復(fù)雜、歷史遺留問題多，城中村改造更是難上加難。本文就論述奉化市城中村改造途徑做了研究，提出了幾種改造途徑。

2 城中村改造面臨的難點(diǎn)

2.1 規(guī)劃建設(shè)問題

城中村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，道路狀況差。不僅影響到居民的生活也影響到城市的規(guī)劃建設(shè)。如在奉化城區(qū)，有一個(gè)遠(yuǎn)近聞名的長汀村，曾是當(dāng)?shù)刈畲蟮某侵写逡彩欠罨凶畹湫妥钬叫韪脑斓某侵写?。這里人口密度大、房屋大多年久失修，環(huán)境臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重；同時(shí)市內(nèi)的幾條干道都通向這里，而到這里又“戛然而止。給城市規(guī)劃建設(shè)帶來了不便。

2.2 城中村的宅基地問題

城中村土地產(chǎn)權(quán)問題是城中村改造的一個(gè)最主要問題，也是最大的障礙、難點(diǎn)。政府要收回城中村土地的規(guī)劃控制權(quán)，城中村居民對(duì)原有居住土地的使用權(quán)力就被削弱了。而對(duì)于城中村這樣人口稠密的地區(qū)，對(duì)于政府、開放商開發(fā)政策下較難獲得贏利。

與任何一種交易―樣，城中村產(chǎn)權(quán)出售這筆交易能否達(dá)成，關(guān)鍵要看價(jià)格，具體說，政府、開發(fā)商出價(jià)能否為城中村的居民所接受，也可以反過來說，城中村的居民的出價(jià)是否能夠?yàn)檎邮?。而城中村改造的難點(diǎn)很大程度上就決定在定價(jià)上。

2.3 體制的問題

城中村存在許多的社會(huì)、政治遺留問題，使得城中村未能納入城市管理的軌道，在管理上存在重大缺陷，而隨著城市的二元發(fā)展，這些問題越積越多，如戶籍問題、社會(huì)保險(xiǎn)問題等等。因此管理體制上的問題也是城中村改造的一個(gè)重點(diǎn)。

2.4 資金的問題

城中村改造是一個(gè)系統(tǒng)的城市規(guī)劃問題，無論是居民的安置，房屋的拆遷，還是城中村居民政策的變更都需要投入大量的資金。目前，奉化市政府不可能承擔(dān)如此大改造費(fèi)用，而對(duì)于開放商來說，在缺少贏利的驅(qū)動(dòng)下也不可能投入大量的資本。

3 城中村改造途徑研究

3.1 市場(chǎng)主導(dǎo)建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造

政府不直接介入城中村的改造。這是因?yàn)?，如果以政府作為?xiàng)目改造的主體，不僅要有巨大的建設(shè)投入之外，還將承擔(dān)大量的補(bǔ)償包袱，背上沉重的財(cái)政壓力，同時(shí)這種以行政強(qiáng)制力為后盾的手段會(huì)引起城中村農(nóng)戶的反感、抵觸。因此，政府可以嘗試從拆遷補(bǔ)償?shù)募姞?zhēng)中解脫出來，通過統(tǒng)一規(guī)劃，制定優(yōu)惠政策，積極極引、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城中村項(xiàng)目的改造。允許其他開發(fā)單位參與改造，但需經(jīng)改造項(xiàng)目所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。這種做法可以解決資金不足的難題。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與，拆遷補(bǔ)償問題也容易得到解決，但考慮到開發(fā)單位合理的利益需要，政府需在規(guī)劃或地價(jià)改策上作出進(jìn)一步的調(diào)節(jié)。

3.2 統(tǒng)―建設(shè)、成片改造，有計(jì)劃地逐步推進(jìn)

為了防止再次出現(xiàn)分散的“據(jù)點(diǎn)”式開發(fā)或“把肉吃了，留下骨頭”式的零星插建，奉化市改造還可以依照城市總體建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一要求來進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一改造。同時(shí)，為了保障城中村改造得以實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)確保城中村統(tǒng)一或分步規(guī)劃改造的基本地量。同時(shí)，城中村改造事關(guān)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來源、外來務(wù)工人口的住房及社會(huì)穩(wěn)定，其改造不可能一蹴而就，而應(yīng)在規(guī)劃的指導(dǎo)下有計(jì)劃地逐步推進(jìn)。同時(shí)，城中村改造項(xiàng)目應(yīng)納入全市統(tǒng)一的土地開發(fā)供應(yīng)計(jì)劃，以防止造成土地供應(yīng)失控，給房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來沖擊

3.3 運(yùn)用基準(zhǔn)容積率和地價(jià)杠桿對(duì)城中村改造實(shí)行雙重調(diào)節(jié)

用基準(zhǔn)容積率和地價(jià)杠桿對(duì)城中村改造進(jìn)行多方位的調(diào)節(jié)應(yīng)該是政府針對(duì)轄區(qū)內(nèi)城中村的實(shí)際情況，制定出一個(gè)統(tǒng)一的容積率――基準(zhǔn)容積率，就具體的改造項(xiàng)目而言，對(duì)基準(zhǔn)容積率高于規(guī)劃容積率的那部分項(xiàng)目用地實(shí)行優(yōu)惠地價(jià)政策，對(duì)高出基準(zhǔn)容積串的那部分項(xiàng)目用地收取全額的甚至更多的地價(jià)。這樣可以調(diào)節(jié)奉化市城中村改造項(xiàng)目的整體開發(fā)強(qiáng)度在可以接受、掌控的程度上。同時(shí)還可以促進(jìn)平衡各城中村居民之間的不公平現(xiàn)象，一定程度上減少了違法濫建行為的發(fā)生。

3.4 采取房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式進(jìn)行改造

一般來說，房屋拆遷補(bǔ)償有房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換(實(shí)物補(bǔ)償)和貨幣補(bǔ)償兩種方式?？紤]到奉化市城中村現(xiàn)狀以及廣大農(nóng)戶對(duì)城中村改造的意愿，應(yīng)實(shí)行貨幣補(bǔ)償與房地產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的方式，并規(guī)定補(bǔ)償給農(nóng)戶的房地產(chǎn)而積不得超過一定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于超出部分一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償或采用人股分配紅利的方式徹底解決。

4 城中村改造途徑的注意事項(xiàng)

4.1 政策配套是城中村改造的基礎(chǔ)

村民是城中村改造的主體，改造涉及每個(gè)村民的切身利益。在城中村改造過程中村民最關(guān)心的是自己的切身利益能否得到保障。因此奉化市城中村改造應(yīng)配套出臺(tái)有關(guān)拆遷安置、征地補(bǔ)償、勞動(dòng)就業(yè)及來來發(fā)展等方面問題的相關(guān)政策保障措施。同時(shí)，加大政策的推進(jìn)力度，使“村改居”居民享受到和城市居民同等的待遇。從根本上消除村民的思想顧慮，為改造工作的順利推進(jìn)奠定良好的基礎(chǔ)。

4.2 加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)

城中村改造能否吸引到充足的資金是改造成功與否的關(guān)鍵所在。要依靠單一的資金來源顯然是不能整個(gè)改造和建設(shè)項(xiàng)目的。建議更多地強(qiáng)調(diào)籌資渠道的多元化和組合化，利用市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制，吸引眾多開發(fā)單位參與改造，不但會(huì)使改造工作顧利進(jìn)行，而且也將促使奉化市城市建設(shè)形成良好發(fā)展局面。

4.3 注重科學(xué)的改造規(guī)劃

科學(xué)規(guī)劃是城中村的發(fā)改造規(guī)劃是前提，城中村改造，要有科學(xué)合理的規(guī)劃。要進(jìn)行細(xì)致深入的規(guī)劃研究，結(jié)合奉化市市總體現(xiàn)劃要求，充分協(xié)調(diào)多方意見，均衡各方利益關(guān)系，仔細(xì)推敲落實(shí)各類用地空間布局，提出切實(shí)可行的城中村改造綜合規(guī)劃方案，確保規(guī)劃方案落到實(shí)處。

5 結(jié)語：

奉化市城中村的改造涉及數(shù)以萬計(jì)的城中村居民的利益，同時(shí)也涉及居住在城中村外來務(wù)工者的利益，而且還會(huì)涉及政府、地產(chǎn)商等等單位的利益。城中村的改造會(huì)影響到城市的整體形象和城市功能，城中村居民的市民化，則是城市化是否成功的重要標(biāo)志。城中村的改造問題不僅僅是拆遷安置的問題，也不是單靠資金、政策手段能解決的，城中村的改造必須從科學(xué)、宏觀的角度，靈活運(yùn)用多種手段對(duì)改造解決。

參考文獻(xiàn)：

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[2]E．F．舒馬赫(E．F．Schumacher) (英)．小的是美好的[M]．南京：譯林出版社．2007

篇（10）

1、實(shí)行分步改造原則。

2、實(shí)行區(qū)塊改造自求平衡原則。

3、尊重絕大多數(shù)被改造戶意愿的原則。

4、實(shí)行補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)接軌原則。

5、實(shí)行政策平衡原則。

6、實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置與貨幣安置自由選擇原則。

7、實(shí)施以高層帶電梯公寓樓建設(shè)為主原則

8、實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換拆遷戶本區(qū)塊安置原則。

下面圍繞本村推進(jìn)城中村改造工作，從“改造優(yōu)勢(shì)”、“面臨的問題”和“對(duì)策建議”三方面作一分析。

（一）實(shí)施城中村改造的優(yōu)勢(shì)

周塘東村實(shí)施城中村改造具備三方面的優(yōu)勢(shì)：一是區(qū)位優(yōu)勢(shì)，二是思想優(yōu)勢(shì)，三是政策優(yōu)勢(shì)。

一、良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)

1、優(yōu)越的地理位置。周塘東村居住區(qū)東靠趙家河江，緊臨興園路工業(yè)區(qū)和滸崇公路，與古塘街道接壤；北靠市教育園區(qū)、曙光社區(qū)、星光家園；西、南與新華、新塘村交接。宗興路、周塘路橫貫東西，新江路、東小路、三灶江縱穿南北，把村莊分割成八個(gè)大塊。地形規(guī)劃，易于設(shè)計(jì)規(guī)劃。

2、良好的商業(yè)價(jià)值。新江路本村域長達(dá)0.89公里，除協(xié)和醫(yī)院、新華村外，兩邊共可建造臨街店鋪650米左右。宗興路本村區(qū)域長0.55公里，除已建設(shè)開發(fā)的區(qū)域外，兩邊共可建造臨街店鋪500米左右。如與新塘、新華、古塘街道充分合作，可建設(shè)新江路、宗興路特色商業(yè)街。本村周邊已有曙光社區(qū)、玲瓏小區(qū)、香溢美墅等居住小區(qū)，容易形成連片居住小區(qū)，具有較高商業(yè)價(jià)值。

二、逐步轉(zhuǎn)變的群眾觀念

1、村民對(duì)拆遷具有一定接納性：本村從宗興路建設(shè)、東小路拓寬、教育園區(qū)建設(shè)、新江路北延，大大小小的拆遷已有四次，群眾從拆遷中得到了實(shí)惠。又由于本村新村規(guī)劃面積較小，老居住區(qū)規(guī)劃長期控制，房屋陳舊、密度高，居家交通很不便利，村民有改善居住條件的迫切愿望。因此，對(duì)舊城改造具有較高接納性。

2、村民具有初步的集約居住理念：隨著年輕一代在滸山城區(qū)購買和居住套房，轉(zhuǎn)變居住方式的理念逐步影響廣大村民，年輕一代普遍能夠接受多高層套房居住的理念。

3、村民對(duì)城中村改造具有一定的思想基礎(chǔ)。XX年，施叔利主任任書記時(shí)，曾啟動(dòng)過舊村改造，因此，在村民的思想意識(shí)上，具有一定的基礎(chǔ)。

4、馬家路村的試點(diǎn)和新塘、新華村的推進(jìn)，對(duì)村民具有促進(jìn)作用。馬家路村試點(diǎn)地塊已進(jìn)入簽約階段，可能在年底前拆除完畢；新華、新塘等村，正在學(xué)習(xí)政策，召開座談會(huì)、摸底調(diào)查、上門入戶動(dòng)員。周邊兄弟村的積極行動(dòng)，在一定程度上促動(dòng)干部、群眾的思想，形成工作的緊迫感。

三、黨員、干部、群眾形成基本的共識(shí)。實(shí)施“城中村”改造，對(duì)周塘東村的發(fā)展具有戰(zhàn)略性的意義。從近三十年周塘東村的發(fā)展歷史來看，周塘東村的發(fā)展經(jīng)歷了三波：第一波發(fā)展是，實(shí)行第一輪土地承包，農(nóng)民的生產(chǎn)力得到全面解放，農(nóng)民發(fā)家致富；第二波發(fā)展是，98-XX年興園路工業(yè)區(qū)、市教育園區(qū)、相關(guān)企業(yè)、投融資公司土地收儲(chǔ)征用本村全部耕地，村民用領(lǐng)到的土地征用補(bǔ)償款建造住房或進(jìn)行二、三產(chǎn)投資，但這雖然是發(fā)展的，但同時(shí)也是村莊發(fā)展?jié)摿慕咦羁斓囊粋€(gè)時(shí)期；第三波發(fā)展是，新江路北延拆遷工程，近二百戶村民遷居到曙光社區(qū)、星光家園，從拆遷中獲得了巨大利益，村域優(yōu)勢(shì)也在新江路開通中得到了一定的提升，這是目前村莊發(fā)展最可利用優(yōu)勢(shì)。

從周塘東村發(fā)展的現(xiàn)狀來看，隨著土地資源的全部喪失，市政工程僅剩下牽涉到30戶村民左右的宗興路拓寬一項(xiàng)，要借助外力發(fā)展村莊，已經(jīng)不太可能。周塘東村作為傳統(tǒng)意義的農(nóng)村也已經(jīng)從過去的青年、壯年時(shí)期進(jìn)入了衰老時(shí)期。周塘東村要發(fā)展，只能依托劃時(shí)代的第四波———城中村改造。

四、優(yōu)惠的政策激勵(lì)

在城中村改造中，市、街道黨委、政府制訂出臺(tái)了“政府零收益”、配套“農(nóng)房兩改”專項(xiàng)資金、中心城區(qū)自主改造村實(shí)行“一村一策”、政府融資扶助等優(yōu)惠政策，在政策層面保證了城中村改造的成功。

（二）推進(jìn)城中村改造面臨的問題

城中村改造是一項(xiàng)開創(chuàng)性的建設(shè)工程，大的方面涉及到政策制定、改造方式選擇、土地轉(zhuǎn)制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌集等問題；小的方面涉及到農(nóng)民與居民、本村社員與外來掛靠戶等不同身份人員的利益分配問題；涉及到宅基地、自由地、承包地、國有土地等不同土地性質(zhì)土地價(jià)值評(píng)估問題，涉及到正式住房、違章建筑、平房、樓房等建筑公平補(bǔ)償問題等。這些因素交織在一起，決定了城中村改造的性和艱巨性。在實(shí)際操作中，城中村改造將面臨村民觀念、利益分配、改造操作這三個(gè)方面問題的困擾：

一、村民理念層面的問題

1、“怕吃虧”心理在改造時(shí)間選擇上猶豫不定。許多村民迫切希望進(jìn)行城中村改造，但在選擇改造和后改造的時(shí)間選擇上，一是怕先改造吃虧，一是怕后改造吃虧，猶豫不定，影響改造進(jìn)度。

2、農(nóng)村傳統(tǒng)的居住理念阻礙居住方式的轉(zhuǎn)變。許多村民特別是50歲以上的中老年人，把“單家獨(dú)院、有天有地”視作居家理想。他們對(duì)新穎、集約化的多、高層住宅懷有一定的畏懼心理；害怕在新的居住環(huán)境和社會(huì)關(guān)系中生活不能適應(yīng)。一部分擁有別墅式住房的村民，又留戀眼前的既得利益，對(duì)改變居住方式也很不情愿。

3、對(duì)改造后生活缺乏保障的擔(dān)憂阻礙宅基地、自由地的回收。相當(dāng)多的中、老年村民，對(duì)“失去宅基地、自由地后，還能干什么”、“現(xiàn)在三輪車、電瓶車以及就業(yè)勞動(dòng)工具尚有空間存放，住多層、小高層后，該怎樣生活呢”等問題十分惶恐。他們既擔(dān)心自己的就業(yè)，更擔(dān)憂以后的經(jīng)濟(jì)收入。特別是以靠房租收入謀生的村民，更為擔(dān)心：本村區(qū)域內(nèi)的近8百戶村民中，有一半住戶有房屋出租，共出租房近1900余間（大多是違章建筑），平均每戶2.5間?，F(xiàn)有的房子租金雖少但仍有市場(chǎng)，但改造后到底有多少房屋可供出租，租金的收入是升還是降，他們覺得心中無底。

4、對(duì)兌現(xiàn)改造承諾的擔(dān)憂阻礙簽約決心。有些村民擔(dān)心政府、村的改造承諾不能完全兌現(xiàn)，擔(dān)心城中村改造半途而廢，擔(dān)心改造達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)。村民對(duì)本村XX年啟動(dòng)過的舊村改造項(xiàng)目尚有記憶，對(duì)本屆村級(jí)班子能否擔(dān)當(dāng)起改造的重大責(zé)任，疑云重重。同時(shí)對(duì)改制后的股份合作社是否能夠真正承擔(dān)起第三次利益分配和物業(yè)保障的任務(wù)也心存疑慮。

5、少數(shù)村民唯錢是圖阻礙改造進(jìn)程。部分村民明知城中村改造是利國利民的大好事，但他們往往對(duì)個(gè)人利益考慮過多，把城中村改造當(dāng)成政府和被拆遷戶之間的一場(chǎng)大買賣。認(rèn)為一輩子拆遷可能只有一次，希望能拿到一輩子用不完的補(bǔ)償金或解決一輩子的生計(jì)問題乃至下一代的生計(jì)問題；甚至還有個(gè)別村民無理取鬧、漫天要價(jià)、濫敲竹杠，這將嚴(yán)重阻礙城中村改造的進(jìn)程。

二、利益分配層面的問題：

“城中村”改造中的矛盾還集中出現(xiàn)在利益再分配時(shí)，也就是利益在集體和個(gè)人、個(gè)人與個(gè)人之間如何再分配、再調(diào)整的問題。主要表現(xiàn)為：

1、土地、房產(chǎn)利益分配錯(cuò)綜復(fù)雜。隨著城市的發(fā)展，“城中村”及其周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施以及商業(yè)環(huán)境都得到極大改善，本村由于新江路、明州路、宗興路等城市主干道路貫穿全村，形成土地級(jí)差。而城中村中既有宅基地、自留地、承包地，又有工業(yè)用地、國有土地；既有平房、樓房又有街面房、出租房；既有合法產(chǎn)權(quán)房屋又有違章建筑，形成了紛繁復(fù)雜的土地、房屋關(guān)系。此外，還存在著村民、集體、（開發(fā)商)、政府以及全社會(huì)的利益協(xié)調(diào)問題，存在著村民的眼前利益和長遠(yuǎn)利益等統(tǒng)籌問題，存在著住戶回遷、房屋評(píng)估定價(jià)，第一次分配、第二次分配、第三次分配等操作環(huán)節(jié)的公平公正問題。

2、各類成分人員利益分配界限理清困難。城市化推進(jìn)過程，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民發(fā)財(cái)致富的過程，但對(duì)哪些人可以全額享受，哪些人可以部分享受，哪些人不能享受，具有相對(duì)復(fù)雜性。如村中的居民、掛靠戶、房屋買入賣出戶、戶口遷出戶、就學(xué)就業(yè)轉(zhuǎn)居民戶、房改政策享受戶、無房戶、多房戶等，政策確定具有一定難度。

三、改造操作層面的問題：

1、黨員、干部在思想認(rèn)識(shí)上存在一定的差異。在黨員、干部中一定程度地存在著三種思想。一是怕失敗思想，認(rèn)為新江路拆遷了三年多了，還沒有最后完成，城中村不一定能搞得成。我們?nèi)绻麊?dòng)了，搞不成，那就大失面子了。二是怕麻煩思想。認(rèn)為，近千戶人家，房屋密度又這樣高，現(xiàn)狀又這樣復(fù)雜，要做好這一件事，要破解多少麻煩事，信心不足。三是簡(jiǎn)單化思想。對(duì)工作艱巨性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)城中村改造想象得過于簡(jiǎn)單。

2、改造建設(shè)成本高昂影響財(cái)務(wù)平衡。長期來，由于土地規(guī)劃滯后，以宅基地為基礎(chǔ)所形成的用地布局雜亂無序，土地權(quán)屬和使用相對(duì)混亂，村民住宅條件差異巨大。又由于規(guī)劃控制過長，違章建筑過多，現(xiàn)有建筑密度大，容積率高，拆遷成本大。另一方面，本村雖有良好的地理位置，但由于新江路、明州路、宗興路等城市主干道路兩側(cè)所有空閑土地均被其他單位先期占用，城中村改造利益影響巨大。在資金平衡方面，由于土地被征用時(shí)地價(jià)低，村提留少，全靠貸款保證改造，資金壓力大。由于建筑密度大，回遷安置面積多，可用于銷售的面積少，投資回報(bào)小，城中村的改造難度相對(duì)較大。如何降低城中村改造的成本，保證合理的投資回報(bào)率，保證回遷村民滿意，是城中村改造能否順利推進(jìn)的最大制約因素。

3、改造經(jīng)驗(yàn)不足影響公平效益。推進(jìn)城中村改造是一項(xiàng)十分復(fù)雜而又艱巨的工作，涉及各級(jí)政府、部門之間的工作協(xié)調(diào)和城中村住戶間巨大經(jīng)濟(jì)利益的平衡，政策性強(qiáng)，操作要求高，工作量大，情況復(fù)雜。由于缺乏現(xiàn)成的城中村改造政策體系與推進(jìn)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，摸著石頭過河，容易出現(xiàn)偏差。

（三）城中村改造的對(duì)策與建議

城中村改造在宗漢乃至慈溪才剛剛起步，困難與機(jī)遇同時(shí)呈現(xiàn)。我們可以從四個(gè)“堅(jiān)持”入手，破解改造難題。一是堅(jiān)持通過建立完備體制、提高協(xié)同能力，來確保改造的公平效益。二是堅(jiān)持前瞻性的觀念引導(dǎo)、激發(fā)村民改造積極性，廣泛發(fā)動(dòng)村民深入?yún)⑴c，來促進(jìn)“村民自愿”氛圍的形成；三是堅(jiān)持規(guī)劃先行，促進(jìn)城中村良性演變，強(qiáng)化政策支持，提高村民經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障，來真正實(shí)現(xiàn) “村民得益”的改造目標(biāo)；四是堅(jiān)持因地制宜，分塊實(shí)施，選擇合理開發(fā)模式，來營造多方共贏的良好局面；

一、統(tǒng)一黨員、干部、村民代表的認(rèn)識(shí)，形成機(jī)制，奠定城中村改造的組織保證

1、搶抓機(jī)遇、遵循科學(xué)、勇于擔(dān)當(dāng)。要認(rèn)清形勢(shì)，樹立信心，明確認(rèn)識(shí)到城中村改造既是挑戰(zhàn)好是機(jī)遇。既要有搶抓機(jī)遇、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?，也要有科學(xué)決策、按規(guī)律辦事的智慧。要徹底破除怕失面子、怕麻煩的思想，從對(duì)周塘東村發(fā)展負(fù)責(zé)的高度認(rèn)識(shí)城中村改造工作，以周塘東村的村民辦實(shí)事、為村民謀福利的強(qiáng)烈的責(zé)任感和事業(yè)心，來投身于城中村改造工作之中。

2、從組織人事入手，形成機(jī)制。村級(jí)組織要抓好城中村改造工作的組織領(lǐng)導(dǎo)管理工作，保證黨員、干部、村民代表和相關(guān)部門積極配合解決城中村問題。組建一套專門班子，制定一套適合本村情況的工作方案，形成一套科學(xué)、完整的改造規(guī)劃。同時(shí)制定城中村改造教育培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)城中村村干部、黨員、村民代表，進(jìn)行城市化知識(shí)專題培訓(xùn)；對(duì)普通村民進(jìn)行通識(shí)培訓(xùn)，提高他們的認(rèn)識(shí)水平和城市化意識(shí)。

3、協(xié)同配合，構(gòu)建高效推進(jìn)機(jī)制。城中村改造是一項(xiàng)十分艱巨的工作，，涉及經(jīng)濟(jì)體制改革、國土資源管理、戶籍管理、街道村組織、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等各個(gè)領(lǐng)域。政府在城中村改造中，做好領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)，為每個(gè)城中村設(shè)計(jì)好未來遠(yuǎn)景，做好指導(dǎo)、規(guī)劃、宣傳、聯(lián)系等工作，讓城中村改造成為一種在政府指導(dǎo)下的村民自治建設(shè)行為。改造過程成為在街道的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和精心組織下，協(xié)同配合，高效推進(jìn)的行為。同時(shí)強(qiáng)化各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和制約，確保改造的公平效益。

二、觀念引導(dǎo)、激發(fā)村民積極參與

1、做好居住理念、生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益、政策發(fā)展四方面的引導(dǎo)。一是從居住理念上引導(dǎo)。建設(shè)多高層公寓、走向集聚居住，是對(duì)農(nóng)民延續(xù)數(shù)千年傳統(tǒng)生活方式的全面革新。針對(duì)部分農(nóng)民尤其是一些老人喜歡“上要有天、下要有地”的單家獨(dú)院居住方式的現(xiàn)狀。要做好前瞻性的引導(dǎo)和教育，全面宣傳現(xiàn)代居住理念，讓村民思想意識(shí)得到根本的轉(zhuǎn)變。根據(jù)實(shí)際，分析當(dāng)前形勢(shì)，讓老百姓認(rèn)識(shí)到，新江路北延完成后，當(dāng)前大規(guī)模拆遷已不太可能，群眾要“自己解放自己”，普通村民要“翻身得解放”，唯一的出路就是城中村改造。二是從環(huán)境上引導(dǎo)。實(shí)施城中村改造，可以從根本上改變“只見新房不見新村”的現(xiàn)狀，徹底整治農(nóng)村“臟、亂、差”環(huán)境，杜絕農(nóng)民濫建出租房導(dǎo)致社會(huì)治安惡化的現(xiàn)狀。三是從經(jīng)濟(jì)上引導(dǎo)。通過算經(jīng)濟(jì)帳，讓村民感覺到城中村改造是為村民謀福利的大事，認(rèn)識(shí)到通過城中村改造，村民經(jīng)濟(jì)收入將持續(xù)穩(wěn)定增長，集體經(jīng)濟(jì)也將得到快速增長，村民的保障將更加完備。四是從政策發(fā)展上引導(dǎo)。本著群眾得益的原則，進(jìn)一步創(chuàng)新相關(guān)政策，強(qiáng)化推進(jìn)城中村改造的政策導(dǎo)向。以馬家路村城中村改造拆遷安置方案為藍(lán)本，創(chuàng)新思路，在街道指導(dǎo)下進(jìn)一步完善方案，最大限度地保證公正公平。

2、鼓勵(lì)村民積極參與，讓城中村改造成為一種在街道指導(dǎo)下，由村為主體的村民自治建設(shè)行為?？v觀各地的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，充分尊重民意是做好城中村改造一條不變的規(guī)律。城中村改造，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村民代表、黨員、回村大學(xué)生、社會(huì)賢達(dá)、企業(yè)主等引領(lǐng)作用，充分發(fā)揮村民的自治作用。在具體操作中，首先，要全面推行改造前的調(diào)查、訪談、聽證制度，讓村民充分表達(dá)意愿。其次，要集思廣益，根據(jù)城市規(guī)劃和確定的用地性質(zhì)，討論明確開發(fā)強(qiáng)度和分配方案。讓廣大村民清楚，為什么確定這樣一個(gè)用地性質(zhì)和容積率，將來自己的居住條件和居住環(huán)境將會(huì)是一個(gè)什么樣的狀態(tài)。 再次，要幫助農(nóng)民算好經(jīng)濟(jì)帳，讓村民明白，容積率既定，地塊面積既定，房子就只能蓋這么多，如果大家所要的拆遷補(bǔ)償過高，可能就無法做到收支平衡，無法實(shí)施開發(fā)建設(shè)，自己的居住環(huán)境也就沒法改變的道理。另外，城中村的改造成為村民自治行為后，對(duì)那些不愿拆遷、妨礙拆遷的村民形成為村民“千夫所指”的態(tài)勢(shì)，讓改造成為民眾自發(fā)的行為，解開強(qiáng)制拆遷這一瓶頸。

三、規(guī)劃先行，強(qiáng)化政策保障

1、嚴(yán)格規(guī)劃控制，引導(dǎo)城中村良性演變。嚴(yán)格規(guī)劃控制，控制城中村現(xiàn)有的規(guī)模，不再審批新的宅基地。重點(diǎn)控制用地性質(zhì)和控制主干道兩側(cè)重要建筑，嚴(yán)禁非法建設(shè)永久性建筑物。

2、高起點(diǎn)編制城市規(guī)劃，做到控制性規(guī)劃全覆蓋。為杜絕“城中村”的再度形成，規(guī)劃應(yīng)充分考慮城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平及城市容量的適度控制標(biāo)準(zhǔn)，確定城市基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)開發(fā)時(shí)序，在宏觀層次上發(fā)揮對(duì)城市未來整體地價(jià)、房價(jià)的引領(lǐng)作用。優(yōu)先做出控制性詳細(xì)規(guī)劃，確定用地性質(zhì)、建筑密度、容積率等規(guī)劃控制要求，形成規(guī)劃圖則和文本，為改造提供科學(xué)規(guī)范的依據(jù)。

3、要注重提升建設(shè)的質(zhì)量和品位，提高規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建筑水平。根據(jù)“城中村”周邊城市功能類型進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，根據(jù)本村緊臨滸山核心城區(qū)，大部分村民靠出租建造在原宅基地、自由地上的房屋掙取租金，村民存在著擔(dān)心拆除房屋后無收入來源等現(xiàn)狀，制訂個(gè)性化的改造方案。在開發(fā)中適當(dāng)增加路網(wǎng)密度，以增加商鋪比例，使村民有新的收入來源，解除其后顧之憂。同時(shí)，以街道為單位，建立家庭工業(yè)集聚區(qū)，安置家庭作坊，保證村民收入。

4、完善和落實(shí)各項(xiàng)保障措施?！耙匀藶楸尽笔强茖W(xué)發(fā)展觀的核心；時(shí)刻關(guān)心群眾生產(chǎn)生活，是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們要在城中村改造中，切實(shí)解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。首先推行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改造，保留村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的分配權(quán)，解除農(nóng)民城中村改造的后顧之憂。在此基礎(chǔ)上，要完善和落實(shí)經(jīng)濟(jì)政策保障措施，推進(jìn)農(nóng)民“四金”化發(fā)展。一是全力打造“薪金農(nóng)民”，保障民計(jì)民生。逐步完善勞動(dòng)保障服務(wù)中心的硬件建設(shè)，發(fā)揮培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)功能，利用城中村改造契機(jī)，實(shí)現(xiàn)(土地流轉(zhuǎn)與)就業(yè)安置同步進(jìn)行，最大程度解決農(nóng)民失地后的安置問題。二是全力打造“保障金農(nóng)民”，完成失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)保等社會(huì)保障工作；三是全力打造“租金農(nóng)民”，要精心做好商業(yè)設(shè)施的規(guī)劃和招商選商工作；四是全力打造“股金農(nóng)民”，要引導(dǎo)廣大農(nóng)民積極走強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合之路，組建新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

四、因地制宜，選擇合理開發(fā)模式。

開發(fā)模式的選擇，直接關(guān)系到城中村改造的成敗。