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時間：2023-11-08 10:06:28
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇土地利用規(guī)劃的重要性范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
土地利用規(guī)劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程。土地利用規(guī)劃方案的實施,必然會打破區(qū)域內(nèi)土地資源的原位狀態(tài),對區(qū)域內(nèi)的水資源、土壤、植被、生物等環(huán)境要素產(chǎn)生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活條件產(chǎn)生正向的或負面的環(huán)境效應(yīng)。為了預防有缺陷的土地利用規(guī)劃的出臺和實施對環(huán)境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規(guī)劃時對規(guī)劃區(qū)與土地利用有關(guān)的環(huán)境影響進行科學研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區(qū)布局提供科學的依據(jù),同時為環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展綜合決策提供有效的技術(shù)支持,促進地區(qū)土地資源持續(xù)、協(xié)調(diào)的利用
1.1土地利用規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境有著深遠的影響
土地利用規(guī)劃是一種綜合性的用地規(guī)劃,涵蓋各業(yè)用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,與生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)息息相關(guān)。不合理地開發(fā)利用土地資源可能會引發(fā)消極的環(huán)境影響,如陡坡地開墾可引發(fā)或加劇水土流失,從而引發(fā)泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災(zāi)害發(fā)生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區(qū),城鎮(zhèn)用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水的激增,加速了水資源的耗竭;非農(nóng)建設(shè)會導致高質(zhì)量農(nóng)地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質(zhì)化程度,降低景觀的抗干擾能力。而合理的土地利用規(guī)劃會對環(huán)境產(chǎn)生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農(nóng)地數(shù)量,提高植被覆蓋率,從而改善生態(tài)環(huán)境;增加生態(tài)建設(shè)用地的供應(yīng),可以促進生態(tài)系統(tǒng)的保護與建設(shè)等。
1.2中國嚴峻生態(tài)環(huán)境問題多與土地利用有關(guān)
多年以來,國家和政府為改善生態(tài)環(huán)境做出了巨大努力,取得了很大成績。但是,中國的生態(tài)環(huán)境保護的形勢依然嚴峻,生態(tài)建設(shè)的任務(wù)依然繁重。主要表現(xiàn)在:(1)水土流失面積仍在不斷擴大;(2)土地荒漠化面積繼續(xù)呈擴展趨勢;(3)水資源緊缺且開發(fā)利用不合理;(4)濕地保護力度不夠;(5)生物多樣性受到嚴重威脅,區(qū)域生態(tài)能值下降;(6)不合理開發(fā)利用導致耕地質(zhì)量退化,數(shù)量減少等等。這些問題與我國的土地利用有著十分密切的關(guān)系。規(guī)劃中做環(huán)境影響評價的重視程度不足,同時缺少規(guī)劃實施過程中的環(huán)境跟蹤影響評價,在一些重要工程中環(huán)境問題最突出的階段就是在實施過程中,如土地平整過程中對優(yōu)質(zhì)表層土壤的保護,對區(qū)域內(nèi)原生態(tài)環(huán)境的破壞能否恢復的問題;對綠化破壞的問題,對空氣環(huán)境和水環(huán)境的影響的科學合理的跟蹤評價。
1.3土地利用規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)考慮不夠
近幾十年中國的經(jīng)濟發(fā)展實踐證明,相對于具體的建設(shè)項目來說,政府及有關(guān)部門制定的政策和規(guī)劃實施后對環(huán)境的影響更加巨大和持久,范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體,在整個生態(tài)系統(tǒng)中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環(huán)境的壓力。它與環(huán)境的脆弱程度一道,決定了環(huán)境的質(zhì)量。
土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整、土地整理復墾開發(fā)等土地利用活動對環(huán)境的影響是長期性的,累積性的,有時是不可逆轉(zhuǎn)的。不合理的土地資源開發(fā)利用可能會引發(fā)消極環(huán)境影響。比如:(1)陡坡地開墾為耕地可能會引發(fā)或加劇水土流失,或引發(fā)泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害;(2)圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災(zāi)害發(fā)生幾率和程度;(3)對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地,進而對保護生物多樣性造成負面影響;(4)在水資源緊缺的地區(qū),增加城鎮(zhèn)用地(生活用水和工業(yè)用水增加)、擴大耕地和園地面積(農(nóng)業(yè)用水增加)可能加速水資源的耗竭;(5)非農(nóng)建設(shè)可能會導致高質(zhì)量農(nóng)地的損失;(6)土地利用的空間布局不當可能會導致生物群落生境的破碎化和島嶼化;(7)大面積的城市化可能會降低景觀的異質(zhì)化程度,從而降低景觀的抗干擾能力和穩(wěn)定性,等等。
當然,合理的土地利用規(guī)劃也會對環(huán)境產(chǎn)生積極的影響,例如:(1)土地整理復墾可以增加農(nóng)地數(shù)量和植被覆蓋,改善生態(tài)環(huán)境;(2)生態(tài)建設(shè)用地的供應(yīng)可以促進生態(tài)系統(tǒng)的保護與建設(shè),等等。
開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的意義在于為國家和各級人民政府的環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展綜合決策提供技術(shù)支持,提高土地利用規(guī)劃的科學性和合理性,使之成為真正的為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的規(guī)劃。
2我國土地利用環(huán)境影響評價中存在的問題
2.1土地利用變化對環(huán)境效應(yīng)的研究需要加強
土地利用變化對環(huán)境效應(yīng)的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質(zhì)等不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的影響。但這些成果較難應(yīng)用于大尺度區(qū)域。
2.2現(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價有待完善
現(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價存在很多問題,亟需改善:
(1)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價及其經(jīng)濟學分析研究的內(nèi)容、范圍、程度和體系有待廓清。
(2)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響機理,環(huán)境影響主體、環(huán)境影響源、環(huán)境影響受體,規(guī)劃內(nèi)容及其控制系統(tǒng)與環(huán)境之間的作用機制等基礎(chǔ)性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃、其他戰(zhàn)略的環(huán)境影響評價就會沒有區(qū)別,因而也就失去獨特的涵、失去評價的意義。
(3)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價主要應(yīng)評價的環(huán)境要素構(gòu)成及其評價的重點需要科分析。
(4)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價理論和評價方法體系如土地規(guī)劃環(huán)境影響識別理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響預測理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響評價的分析綜合理論方法、土利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系構(gòu)成、土地利用規(guī)劃的內(nèi)容體系構(gòu)成等需要系統(tǒng)研究。
(5)各種尺度的土地利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃的環(huán)境影響評內(nèi)容、評價要求、評價原則、評價方法、評價程度如何都待解決。
(6)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作方法、工作程序、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)要求、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的標準規(guī)范、土地利用規(guī)劃的管理體系等也都需盡快探討。
另外,需要注意的是,我國的規(guī)劃體系與國外的規(guī)劃體系是極其不同的,我國以部門或者行業(yè)為主,從全國到省(市)、地區(qū)(市)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn),按行政級別層層分解制定,級級審定和同步執(zhí)行,規(guī)劃除了技術(shù)性外,行政性很強,在國外,特別是西方發(fā)達國家很難找到對應(yīng)物。而且,目前國內(nèi)外土地規(guī)劃環(huán)境影響評價研究成果大多是對其中的個別問題的理論探討,結(jié)合土地利用規(guī)劃實際內(nèi)容的理論研究不多,實踐研究的案例更屬鳳毛麟角,可以說土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價理論尚未成形、方法尚很粗糙。針對我國獨特的土地利用規(guī)劃體系內(nèi)涵的環(huán)境影響評價理論方法體系尚處于探索階段,研究成果非常少。
2.3對有關(guān)預防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施研究非常少
“根據(jù)預測和評估結(jié)果,針對規(guī)劃的具體情況,提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”,這是環(huán)評法規(guī)定的開展戰(zhàn)略環(huán)評的主要內(nèi)容之一。但是縱觀國內(nèi)外有關(guān)戰(zhàn)略環(huán)評的研究報道,只有在環(huán)評結(jié)果中要求有此內(nèi)容,具體通過什么方法來生成要求目標所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。
此外,我國土地開發(fā)規(guī)劃資源環(huán)境評價的調(diào)控機制,評價方法指標體系也有待于進一步深入完善。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價面對的問題非常復雜,需要我們針對土地可持續(xù)利用,熟悉土地利用規(guī)劃理論方法,評價分析土地利用規(guī)劃影響的環(huán)境質(zhì)量變化?；谶@樣的認識,在研究過程中,針對土地利用規(guī)劃環(huán)境影響問題,充分吸收環(huán)境科學、自然環(huán)境保護、可持續(xù)理論、土壤科學、森林資源學、旅游資源學、地質(zhì)環(huán)境學、生態(tài)學、景觀生態(tài)學、水資源水環(huán)境學、經(jīng)濟學等相關(guān)學科的研究成果,進行細致地分析和綜合。
3結(jié)語
到目前為止,規(guī)劃環(huán)評的評價方法及評價指標體系還沒形成統(tǒng)
Key words: land use; environmental evaluation; land use plan
中圖分類號：X171.1 文獻標識碼：A
1.土地利用環(huán)境影響評價的重要性我國在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時卻面臨著水土流失,土地荒漠化、鹽堿化、貧瘠化加劇的生態(tài)環(huán)境問題。我國生態(tài)環(huán)境總體上呈惡化趨勢是由于我國過去沒有一個完整的、系統(tǒng)的、科學的土地資源可持續(xù)利用規(guī)劃,人們的生態(tài)環(huán)境意識淡薄。土地利用總體規(guī)劃作為土地資源保護和利用的統(tǒng)領(lǐng),是對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排;是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性,在時空進行土地資源分配和組織的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施;是實現(xiàn)國家和各級政府對區(qū)域土地利用進行總體規(guī)劃、引導、調(diào)控和管理的重要手段。進行環(huán)境影響評價是確保土地利用總體規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境導向性的最有效的方法之一。開展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價的一個基本原則就是評價與規(guī)劃過程的緊密結(jié)合,即兩者要同步進行、滾動發(fā)展、互為反饋。這樣在土地利用總體規(guī)劃設(shè)計過程中,通過研究規(guī)劃對環(huán)境的有利和不利影響,研究環(huán)境的自凈能力和環(huán)境容量,從環(huán)境保護的角度提出土地利用的規(guī)模、空間布局等方面的戰(zhàn)略關(guān)系;并分析預測規(guī)劃實施后產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益及規(guī)劃實施后會產(chǎn)生的不良環(huán)境后果?？梢?在編制土地利用規(guī)劃時,應(yīng)將規(guī)劃對象看成是一個完整的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng),進行土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價,從而提高土地利用總體規(guī)劃對土地利用和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的統(tǒng)領(lǐng)能力,保證自然、經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。土地利用規(guī)劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程。土地利用規(guī)劃方案的實施,必然會打破區(qū)域內(nèi)土地資源的原位狀態(tài),對區(qū)域內(nèi)的水資源、土壤、植被、生物等環(huán)境要素產(chǎn)生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活條件產(chǎn)生正向的或負面的環(huán)境效應(yīng)。為了預防有缺陷的土地利用規(guī)劃的出臺和實施對環(huán)境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規(guī)劃時對規(guī)劃區(qū)與土地利用有關(guān)的環(huán)境影響進行科學研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區(qū)布局提供科學的依據(jù),同時為環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展綜合決策提供有效的技術(shù)支持,促進地區(qū)土地資源持續(xù)、協(xié)調(diào)的利用。
2我國土地利用環(huán)境影響評價中存在的問題2.1土地利用變化對環(huán)境效應(yīng)的研究需要加強。土地利用變化對環(huán)境效應(yīng)的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質(zhì)等不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的影響。但這些成果較難應(yīng)用于大尺度區(qū)域。2.2現(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價有待完善?，F(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價存在很多問題,亟需改善:(1)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價及其經(jīng)濟學分析研究的內(nèi)容、范圍、程度和體系有待廓清。(2)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響機理,環(huán)境影響主體、環(huán)境影響源、環(huán)境影響受體,規(guī)劃內(nèi)容及其控制系統(tǒng)與環(huán)境之間的作用機制等基礎(chǔ)性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃、其他戰(zhàn)略的環(huán)境影響評價就會沒有區(qū)別,因而也就失去獨特的涵、失去評價的意義。 (3)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價主要應(yīng)評價的環(huán)境要素構(gòu)成及其評價的重點需要科分析。(4)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價理論和評價方法體系如土地規(guī)劃環(huán)境影響識別理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響預測理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響評價的分析綜合理論方法、土利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系構(gòu)成、土地利用規(guī)劃的內(nèi)容體系構(gòu)成等需要系統(tǒng)研究。(5)各種尺度的土地利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃的環(huán)境影響評內(nèi)容、評價要求、評價原則、評價方法、評價程度如何都待解決。(6)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作方法、工作程序、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)要求、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的標準規(guī)范、土地利用規(guī)劃的管理體系等也都需盡快探討。2.3對有關(guān)預防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施研究非常少?！案鶕?jù)預測和評估結(jié)果,針對規(guī)劃的具體情況,提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”,這是環(huán)評法規(guī)定的開展戰(zhàn)略環(huán)評的主要內(nèi)容之一。但是縱觀國內(nèi)外有關(guān)戰(zhàn)略環(huán)評的研究報道,只有在環(huán)評結(jié)果中要求有此內(nèi)容,具體通過什么方法來生成要求目標所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。此外,我國土地開發(fā)規(guī)劃資源環(huán)境評價的調(diào)控機制,評價方法指標體系也有待于進一步深入完善。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價面對的問題非常復雜,需要我們針對土地可持續(xù)利用,熟悉土地利用規(guī)劃理論方法,評價分析土地利用規(guī)劃影響的環(huán)境質(zhì)量變化?；谶@樣的認識,在研究過程中,針對土地利用規(guī)劃環(huán)境影響問題,充分吸收環(huán)境科學、自然環(huán)境保護、可持續(xù)理論、土壤科學、森林資源學、旅游資源學、地質(zhì)環(huán)境學、生態(tài)學、景觀生態(tài)學、水資源水環(huán)境學、經(jīng)濟學等相關(guān)學科的研究成果,進行細致地分析和綜合。
3.土地利用的環(huán)境影響評價指標體系設(shè)置的原則
評價過程中除遵循科學性、實用性、針對性原則外，針對土地規(guī)劃的特點，還應(yīng)遵循以下原則。①目的性原則。區(qū)域環(huán)境有其特定的結(jié)構(gòu)和功能，特定的功能要求其有特定環(huán)境目標，因此進行任何形式的環(huán)境影響評價都必須有明確的目的性，并根據(jù)其目的性確定環(huán)境影響評價的任務(wù)和內(nèi)容。②跟蹤評價原則。由于城市規(guī)劃是一個動態(tài)發(fā)展的過程，具有很大的不確定性，應(yīng)跟蹤評價，及時修正規(guī)劃實施過程中產(chǎn)生的偏差。③可操作性原則。土地規(guī)劃涉及眾多因素，其評價過程較為復雜，在能說明問題的前提下，充分考慮數(shù)據(jù)的取得和指標量化的難易程度，力求內(nèi)容簡單明了，具有較強的可操作性。④區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的演化始處于可持續(xù)性的原則，區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)是可持續(xù)發(fā)展的，必須滿足正遞增、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展的判據(jù)。⑤區(qū)域環(huán)境總效益（社會、經(jīng)濟和環(huán)境）的最優(yōu)性原則。
4.根據(jù)科學的評價方法做出科學的土地利用方案
根據(jù)評價結(jié)果，得出環(huán)境可行的土地利用方案，并針對方案，提出環(huán)境影響的減緩措施。這些措施主要包括：①預防措施 用以消除擬議土地利用的環(huán)境缺陷。②最小化措施 限制和約束行為的規(guī)模、強度或范圍使環(huán)境影響最小化。③減量化措施 通過行政措施、經(jīng)濟手段、技術(shù)方法等降低不良環(huán)境影響。④修復補救措施 對已經(jīng)受到影響的環(huán)境進行修復或補救。⑤重建措施 對于無法恢復的環(huán)境，通過重建的方式替代原有的環(huán)境。
但是到目前為止，土地利用環(huán)評的評價方法及評價指標體系還沒形成統(tǒng)一、廣泛的認識，缺乏系統(tǒng)性，因此，對規(guī)劃環(huán)評展開深入及廣泛的研究、構(gòu)建科學的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系顯得十分必要且尤為迫切。然而，不同尺度的土地利用規(guī)劃功能和所針對的問題不同，在構(gòu)建土地利用環(huán)境影響評價體系時，我們更應(yīng)根據(jù)不同類型、不同層次的土地利用規(guī)劃，采用不同的評價程序、指標體系及技術(shù)方法，這將是今后進行規(guī)劃環(huán)評時，更應(yīng)注意研究的問題。
參考文獻：
[1]陳光建.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系研究.[D]中國科學院成都生物研究所，2006.
中圖分類號： F307 文獻標識碼： A
隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人口持續(xù)增長，人地矛盾日益突出，由此帶來的土地資源的重要性已逐漸被人們所認識。土地利用規(guī)劃作為一項未來發(fā)展的戰(zhàn)略決策，是協(xié)調(diào)人地矛盾和保障社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，已經(jīng)成為各國研究的重要課題。規(guī)劃的有效性體現(xiàn)在規(guī)劃的實施結(jié)果上，規(guī)劃實施評價是檢驗土地規(guī)劃是否有生命力的重要手段，是整個土地利用規(guī)劃過程中的重要組成部分。本文綜述已有的土地利用規(guī)劃實施評價成果，并以此為基礎(chǔ)尋找土地利用規(guī)劃實施評價研究領(lǐng)域存在的不足，探討其未來可能的發(fā)展方向。
一、土地利用規(guī)劃實施與管理的重要性
土地利用規(guī)劃對土地利用的控制、協(xié)調(diào)與管理作用，在編制規(guī)劃的過程中已有所顯示，但規(guī)劃中的許多決策和措施還停留在文件及圖紙上，并沒有變成現(xiàn)實，需要通過規(guī)劃的實施，從時間上、空間上、措施上作出具體安排，逐項地加以落實，因此，在完成編制規(guī)劃任務(wù)之后，能否很好地組織規(guī)劃的實施，就成為實現(xiàn)規(guī)劃目標、發(fā)揮規(guī)劃作用的決定性環(huán)節(jié)。
一般來說，土地的規(guī)劃利用包括兩個階段，土地利用規(guī)劃的具體編制和實施。這兩個階段是相互關(guān)聯(lián)的，缺一不可。進行土地利用規(guī)劃的過程中，如果只是注重土地利用規(guī)劃的編制，對具體的規(guī)劃實施全過程不夠重視，土地利用規(guī)劃的功能就難以得到發(fā)揮。進行土地利用規(guī)劃，要保證實施功能的具體發(fā)揮，兩者相互聯(lián)系，才能保證土地資源的合理利用，保證土地的社會效益、經(jīng)濟效益的相互統(tǒng)一。進行規(guī)劃的過程中，為了保證實施的有效進行，要保證對利用規(guī)劃過程進行相應(yīng)的管理。土地具體利用 的過程中，要采用法律、經(jīng)濟、行政等多種手段對其進行監(jiān)督，采用多項措施對土地利用的編制計劃、土地保護區(qū)的具體協(xié)定、開發(fā)項目的具體審查等進行管理，保證土地利用規(guī)劃的動態(tài)性發(fā)展，對土地的利用規(guī)劃實施進行綜合的管理，這樣能保證土地資源的充分利用，保證規(guī)劃能夠落到實處。
二、土地利用規(guī)劃的編制與管理
土地利用規(guī)劃是指進行土地資源開發(fā)利用之前，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定出的總體的部署和長久的計劃，土地 利用規(guī)劃是進行土地各項政策實施的基礎(chǔ)，根據(jù)其可以進行具體的土地利用編制工作，保證從宏觀控制方面對土地的利用情況進行總體的把握。進行土地利用規(guī)劃的過程中，要制定出相應(yīng)的計劃，對具體的規(guī)劃內(nèi)容作出闡述說明，要根據(jù)規(guī)劃的具體指標作出科學合理的活動安排，在規(guī)劃中，對具體事項的詳細執(zhí)行要表述準確，保證能為具體的土地利用規(guī)劃工作提供積極的幫助。編制土地利用規(guī)劃是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下實施宏觀調(diào)控的重要手段，具有特別重要的意義：(1)有利于協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的用地關(guān)系，從而確保國民經(jīng)濟持續(xù)有序地發(fā)展；(2)對土地利用實行規(guī)劃管理是落實“合理利用每一寸土地,切實保護耕地”這一基本國策的重要措施；(3)是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的手段，對土地用途管制，主要是保證土地利用的性質(zhì)；土地利用規(guī)劃的編制，則側(cè)重于數(shù)量控制。
三、土地利用規(guī)劃的實施和管理措施
1.用地審批制度的建立和完善
進行土地利用規(guī)劃的過程中，各地區(qū)的土地管理部門對土地的審批程序要及時不斷地完善，保證審批手續(xù)的完整，進行項目立項時，對土地的供應(yīng)量要進行認真地考慮，進行用地選址時，對土地的具體用途要進行了解，保證用地的規(guī)劃符合城市發(fā)展的規(guī)律，能夠有效促進城市發(fā)展，對用地進行一定的管制，要保證項目用地審批時，按照完善的程序進行。
2.完善土地開發(fā)政策措施
進行土地規(guī)劃利用時，為了保證土地使用的及時策劃和執(zhí)行，要設(shè)立相應(yīng)的土地專用資金，不斷地進行土地的整治開發(fā)工程，保證花比較少的錢，保證土地的使用達到最佳的狀態(tài)，要進行相關(guān)的服務(wù)創(chuàng)建，保證土地開發(fā)中的各項工藝、物料等的提供，保證土地的規(guī)劃和開發(fā)能夠按照規(guī)劃的步驟進行具體的實施。
3.深化土地使用制度改革
以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，需嚴格按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費用。這樣一方面用地單位會從實際經(jīng)濟效益出發(fā)，主動節(jié)約集約利用土地；另一方面，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，又可為土地開發(fā)整理提供經(jīng)費來源，從而有效保證了用地規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃的實施。
4.土地利用規(guī)劃檢查
土地使用的計劃下達之后，要對土地利用的實際情況進行相應(yīng)的跟蹤檢查，保證其正常合理的進行，保證利用現(xiàn)狀與利用規(guī)劃相互一致。進行土地利用檢查的過程中，要對其下達計劃執(zhí)行的情況進行檢測，要堅持規(guī)劃是龍頭的宗旨，保證具體的工程實施按照利用規(guī)劃規(guī)定的具體內(nèi)容進行，保證規(guī)劃方案能夠具體的實施，合理的利用各項土地資源。要對土地利用規(guī)劃的執(zhí)行狀況進行審核，保證能夠及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中的問題，采取適當?shù)拇胧Τ霈F(xiàn)的問題進行解決，保證規(guī)劃編制經(jīng)驗的不斷積累和推廣，保證規(guī)劃內(nèi)容能夠具體的實現(xiàn)，同時要加強對土地策劃的監(jiān)管，要保證用地的合理合法，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要進行及時的制止，避免對土地造成破壞，避免規(guī)劃與實際不符合的情況發(fā)生，保證土地的合理使用，保證策劃工作的順利進行。
5.完善土地利用總體規(guī)劃的理論
規(guī)劃的本質(zhì)是面向未來。未來的發(fā)展具有不確定性，且其是按照既定的內(nèi)在軌跡運行的，研究這種既定的內(nèi)在軌跡將有助于降低不確定性因素對規(guī)劃的影響。在市場經(jīng)濟條件下，國內(nèi)的專家學者強調(diào)加強對土地利用規(guī)劃的理論研究，從非理性、不確定性和彈性的角度補充和完善以往土地利用規(guī)劃的理性、確定性和剛性理論，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導實踐。彈性理論在規(guī)劃實踐中的應(yīng)用可以分為靈活調(diào)整規(guī)劃體系和規(guī)劃時序；構(gòu)造彈性發(fā)展思路和彈性發(fā)展政策；注重規(guī)劃目標體系的彈性化、規(guī)劃期限的彈性化以及多目標規(guī)劃方案的彈性化。彈性規(guī)劃理論對于市場經(jīng)濟條件下區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強的適應(yīng)性和指導性。
6.土地規(guī)劃管理方法的不斷加強
我國土地規(guī)劃管理體系與其他國家對比的突出特點表現(xiàn)在管理方法上，有強烈的政府干預和用途管制以及建筑許可制度，其局限性包括缺乏彈性、群眾參與度不高。我國現(xiàn)有規(guī)劃在規(guī)劃編制上大多是采取指標加分區(qū)的規(guī)劃模式，但現(xiàn)有規(guī)劃模式剛性有余，彈性不足，傳統(tǒng)的終極靜態(tài)規(guī)劃忽略了規(guī)劃過程，在規(guī)劃背景和規(guī)劃條件瞬息萬變的市場環(huán)境下無法應(yīng)對各種不確定性因素的影響與沖擊。規(guī)劃是對于不確定未來的關(guān)注，不確定的未來要通過規(guī)劃不斷地被實踐校正，因而需要進行土地利用總體規(guī)劃實施的動態(tài)評價，建立相應(yīng)的評價體系，以便于揭示土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行效果的變化趨勢及原因，監(jiān)測相關(guān)政策實施的效果，以及規(guī)劃實施部門及時發(fā)現(xiàn)問題，為土地利用總體規(guī)劃實施管理及相關(guān)政策的調(diào)整提供決策依據(jù)。
綜上所述，進行土地規(guī)劃管理的過程中，要根據(jù)地區(qū)的實際情況進行具體的分析，保證土地資源的充分利用，保證土地的利用規(guī)劃符合城市發(fā)展的步伐，保證利用的土地能夠得到很好的管理，這樣才能有效促進土地資源的合理利用和規(guī)劃，促進地區(qū)經(jīng)濟的科學發(fā)展。
參考文獻：
1科學發(fā)展觀和土地利用規(guī)劃的概念及其關(guān)系
1.1科學發(fā)展觀的概念
科學發(fā)展觀以以人為本為核心，強調(diào)全面、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、可持續(xù)的發(fā)展?？茖W發(fā)展觀的目標是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，切實滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求，進而促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。
1.2土地規(guī)劃的概念
所謂土地規(guī)劃，即在了解某一區(qū)域土地特性和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對該區(qū)域的土地提前進行規(guī)劃與安排[1]。土地利用規(guī)劃致力于在某一特定區(qū)域內(nèi)，尋求土地利用資源效益的最大化。
1.3科學發(fā)展觀與土地利用規(guī)劃的關(guān)系
土地利用規(guī)劃致力于尋求效益的最大化，推動經(jīng)濟發(fā)展。而科學發(fā)展觀則是在科學的基礎(chǔ)上指導經(jīng)濟社會的快速全面發(fā)展，在以下的幾個方面能對土地的利用規(guī)劃進行科學指導：（1）科學發(fā)展觀引導社會發(fā)展，指導土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)、上下級協(xié)調(diào)及部門協(xié)調(diào)。這要求在土地利用規(guī)劃編制與實施過程中，加強公眾參與，注重部門協(xié)調(diào)，保證規(guī)劃的銜接性。（2）科學發(fā)展觀協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，指導土地利用規(guī)劃并協(xié)調(diào)各區(qū)域間用地需求。因而，在規(guī)劃土地時要綜合考慮各區(qū)域發(fā)展需求，合理確定城鄉(xiāng)用地規(guī)模。（3）科學發(fā)展觀堅持以人為本的可持續(xù)發(fā)展。因為，在規(guī)劃土地時，必須考慮到環(huán)境因素，在尋求土地效益最大化的同時保障生態(tài)環(huán)境不被破壞。
2土地利用規(guī)劃中存在的弊端
2.1規(guī)劃編制方面
盡管土地利用規(guī)劃在土地利用和經(jīng)濟發(fā)展上起到了一定的積極作用，但是在市場經(jīng)濟的體制下，用地需求模糊，科學發(fā)展觀缺乏，規(guī)劃體系還不夠完善。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）規(guī)劃的思路落后，難以科學的進行用地預測。分解指標的不合理，導致欠發(fā)達地圖的土地富余，而經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)土地資源緊缺甚至無地可用，這都是不利于社會經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的。（2）由于缺少專題研究，缺乏科學技術(shù)的高效應(yīng)用，導致土地資源在時間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經(jīng)濟的發(fā)展。（3）規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未嚴格的規(guī)范化。①部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不真實。②各種分類體系無法銜接的現(xiàn)象仍然存在[2]。③不同部門之間數(shù)據(jù)還存在著統(tǒng)計路徑上的差異。（4）土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性差。土地利用規(guī)劃與相關(guān)的城市規(guī)劃、交通水利等專項規(guī)劃協(xié)調(diào)性差，導致實施起來難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規(guī)劃在實際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過程中，沒有征詢?nèi)嗣竦目捶?，沒有以人民利益為基礎(chǔ)原則選址。在中心村位置確定之后，對農(nóng)民的風俗習慣、土地產(chǎn)權(quán)等因宅基地改變而產(chǎn)生的問題進行研究解決。
2.2規(guī)劃實施方面
（1）規(guī)劃編制和實施的嚴重脫節(jié)。比如上輪的鄉(xiāng)級規(guī)劃編制，過度的重視編制，在確定指標方面投入了80%的精力，卻嚴重的輕視實施評估，僅僅只有20%的精力投入到規(guī)劃圖件中；但事實上，在規(guī)劃實施過程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規(guī)劃指標極少用到。缺乏體系化的規(guī)劃實施。無法及時對發(fā)現(xiàn)的問題進行調(diào)整，導致建設(shè)用地嚴重超預計，土地資源的利用不合理化，影響的周圍的生態(tài)環(huán)境。（2）相關(guān)政策的出臺滯后，使規(guī)劃在實施過程中缺乏支撐，最終導致規(guī)劃實施的實際情況與預測結(jié)果的嚴重不符。比如，農(nóng)村居民點整理的問題。因為相關(guān)理論與相應(yīng)政策的不足，降低了居民點的整理力度，大大延緩了實現(xiàn)規(guī)劃目標的進程。（3）過度重視建設(shè)，忽略了對環(huán)境的保護。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的建設(shè)過程中，地方政府被眼前的經(jīng)濟利益所模糊，盲目的擴大用地規(guī)模，忽視了以人為本的核心理念，導致生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，極其不利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
3土地規(guī)劃利用工作科學化的建議
3.1創(chuàng)新規(guī)劃編制的方法
（1）規(guī)劃修編法制化，堅決貫徹科學發(fā)展觀。當前社會經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和各地發(fā)展的差異性決定了修編規(guī)劃的必要性。在修編過程中，必須堅持科學發(fā)展觀的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過程的科學化，確保規(guī)劃的權(quán)威。（2）建立土地利用規(guī)劃的體系。根據(jù)規(guī)劃的任務(wù)和范圍，土地利用規(guī)劃大致可以分為三大類。分別為土地利用專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細規(guī)劃。土地利用的總體規(guī)劃在很多活動中不足以控制土地的利用，在這基礎(chǔ)上，需要進行更具有針對性的深入規(guī)劃，這有利于土地利用規(guī)劃指標的落實，同時提高規(guī)劃實施過程中的可操作性。（3）修編的同時，進行土地利用戰(zhàn)略的研究。在土地規(guī)劃的修編過程中，需依托于科學發(fā)展觀的理念，在城市化和工業(yè)化用地與耕地保護間達到協(xié)調(diào)。土地利用戰(zhàn)略研究主要包含以下三個方面：①研究區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展趨勢及其對土地利用的影響；②研究區(qū)域經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境對土地利用的需求及其變化方向；③研究在規(guī)劃期內(nèi)土地利用應(yīng)該達成的戰(zhàn)略目標。（4）優(yōu)化土地利用的時空布局。基于區(qū)域的土地特色和經(jīng)濟發(fā)展狀況，運用科學的規(guī)劃理念和先進的技術(shù)，研究確定區(qū)域的規(guī)劃重點，避免規(guī)劃的同一性、空想性和不科學性等問題。（5）協(xié)調(diào)好各部門工作。編制過程中的部門協(xié)作是關(guān)鍵，這決定了規(guī)劃是否切合實際、是否有廣泛的社會基礎(chǔ)。規(guī)劃編制過程中可以從三個方面搞好部門協(xié)作：①落實人員，由當?shù)卣x派熟悉情況，業(yè)務(wù)水平較高、責任心強的專業(yè)人員參與土地利用規(guī)劃的編制；②強化職責，由政府要求各部門提供與土地利用規(guī)劃有關(guān)的準確的基礎(chǔ)資料，組織編制本部門用地規(guī)劃方案，參與相關(guān)的規(guī)劃論證協(xié)調(diào)；③加強交流與溝通，規(guī)劃技術(shù)負責人與各主要用地部門的領(lǐng)導和專業(yè)人員進行交流，對其宣傳規(guī)劃工作的重要性和嚴肅性，掌握部門規(guī)劃的思路和用地特點，聽取部門對規(guī)劃的意見和要求。（6）重視規(guī)劃銜接。著重注意四個方面的銜接：①與部門規(guī)劃的銜接，做到總體規(guī)劃與部門規(guī)劃在基期數(shù)據(jù)、發(fā)展思路、規(guī)劃目標、用地指標等方面的基本一致；②與上級土地利用規(guī)劃的銜接；③在土地規(guī)劃體系內(nèi)做好總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接；④與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標相協(xié)調(diào)[3]。（7）堅持以人為本，加強公眾參與。以人為本，建立完善的聽證會制度，對土地利用規(guī)劃方案進行科學論證。
3.2創(chuàng)新規(guī)劃實施政策制度
中圖分類號：U41 文獻標識碼：A
1 土地利用規(guī)劃實施與管理的重要性
土地利用規(guī)劃對土地利用的控制、協(xié)調(diào)與管理作用，在編制規(guī)劃的過程中已有所顯示，但規(guī)劃中的許多決策和措施還停留在文件及圖紙上，并沒有變成現(xiàn)實，需要通過規(guī)劃的實施，從時間上、空間上、措施上作出具體安排，逐項地加以落實，因此，在完成編制規(guī)劃任務(wù)之后，能否很好地組織規(guī)劃的實施，就成為實現(xiàn)規(guī)劃目標、發(fā)揮規(guī)劃作用的決定性環(huán)節(jié)。
土地利用規(guī)劃的全過程包括編制和實施兩個階段，二者互為依托，相輔相成，缺一不可。如果只重視規(guī)劃的編制，而經(jīng)規(guī)劃的實施，就沒有完成土地利用規(guī)劃的全過程，規(guī)劃也就難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。歷史的經(jīng)驗證明，規(guī)劃的真正意義在于實施。沒有實施，再科學的規(guī)劃只是一紙空文。唯有實施才能實現(xiàn)規(guī)劃的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。
規(guī)劃的生命力在于實施。為了保證規(guī)劃的有效實施，必須對其實施過程進行有效管理。因此，在土地利用規(guī)劃的實施過程中，必須充分應(yīng)用法律的、行政的、經(jīng)濟的、技術(shù)的手段，通過土地利用計劃編制、建設(shè)項目審核、基本農(nóng)田保護區(qū)劃定、土地開發(fā)整理項目審查、土地執(zhí)法檢查、土地利用動態(tài)監(jiān)測等途徑，對規(guī)劃實施進行綜合管理，才能充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃在社會經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)有的作用，使規(guī)劃真正付諸實踐。
2 土地利用規(guī)劃實施與管理的途徑
土地利用規(guī)劃的實施與管理涉及到社會、政治，經(jīng)濟、自然等多方面的因素，必須綜合運用法律的、行政的、經(jīng)濟的、技術(shù)的手段，才能取得預期效果。
2.1 建立健全土地開發(fā)整理的規(guī)劃審查制度
應(yīng)及時檢查土地開發(fā)整理指標是否得到切實執(zhí)行，重點審核其規(guī)模和布局是否符合土地利用規(guī)劃的要求，以保障耕地占補平衡并改善土地生態(tài)環(huán)境。
2.2 強化土地利用立法和監(jiān)察管理
加強土地利用立法和執(zhí)法監(jiān)察是實施土地利用規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)進一步制定土地利用規(guī)劃實施與管理的細則，并將其納入法制軌道。同時，應(yīng)建立經(jīng)常性的規(guī)劃監(jiān)督制度，對違反土地利用規(guī)劃的行為進行監(jiān)察、糾處，保障土地利用規(guī)劃的順利實施。
2.3 健全基本農(nóng)田保護制度
應(yīng)建立健全基本農(nóng)田保護的各項規(guī)章制度，包括基本農(nóng)田保護責任制度、基本農(nóng)田保護區(qū)用途管制制度、占用基本農(nóng)田嚴格審批與占補平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護制度和基本農(nóng)田保護監(jiān)督檢查制度等。
2.4 加強城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃審核
應(yīng)加強人口規(guī)模和用地規(guī)模、用地布局及近期建設(shè)占用耕地面積等方面的審核，切實保證城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接。
2.5 強化現(xiàn)代高新技術(shù)的應(yīng)用
及時、準確地掌握土地利用動態(tài)變化情況，尤其是監(jiān)測城市周邊的耕地變化和建設(shè)用地擴展情況，從而為規(guī)劃的實施與管理提供技術(shù)保障。應(yīng)充分利用規(guī)劃過程和動態(tài)監(jiān)測的屬性數(shù)據(jù)及空間數(shù)據(jù)，建立土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，及時檢驗、分析規(guī)劃實施情況，提高規(guī)劃管理的工作效能和效率。
2.6 制定有利于規(guī)劃實施的經(jīng)濟政策
為盡快實施規(guī)劃，還應(yīng)制定配套的有利于實施規(guī)劃的經(jīng)濟政策，如在土地開發(fā)、整理、整治和復墾方面實行優(yōu)惠政策，對土地開發(fā)者在土地確權(quán)、貸款、生產(chǎn)資料供應(yīng)等方面進行扶持，以及對土地開發(fā)、整理者在一定年限內(nèi)實行稅收減免政策等。這些政策由政府組織有關(guān)主管部門共同研究，形成政府規(guī)定。大力推行土地有償使用制度，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿在合理利用土地，調(diào)節(jié)土地供需矛盾方面的作用。同時，對于破壞土地資源，引起水土流失，造成土地沙化和污染的單位和個人，要按照國家的有關(guān)法律法規(guī)給予經(jīng)濟處罰。
3 土地利用計劃的編制與管理
土地利用計劃是指國家對土地資源開發(fā)利用作出布署和安排的中期和年度計劃。它是土地利用總體規(guī)劃的具體實施計劃。編制土地利用計劃的依據(jù)，是土地利用總體規(guī)劃所制定的各級行政區(qū)土地利用宏觀控制指標體系。土地利用計劃一般由計劃的文字說明和計劃指標兩部分組成。文字說明部分是對計劃的制定、計劃指標、執(zhí)行要求等所作的具體說明；計劃指標則從數(shù)量關(guān)系上提出用地規(guī)模等，土地利用計劃指標是土地利用規(guī)劃目標和任務(wù)的具體化及數(shù)量表現(xiàn)。土地利用計劃指標通常由兩部分組成，即有關(guān)的用地類型和用地面積數(shù)量。編制土地利用計劃是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下實施宏觀調(diào)控的重要手段，具有特別重要的意義。（1）有利于協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的用地關(guān)系，從而確保國民經(jīng)濟持續(xù)有序地發(fā)展。（2）對土地利用實行計劃管理是落實“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”這一基本國策的重要措施。（3）是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的手段。對土地用途管制，主要是保證土地利用的性質(zhì)；土地利用計劃的編制則側(cè)重于數(shù)量控制。（4）是實現(xiàn)耕地占補平衡的有力保障。（5）為土地利用規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整提供數(shù)據(jù)資料。由于社會經(jīng)濟的發(fā)展具有不可預見性，因而規(guī)劃的預測常常具有不確定性，這就需要對規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整。土地利用計劃的編制與實施管理可為規(guī)劃的修編提供基礎(chǔ)依據(jù)。
4 土地利用計劃編制的步驟
在編制土地利用計劃前，要進行各項準備工作，其中主要有：組織調(diào)查研究計劃期的經(jīng)濟形勢、固定資產(chǎn)投資狀況、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的速度、土地利用中的重大問題和政策措施，制定用地計劃的編制方法，統(tǒng)一計劃表格形式等有關(guān)內(nèi)容。我國目前土地利用計劃的編制，采用自上而下、上下結(jié)合的方法進行。
4.1 上報計劃建議數(shù)
首先由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門，按照國土資源部的統(tǒng)一部署和計劃控制指標，根據(jù)本行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用的實際狀況，參考基期（本年度）計劃執(zhí)行情況，提出本行政區(qū)域計劃期（下一年度）的土地利用計劃建議數(shù)（預報數(shù)），經(jīng)同級人民政府審查后，報上一級人民政府土地行政主管部門。
4.2 下達計劃指標
國土資源部會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、全國土地利用總體規(guī)劃及建設(shè)用地利用的實際情況，在各地和國務(wù)院有關(guān)部門提出的土地利用年度計劃建議的基礎(chǔ)上，綜合平衡，編制土地利用年度計劃，報國務(wù)院批準。
4.3 上報計劃修正數(shù)
縣級以上地方人民政府土地行政主管部門接到上級下達的計劃指標后，結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況進行研究，組織所屬基層土地管理部門和計劃部門對原上報建議進行修正，將上級下達的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發(fā)整理計劃指標逐級分解，擬訂實施方案。各地在擬訂實施方案時，可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，增加若干控制指標。實施方案經(jīng)同級人民政府批準后下達。
5 土地利用計劃的實施和管理措施
土地利用年度計劃一經(jīng)批準下達，必須嚴格執(zhí)行。在《土地管理法》（1998修正）中指出，“各級人民政府應(yīng)當加強土地利用計劃管理，實行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經(jīng)審批下達，必須嚴格執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，如果遇到不可預料的情況或國家重大決策改變時，方可對計劃進行修改，修改的計劃必須經(jīng)原計劃批準機關(guān)進行審批。”土地利用年度計劃的實施，是執(zhí)行計劃的關(guān)鍵。這要求各級土地管理部門制定行之有效的計劃實施措施。
5.1 建立嚴格的用地審批制度
各級土地管理部門要完善土地審批程序，嚴格土地審批手續(xù)。在建設(shè)項目立項時，要充分考慮土地的供應(yīng)量，在用地選址時，考慮土地用途管制的限制，在審批用地項目時，嚴格按照《土地管理法凈和土地利用總體規(guī)劃進行。
5.2 完善土地開發(fā)整理政策措施
為了順利完成土地開發(fā)整理計劃，應(yīng)設(shè)立土地開發(fā)整理專項基金。土地開發(fā)整理項目，做到少花錢，開發(fā)整理一片，成效一片。同時建立服務(wù)體系，對土地開發(fā)整理提供物資、資金、技術(shù)等服務(wù)，保證土地開發(fā)整理工作按計劃有序地進行。
5.3 深化土地使用制度改革
以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，需嚴格按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償有使用費用。這樣一方面用地單位會從實際經(jīng)濟效益出發(fā)，主動節(jié)約、集約利用土地；另一方面，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，又可為土地開發(fā)整理提供經(jīng)費來源，從而有效保證了用地計劃和土地開發(fā)整理計劃的實施。
5.4 土地利用計劃檢查
土地利用計劃下達后，還必須對用地計劃執(zhí)行情況進行經(jīng)常性、系統(tǒng)性的檢查。首先，要檢查用地計劃貫徹落實情況。計劃執(zhí)行單位是否把土地利用計劃規(guī)定的目標和任務(wù)作為本單位實現(xiàn)的目標，是否制定了執(zhí)行計劃的相應(yīng)措施，以保證國家計劃的實現(xiàn)。其次，要檢查計劃執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)計劃執(zhí)行中存在的問題，以便采取措施加強管理，同時還要發(fā)現(xiàn)和總結(jié)執(zhí)行計劃的經(jīng)驗，及時加以推廣，以促使計劃的完成。第三，要加強對計劃的監(jiān)督，凡是發(fā)現(xiàn)有不按批準的用地計劃多占土地或改變土地用途的，要及時糾正和制止，情節(jié)嚴重的要依法處理，以維護用地計劃的權(quán)威性和嚴肅性。
結(jié)語
實施土地規(guī)劃旨在保證土地的利用能滿足國民經(jīng)濟各部門按比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，務(wù)使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。
參考文獻
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[中圖分類號] F301
[文獻碼] B
[文章編號] 1000-405X（2012）-10-83-1
1 土地利用規(guī)劃成果管理的重要性
土地利用規(guī)劃方法包括：系統(tǒng)分析法、統(tǒng)計分析法、數(shù)學規(guī)劃法、回歸分析法、目標規(guī)劃法，最基本的共同點都在于其規(guī)劃過程均圍繞著各種各樣的數(shù)據(jù)，其成果同樣均為各種數(shù)據(jù)集合，所以如何自動化、信息化管理土地利用總體規(guī)劃各種形式的成果（例如：文本、圖形、數(shù)據(jù)等等）直接關(guān)系到土地利用規(guī)劃的工作效率。基于傳統(tǒng)的人工管理存在著許多這樣那樣的弊病，信息形式不能多樣化、長期保存難易丟失或損壞等等。隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地增加引發(fā)的土地供求矛盾與日俱增，新土地利用規(guī)劃工作迫在眉睫。如何建立一個土地利用總體規(guī)劃信息管理系統(tǒng)來宏觀調(diào)控土地利用，我們將目光放在了日益發(fā)展的GIS技術(shù)上，GIS技術(shù)在用地調(diào)整、數(shù)據(jù)更新、用地量統(tǒng)計、動態(tài)決策等方面有著實用的功能。以GIS為基礎(chǔ)建立土地利用總體規(guī)劃信息管理系統(tǒng)，使之成為其實施管理的重要平臺，對實現(xiàn)土地管理信息化，及時、準確地提供基礎(chǔ)規(guī)劃數(shù)據(jù)，提高土地科學管理的水平具有十分積極的意義。
2 土地規(guī)劃信息管理系統(tǒng)設(shè)計理念與方法
2.1建立數(shù)據(jù)庫，以土地利用規(guī)劃原始數(shù)據(jù)及成果數(shù)據(jù)作為基本庫，以GIS為基礎(chǔ)建立土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
2.2建立數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，將GIS系統(tǒng)與SQL Server數(shù)據(jù)庫進行關(guān)聯(lián)，具有數(shù)據(jù)即時輸入輸出與動態(tài)更新、編輯處理、數(shù)據(jù)匯總、統(tǒng)計分析、自動成圖出及數(shù)據(jù)更新等功能，與Windows操作系統(tǒng)緊密結(jié)合大大方便數(shù)據(jù)管理與操作，不但具有強大的數(shù)據(jù)處理能力，更有著友好的人機交互界面與操作。對實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的實時監(jiān)測、規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析及快速更新有著積極的作用。
2.3 數(shù)據(jù)庫應(yīng)滿足的基本要求，首先要符合土地利用總體規(guī)劃制訂、實施及管理的基本規(guī)范和要求，包括行業(yè)術(shù)語、地形圖圖式、土地分類規(guī)范、土地利用數(shù)據(jù)庫標準等等都需要與以GIS為平臺的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，嚴格執(zhí)行國家行業(yè)相關(guān)的信息系統(tǒng)建設(shè)標準和行業(yè)規(guī)范；其次，系統(tǒng)應(yīng)該滿足矢量、柵格及與之關(guān)聯(lián)的屬性數(shù)據(jù)的管理，具有數(shù)據(jù)輸入、編輯處理、查詢、匯總、統(tǒng)計、成圖、輸出、實時更新等功能，能夠滿足日常信息管理、規(guī)劃實施的基本要求，具有易學性、可操作性；最后還需要設(shè)置留有與行業(yè)中流通較廣的其他軟件與系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換接口，甚至可以嘗試與之建立有共同屬性的標準數(shù)據(jù)格式，方便以后發(fā)展過程中用戶之間的數(shù)據(jù)共享和軟件、系統(tǒng)的協(xié)作開發(fā)?，F(xiàn)在一般采用ArcInfo的格式管理空間數(shù)據(jù)，通過結(jié)合SQL Server關(guān)系型數(shù)據(jù)庫進行設(shè)計與開發(fā)。系統(tǒng)的建立是以規(guī)劃數(shù)據(jù)的利用和規(guī)劃管理為主要目的。簡言之，就是數(shù)據(jù)庫、操作運行系統(tǒng)和一系列輔助功能組成的綜合系統(tǒng)。
2.4數(shù)據(jù)庫涵蓋的數(shù)據(jù)信息，包括基礎(chǔ)地理信息、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果和規(guī)劃實施等，通過文本（規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、專項或?qū)ｎ}報告、規(guī)劃編制組織實施文本、規(guī)劃工作報告、規(guī)劃論證報告等）、表格（各項經(jīng)濟、計劃、規(guī)劃指標和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)）與圖形（土地利用規(guī)劃圖、功能分區(qū)和現(xiàn)狀土地利用圖等等）三者相結(jié)合的方式綜合反映土地利用規(guī)劃的整體信息。
3 核心功能的設(shè)置
3.1系統(tǒng)應(yīng)具有數(shù)據(jù)輸入與輸出（包括上述的三種數(shù)據(jù)方式：文本、表格數(shù)據(jù)和圖形文件）、數(shù)據(jù)編輯（如地物屬性的增刪改等）與查詢、投影轉(zhuǎn)換、統(tǒng)計分析、系統(tǒng)維護和數(shù)據(jù)加密與保護等基本功能；值得注意的幾點功能包括：
3.1.1投影轉(zhuǎn)換，包括國際通用投影方式之間的轉(zhuǎn)換。
3.1.2查詢分析，包括地圖瀏覽（放大、縮小、漫游）、量算（面積、長度等）、空間查詢（包括屬性和圖形）、緩沖區(qū)分析、疊加分析等.
3.1.3統(tǒng)計分析，包括統(tǒng)計專題圖、業(yè)務(wù)統(tǒng)計報表制作等。例如目前常見的DEM柵格數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)分析，可以方便的從數(shù)據(jù)中獲取等值線等重要數(shù)據(jù)，借助DEM還可以完成等高線繪制和坡度的信息獲取進行空間疊置分析。
3.1.4系統(tǒng)維護，包括系統(tǒng)的正常運行維護、數(shù)據(jù)庫維護、用戶權(quán)限設(shè)置、數(shù)據(jù)加密、網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)置等等。
3.2規(guī)劃管理功能，這里尤指成果管理，指的是對經(jīng)批準的土地利用規(guī)劃成果及在規(guī)劃實施中形成的相關(guān)規(guī)劃成果的管理，包括圖件成果和文檔成果管理。圖件成果管理，包括規(guī)劃成果圖件的存檔、查詢、調(diào)閱、統(tǒng)計、修改、輸出等功能；文檔成果管理，包括文檔的存檔、查閱、輸出等。
3.3實施管理功能，土地利用年度計劃管理。系統(tǒng)輔助編制土地利用年度計劃建議、擬訂土地利用年度計劃實施方案。具有核減使用管理的功能，核減每一宗農(nóng)用地轉(zhuǎn)用項目的占用農(nóng)用地面積和耕地面積，形成現(xiàn)時計劃使用剩余指標，供查詢和制表輸出；自動生成省級行政區(qū)域計劃使用臺帳，供查詢和制表輸出；統(tǒng)計、核算該行政區(qū)域內(nèi)上一年度土地利用計劃執(zhí)行情況；計算上年度節(jié)余指標。
3.4建設(shè)項目用地預審管理，項目受理，生成建設(shè)項目用地預審工作臺帳，根據(jù)項目劃分的邊界點坐標在圖上自動標識項目的準確位置；初審是否符合供地政策、規(guī)劃和用地定額標準；生成建設(shè)項目用地預審申請表和申報圖件。
3.5其他綜合實用功能的設(shè)置，輔助編制包括規(guī)劃的方案擬定、方案比較、成果輸出等；規(guī)劃局部調(diào)整和修改包括對規(guī)劃指標、用地布局等的調(diào)整；單獨選址建設(shè)項目用地規(guī)劃審查；城鎮(zhèn)分批次建設(shè)用地規(guī)劃審查；土地整理復墾開發(fā)項目規(guī)劃審查；計劃執(zhí)行情況分析；規(guī)劃實施情況分析；土地利用情況分析等等很多。
4 結(jié)語
土地利用變化間存在著復雜的關(guān)聯(lián)性、鄰域性、競爭性及政策約束性，充分管理并最佳限度的發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的作用，以GIS為基礎(chǔ)，明確目標、理清設(shè)計思路、嚴格把握設(shè)計依據(jù)來建設(shè)并豐富數(shù)據(jù)庫建設(shè)內(nèi)容，完善系統(tǒng)功能必將對城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設(shè)起到切實可行的積極作用，甚至能夠為地球科學、環(huán)境科學和工程設(shè)計、乃至企業(yè)管理等方面的規(guī)劃、管理和決策提供及時準確的信息。
參考文獻
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關(guān)鍵詞： 土地利用規(guī)劃；城市規(guī)劃；城市文化；宜居城市
Key words： land use planning；urban planning；urban culture；livable city
中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）32-0170-02
1 城市文化對城市建設(shè)的重要性
1.1 城市與城市文化的關(guān)系 城市不管其文化背景如何，從根本上說，都在一定程度上反映了當?shù)厝说纳畹臓顟B(tài)。城市同人們生活之間這種根本上的關(guān)聯(lián)，正是我們要理解城市文化的關(guān)鍵。如果說城市物質(zhì)環(huán)境是人們生活的空間載體。那么，城市文化就是城市生活在意識形態(tài)上的反映，是城市的內(nèi)在。
1.2 城市文化對城市建設(shè)的作用
1.2.1 城市文化是經(jīng)營城市的重要部分 經(jīng)營城市是指用市場眼光重新審視城市，把城市作為一種巨大的國有資產(chǎn)來經(jīng)營，經(jīng)營的主要范圍是土地、基礎(chǔ)設(shè)施等有形資產(chǎn)以及城市文化、政策制度等無形資產(chǎn)。[1]無形資產(chǎn)是城市的軟實力，城市文化是經(jīng)營城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
1.2.2 城市文化是發(fā)展城市經(jīng)濟的重要途徑 城市文化是一種強大的精神力量，是城市軟實力的體現(xiàn)。這種精神是可以轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑯訌姶蟮奈镔|(zhì)力量推動城市的發(fā)展。領(lǐng)導世界文明前進的因素有兩個：一個是城市；另一個是文化。從發(fā)展城市經(jīng)濟的角度考慮，加強城市文化建設(shè)無疑一條風險小、回報率高的道路。
2 城市文化與宜居城市的關(guān)系
2.1 宜居城市的概念 宜居城市，從字面上的意思就是“適宜居住的城市”。[2]這是一個涵義豐富但是又高度概括的解釋，其中包含了很多變化的因素。此外，不同的時代對宜居城市的概念或者定義也是有很大差異的。
2.2 宜居城市的內(nèi)涵
2.2.1 城市居住主體差異 不同的人群、不同的社會階層對宜居的期望或要求是不同的，同時他們對宜居的感受也大相徑庭。就單個個體而言，每個人的價值觀、生命周期、教育程度等等都有可能影響到城市宜居性的偏好選擇。
2.2.2 地域差異 地域差異主要體現(xiàn)在氣候、資源、經(jīng)濟等各個方面。不同的氣候影響人們對宜居的感受；社會的資源的豐富與否也對此有影響。
2.3 城市文化與宜居城市的關(guān)系 隨著城市化的迅速發(fā)展，人們對城市生活品質(zhì)的要求越來越高。
根據(jù)馬斯洛需求層次理論，當人們衣食無憂時候，人們需要得到更高層次滿足。人們開始設(shè)想把城市建設(shè)成何種模樣才能滿足大部分人的精神需求。其中城市文化成為打造宜居城市的重點。
3 城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的關(guān)系
3.1 土地利用規(guī)劃 在我國的規(guī)劃體制下，土地利用規(guī)劃是指在一定的區(qū)域內(nèi)，對土地未來的開發(fā)、利用、治理，在空間上、時間上超前性的計劃與安排，并且符合可持續(xù)發(fā)展的基本原則，是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和土地自然歷史的特性，在時空上對土地資源分配和合理組織土地利用的綜合經(jīng)濟管理措施。
3.2 城市規(guī)劃 城市規(guī)劃是指根據(jù)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，確定城市性質(zhì)、規(guī)模與發(fā)展方向，合理利用城市土地資源，協(xié)調(diào)城市空間功能布局以及進行各項建設(shè)的合理安排和綜合部署。
3.3 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關(guān)系 土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國家的全局和長遠發(fā)展的考慮；而城市規(guī)劃的基本任務(wù)是保證城市各項建設(shè)和發(fā)展的順利進行，保障城市社會的經(jīng)濟發(fā)展。近幾年城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的沖突與矛盾越來越突出。兩大規(guī)劃的矛盾主要在以下幾點：①規(guī)劃目標相互不協(xié)調(diào)；②規(guī)劃部門職能差異；③規(guī)劃的時間與層次不合理。[3]城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)勢在必行。
4 城市文化與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系
4.1 城市文化與城市規(guī)劃的關(guān)系
4.1.1 城市規(guī)劃中忽略了城市文化的傾向 城市文化作為一個城市的核心價值，在城市規(guī)劃過程中往往被有意識的忽略，我們可以從很多文化景區(qū)的發(fā)展中看到很多古鎮(zhèn)模式。這種城市規(guī)劃模式，不僅以犧牲城市文化為代價，而且給樹立城市品牌造成了嚴重的負面影響。因此，城市規(guī)劃的目的不僅僅是為了城市經(jīng)濟的發(fā)展，同時也是為了使城市變?yōu)榫幼≈黧w所認同的宜居城市。
4.1.2 城市規(guī)劃要加強文化認同感 中華文明在數(shù)千年的發(fā)展史上，雖然飽經(jīng)磨難但是一直未曾中斷過，是四大文明唯一的“幸存者”。中華文化不僅沒在不斷涌現(xiàn)的其他新文化的沖擊倒下，并且從中汲取很多養(yǎng)分，使中華文化變得包容性更強，更為多元化。我們應(yīng)該肯定我們文化中精華的部分，樹立城市文化意識，并貫徹到城市規(guī)劃中去。
4.1.3 城市規(guī)劃要與城市文化共存共榮 城市規(guī)劃是為了更快更好地為城市的經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展做統(tǒng)籌，而城市的發(fā)展需要一個良好的載體。而城市文化正是這眾多載體中十分重要的一員。以鄰國日本為例，動漫作為日本現(xiàn)代文化中不可缺少的一部分，在城市的經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展做出巨大的貢獻，廣義上的日本動漫產(chǎn)業(yè)已經(jīng)占日本GDP十幾個百分點。是日本GDP的第二大支柱。這種城市文化不僅形成了一種生命力旺盛的文化產(chǎn)業(yè)，而且也給城市創(chuàng)立了良好的形象。
4.2 城市文化與土地利用規(guī)劃的關(guān)系
4.2.1 土地利用規(guī)劃要對城市文化進行保護 城市歷史文化街區(qū)往往也成為地方政府的“犧牲品”，因為它不僅不能創(chuàng)造較高的GDP，而且大部分情況下占據(jù)了土地開發(fā)的有利地段。這樣目光短淺的規(guī)劃，無疑是對城市文化的迫害。土地利用規(guī)劃必須加強對城市文化的保護，只有這樣才能使城市文化得以傳承和發(fā)揚。
4.2.2 土地利用規(guī)劃以城市文化為基礎(chǔ) 城市文化得以保護，反過來土地利用規(guī)劃要以城市文化作為基礎(chǔ)完善土地利用規(guī)劃理論。雖然土地利用規(guī)劃的理念在中國最早可以追溯到商代，但是全國性有組織的土地利用規(guī)劃并不長，還存在很多的弊端。城市土地利用規(guī)劃可以從國外獲得很多借鑒。
以俄羅斯、美國、德國、英國、日本為典型代表的國家，城市文化（社會文化）問題越來越成為土地利用規(guī)劃的主題、規(guī)劃理論的復合化也越來越成為重點。中國的土地規(guī)劃應(yīng)該結(jié)合國情，盡快完善土地規(guī)劃利用的法律體系以及行業(yè)標準；轉(zhuǎn)變土地規(guī)劃利用重指標、輕策略的弊??；引入公眾參與土地規(guī)劃利用的各個環(huán)節(jié)；[4]這樣不僅給城市文化很好的保護，同時也把城市文化作為評判土地規(guī)劃利用是否完善的一個標桿。
5 小結(jié)
隨著社會的發(fā)展和進步，中國的城市建設(shè)進入了新的篇章。一個城市的建設(shè)不能只從經(jīng)濟的角度來考慮，更應(yīng)該結(jié)合實際情況從城市文化入手，加強以城市文化建設(shè)為基礎(chǔ)對城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃進行調(diào)整，這樣不僅使城市的建設(shè)與發(fā)展更為合理，而且為城市增添了更多的活力。
參考文獻：
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一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門批準，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規(guī)劃法律依據(jù)、指導思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會主義建設(shè)的發(fā)展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補
從社會主義建設(shè)的全局來看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點是一個地區(qū)乃至一個國家的遠景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張
現(xiàn)在我國建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國家相關(guān)部門雖然嚴格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)劃沒有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題
（一）發(fā)展定位不當
因為土地利用總體規(guī)劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時代的標志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導致資源浪費和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當符合國家規(guī)定的標準，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！?/p>
把可持續(xù)發(fā)展的理念運用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟、滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經(jīng)濟、開發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護齊步進行。
（二）資源保護與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強業(yè)務(wù)上的互通有無和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標準；城市用地建設(shè)項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項目，要以總體規(guī)劃為標準。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會，促進社會快速發(fā)展。
Abstract： Based on the research on key issues of post disaster reconstruction planning in the process of land use planning， by means of scientific and reasonable and regulate human activities， so that the harm of natural disasters on human beings and to minimize the loss. By means of qualitative analysis， descriptive research and experience summary. The results show that the establishment of a rapid response mechanism of land use planning， to gradually improve the scientific and adaptability， but also for the future development of land use planning to provide useful exploration and reference. Thus， the post disaster reconstruction land use planning should pay more attention to the leap and enhance the nature， there should be more long-term considerations， the combination of post disaster reconstruction and sustainable development of mankind. On the basis of post disaster land use planning， the planning environmental impact assessment， and strengthen public participation， the establishment of planning implementation monitoring and evaluation mechanism， strengthen planning guidance of land use land use.
Key words： post-disaster reconstruction；land use planning；response mechanism；exploration
1. 前言
近年來，全球范圍內(nèi)的災(zāi)害時有發(fā)生，尤其是地震災(zāi)害更是對人類生存、生活環(huán)境造成了巨大影響。如地裂、地面塌陷、地面變形等，都可能致人死傷、破壞建筑物、破壞交通運輸以及毀壞耕地農(nóng)田等。越來越多的人意識到加強災(zāi)害預防以及災(zāi)后恢復重建的重要性，土地利用規(guī)劃作為國家宏觀調(diào)控土地的一項政策措施就顯得尤為重要。隨著工業(yè)化和城市化的推進，土地利用規(guī)劃也隨之不斷發(fā)展和改革，土地利用規(guī)劃的制定和執(zhí)行已成為政府公共決策和公共管理的重要內(nèi)容[1]，其作為國家對土地利用進行引導和控制的重要手段也日益加強。
然而目前各地在編制土地利用規(guī)劃時，為了地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)土地價值最大化，往往將建設(shè)用地需求列為首要考慮因素，從而忽視了對于土地承載力以及生態(tài)安全方面的考慮。隨著近些年來發(fā)生的越來越多的地震災(zāi)害，迫使人們對現(xiàn)行土地利用規(guī)劃進行反思，關(guān)注點也從單純的建設(shè)用地需求轉(zhuǎn)向了土地利用的安全性問題。土地利用規(guī)劃中各類用地布局應(yīng)堅持尊重自然、堅持可持續(xù)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境為根本。從生態(tài)安全角度出發(fā)，規(guī)劃的編制與地質(zhì)災(zāi)害治理和生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，可以有效抵御地震災(zāi)害，建立和完善管理機制，使損壞及影響降至最低限度。本文就是以地震災(zāi)后重建為研究背景，重點對災(zāi)后重建地區(qū)土地利用規(guī)劃編制中關(guān)鍵問題進行研究，以期為今后開展災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃提供有益探索和參考依據(jù)。
2. 關(guān)鍵問題研究
地震是一種內(nèi)動力地質(zhì)作用，雖然很短暫，且全球具有災(zāi)害性的地震也僅占到地震次數(shù)的千分之一[2]，但它所產(chǎn)生的地震波，以及引起的地面破壞，卻對發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的人們生存及生活帶來極大危害。即使未達到災(zāi)害程度，也會對地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。地震及次生災(zāi)害給區(qū)域土地可持續(xù)利用帶來嚴峻挑戰(zhàn)：大量耕地、建設(shè)用地受損，有限的可開發(fā)利用土地資源更加匱乏，土地供需矛盾加??；次生災(zāi)害及隱患頻發(fā)，土地利用的環(huán)境安全形勢嚴峻，土地利用布局調(diào)整的需求迫切；林地、牧草地等具有重要生態(tài)功能的土地破壞嚴重，土地生態(tài)功能修復任務(wù)艱巨等等。
在經(jīng)歷了汶川大地震災(zāi)難后，我國也充分借鑒、汲取了國內(nèi)外災(zāi)后重建的經(jīng)驗和教訓，出臺了一系列政策措施，同時也進一步加強了災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃的研究，編制了《汶川地震災(zāi)后恢復重建土地利用規(guī)劃》、《青海玉樹地震災(zāi)后恢復重建土地利用專項規(guī)劃》等，為地震災(zāi)后重建地區(qū)提供了強有力的政策依據(jù)及土地利用方向。國內(nèi)外相關(guān)研究表明，人類可以通過科學合理的規(guī)劃手段來規(guī)范和調(diào)整人類活動行為，從而使自然災(zāi)害對人類造成的傷害及損失降到最低限度[3]。因此，在災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃中應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面：
2.1 資源環(huán)境因素識別
作為土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，調(diào)查研究及現(xiàn)狀分析是至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。在這一階段，除了對規(guī)劃范圍內(nèi)自然資源、社會經(jīng)濟條件、土地利用數(shù)據(jù)、相關(guān)行業(yè)資料等進行收集及調(diào)查，更重要的是對規(guī)劃范圍內(nèi)土地利用狀況、利用潛力、各項用地需求以及土地供應(yīng)能力做出確切分析，明確土地利用上存在的主要問題和采取的改進措施。災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃編制，既有一般土地利用規(guī)劃的共性，又有其特殊性。因此在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)調(diào)查與評價的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強對資源環(huán)境因素的識別。首先要充分收集地震后地質(zhì)災(zāi)害的具體分布、土地災(zāi)毀的詳細數(shù)據(jù)以及規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地受損程度等。如：次生災(zāi)害造成的農(nóng)用地（耕地）滅失、損毀情況以及耕作層被塌陷、地裂等地|災(zāi)害破壞，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀，區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件產(chǎn)生變化情況；建設(shè)用地受損規(guī)模、類型。因地震引起的崩塌、滑坡等次生災(zāi)害造成城鄉(xiāng)住房倒塌損毀，建設(shè)用地功能受損和部分建設(shè)用地滅失的情況；土地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地震及次生災(zāi)害使區(qū)域地貌植被發(fā)生變化，水土流失加劇，生態(tài)功能受損，環(huán)境承載力降低等等。
其次根據(jù)區(qū)域地質(zhì)環(huán)境狀況，對于易發(fā)地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)，應(yīng)著重分析研究其自然地理環(huán)境條件，突出資源環(huán)境因素識別，并就地震與地質(zhì)災(zāi)害進行充分調(diào)查、評估，考慮地震斷裂帶、地質(zhì)災(zāi)害對土地利用空間布局產(chǎn)生的影響，結(jié)合各行業(yè)災(zāi)后重建用地需求等，以便為規(guī)劃用途及布局安排提供有力依據(jù)。
2.2 土地利用安全性評價
根據(jù)地震斷裂帶分布，以資源環(huán)境因素和地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評估為基礎(chǔ)，開展土地利用安全性分區(qū)和評價。從恢復重建用地安全性角度出發(fā)，在區(qū)域內(nèi)劃定地震斷裂危險區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害中易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害低易發(fā)區(qū)和其他區(qū)域等土地利用安全性分區(qū)[4]，并對其進行評價，有利于引導災(zāi)區(qū)生態(tài)功能的恢復和土地資源的合理利用，為布局優(yōu)化提供依據(jù)和保障。
2.2.1地震斷裂危險區(qū)
一般距離地震斷裂帶200m以內(nèi)（500m～1000m的城鎮(zhèn)也視為危險區(qū)）。相對高差400m～1000m，地形坡度大于25°，或處于主要行洪通道；建設(shè)用地場址或場地內(nèi)及其周邊存在危險性大、危害程度高的地質(zhì)災(zāi)害隱患點。在該區(qū)域內(nèi)，應(yīng)沿地震斷裂帶，嚴格控制工程建設(shè)，加強工程建設(shè)項目抗震設(shè)防，嚴格按照地質(zhì)災(zāi)害危險性評估技術(shù)要求，開展建設(shè)項目場地適宜性評價。
2.2.2地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)
地質(zhì)災(zāi)害規(guī)模以大中型為主，地質(zhì)環(huán)境脆弱，地質(zhì)災(zāi)害較密集。該區(qū)應(yīng)以保護生態(tài)為主，農(nóng)業(yè)用地應(yīng)重點作為林地、牧草地，嚴格限制坡耕地和梯田開發(fā)擾動巖土體。位于高易發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民點經(jīng)過治理大多數(shù)可以恢復重建，但要遠離地質(zhì)災(zāi)害點和斷層，留出一定的緩沖地帶，應(yīng)在加強地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和綜合治理的基礎(chǔ)上嚴格控制建設(shè)規(guī)模；疏散或搬遷密集居民點，線狀工程（公路、鐵路等）應(yīng)回避或采取隧道穿越，禁止水利設(shè)施建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要提高建筑設(shè)防標準。
2.2.3地質(zhì)災(zāi)害中易發(fā)區(qū)
地質(zhì)災(zāi)害規(guī)模以中小型為主，地質(zhì)環(huán)境脆弱。該區(qū)農(nóng)業(yè)用地應(yīng)以林地、牧草地為主。建設(shè)用地應(yīng)回避主要地質(zhì)災(zāi)害點，在加強地質(zhì)災(zāi)害危險性評估工作的基礎(chǔ)上盡量選擇安全的位置，并嚴格控制人口居住建設(shè)規(guī)模。線狀工程（公路、鐵路等）、水利設(shè)施、住房和基礎(chǔ)設(shè)施等均要提高建筑設(shè)防標準。
2.2.4地質(zhì)災(zāi)害低易發(fā)區(qū)
地質(zhì)災(zāi)害密度相對較小，災(zāi)害規(guī)模以小型為主。如部分地區(qū)發(fā)生地裂縫、砂土液化（噴砂冒水）等次生災(zāi)害。該區(qū)可以作為城鎮(zhèn)村居民點以及線狀工程的主要選擇位置，農(nóng)業(yè)用地可以視土地質(zhì)量狀況盡可能作為耕地，適度用于林地、牧草地。
2.2.5其他區(qū)域
是指危險區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)之外的區(qū)域。一般距離地震斷裂帶500m以上、相對高差小于30m、場址和場地周邊無重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點，地形坡度小于15°的地帶。場地工程地質(zhì)條件如符合建筑工程地質(zhì)條件要求，都可以安排建設(shè)用地。其他區(qū)域原則上不需要開展地質(zhì)災(zāi)害危險性評估工作。
2.3 資源環(huán)境承載力評價
按照國土開發(fā)強度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及人口集聚和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜程度，綜合評價地區(qū)資源環(huán)境承載力，可將規(guī)劃區(qū)域國土空間劃分為適宜重建、適度重建、生態(tài)重建三種類型[5]。
適宜重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載力較強，災(zāi)害風險較小，可以大規(guī)模集聚人口，并全面發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)的區(qū)域。功能定位主要是推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化，集聚人口和經(jīng)濟，建成振興經(jīng)濟、承載產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)的區(qū)域。
適度重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載力較弱，災(zāi)害風險較大，適度集聚人口和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的區(qū)域。功能定位為保護優(yōu)先，適度開發(fā)，點狀發(fā)展，建成人口規(guī)模適度，生態(tài)環(huán)境良好，產(chǎn)業(yè)特色鮮明的區(qū)域。
生態(tài)重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載能力很低，災(zāi)害風險很大，生態(tài)功能重要，建設(shè)用地嚴重缺乏，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護代價極大，不適宜較大規(guī)模集聚人口的區(qū)域。功能定位以保護和修復生態(tài)為主，建成保護自然文化資源和珍稀動植物資源，少量人口分散居住的區(qū)域。
2.4 土地適宜性布局
2.4.1總體原則
按照災(zāi)后重建各類用地需求，優(yōu)先保障恢復災(zāi)區(qū)人們基本生活條件和公共服務(wù)設(shè)施用地，對規(guī)劃確定的重建項目給予必要保障。以資源環(huán)境因素識別為基礎(chǔ)，結(jié)合土地利用安全性分區(qū)以及資源環(huán)境承載力評價結(jié)果，優(yōu)先保障適宜重建區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模，控制適度重建設(shè)區(qū)和生態(tài)重建設(shè)區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，適度壓縮工礦用地和農(nóng)村居民點用地，恢復并逐步擴大生態(tài)用地[6]。根據(jù)土地受災(zāi)程度和重建用地布局調(diào)整方案，按照恢復生態(tài)、保護資源的要求，積極開展災(zāi)后重建土地整治，使災(zāi)毀耕地、臨時用地、廢棄城鎮(zhèn)村和工礦用地得到有效整治，耕地生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到全面恢復。
2.4.2主要建設(shè)用地布局
臨時用地：根據(jù)受災(zāi)人口、過渡性安置戶數(shù)和現(xiàn)有搶險救災(zāi)臨時用地需求，安排臨時用地。用于恢復重建過程中的搶險救災(zāi)和居住及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等過渡性安置建設(shè)。選取交通條件便利、方便受災(zāi)人群恢復生產(chǎn)和生活的區(qū)域，并避開地震活動斷層和可能發(fā)生洪災(zāi)、山體滑坡和崩塌、地面塌陷等災(zāi)害區(qū)域，盡量不占或少占耕地，并避免對自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)域造成破壞。
城鎮(zhèn)用地：按照就地恢復重建為主、嚴格控制異地新建、盡量利用原有建設(shè)用地的原則，立足恢復，安排新增城鎮(zhèn)用地。對于少數(shù)受災(zāi)特別嚴重、原有城鎮(zhèn)場址不宜再作城鎮(zhèn)發(fā)展空間的城鎮(zhèn)整體異地重建，應(yīng)充分考慮地質(zhì)環(huán)境安全和長遠發(fā)展需要，立足資源環(huán)境承載能力和適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的用地空間，合理安排重建用地規(guī)模；對于受災(zāi)較重城鎮(zhèn)基于地質(zhì)災(zāi)害隱患和環(huán)境安全性考慮開展局部用地布局調(diào)整和重建；對于部分城鎮(zhèn)原有建設(shè)過于狹促，為增加防災(zāi)避災(zāi)空間，在原有基礎(chǔ)上進行城鎮(zhèn)改建和適度擴建；對于一些具有相對區(qū)位優(yōu)勢、資源環(huán)境承載力高的城鎮(zhèn)，作為災(zāi)區(qū)城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)布局轉(zhuǎn)移的承接地，在原有基礎(chǔ)上進行的城鎮(zhèn)集聚發(fā)展建設(shè)。
在城鎮(zhèn)用地的具體布局上，異地新建城鎮(zhèn)應(yīng)新建場址應(yīng)盡量避開危險區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)，確實無法避讓的，具體的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)用地布局應(yīng)開展地質(zhì)災(zāi)害安全性評估，并通過實施地質(zhì)災(zāi)害工程治理、適度降低建筑密度、增加防災(zāi)避險用地、提高工程設(shè)防標準等方式提高城鎮(zhèn)防災(zāi)抗災(zāi)能力。
農(nóng)村居民點用地：布局主要以安全性為前提，根據(jù)災(zāi)后農(nóng)村人口分布、基礎(chǔ)設(shè)施條件、地震及地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評估和資源環(huán)境承載能力評價結(jié)果，確定就地重建和異地新建規(guī)模和布局。在山區(qū)重建的農(nóng)村居民點，應(yīng)選擇經(jīng)地質(zhì)安全性評估確定為相對安全的區(qū)域，并通過實施地質(zhì)災(zāi)害工程防范措施等，降低災(zāi)害風險，提高防災(zāi)抗災(zāi)能力。在平原區(qū)重建的農(nóng)村居民點要堅持節(jié)約集約、保護耕地的原則，按照因地制宜、尊重民意、完善農(nóng)村生活生產(chǎn)設(shè)施的要求，適度集中建設(shè)。
獨立工礦用地：根據(jù)獨立工礦企業(yè)受災(zāi)情況、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)力布局調(diào)整方向和災(zāi)后受災(zāi)人口安置的就業(yè)需要，按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約、恢復為主、兼顧發(fā)展的用地原則，安排新增獨立工礦用地。除用于受災(zāi)工礦企業(yè)恢復重建外，主要用于新建一批適合災(zāi)區(qū)資源環(huán)境條件、具有比較優(yōu)勢和較好發(fā)展前景的工業(yè)項目，增強災(zāi)區(qū)自我重建和發(fā)展能力，重點保障產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)用地。
基礎(chǔ)設(shè)施用地及其他建設(shè)用地：根據(jù)城鄉(xiāng)居民點分布和生a力布局，按照恢復和增強保障能力的要求，與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接。規(guī)劃期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以受損設(shè)施就地恢復為主，同時考慮改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境、提高防災(zāi)抗災(zāi)能力的需要，安排新增建設(shè)用地。
3. 研究結(jié)果
面對地震災(zāi)害，我國也先后出臺了一系列政策，為恢復重建和提高土地利用管理水平提供了有力的支持，同時也為加大調(diào)整城鄉(xiāng)和區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局、有效改善區(qū)域土地利用配置效率提供了強大支撐。我國“十”也對優(yōu)化國土空間開發(fā)格局提出了新的要求：科學合理的構(gòu)建城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，增強基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護能力。但是災(zāi)后規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，其組織、編制、實施、管理等系列工作還處于探索發(fā)展階段，災(zāi)后規(guī)劃的編制實施主要依靠各級國土資源管理部門行政職能的推動，對于地震災(zāi)后的快速化、制度化反應(yīng)機制相對缺乏。
因此，本著立足當前、著眼長遠的方針，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域土地利用，著力解決災(zāi)后重建中的土地利用重大問題，提高規(guī)劃的應(yīng)急反應(yīng)能力，并逐步形成預警預防―響應(yīng)應(yīng)對―監(jiān)督保障的完善規(guī)劃應(yīng)急反應(yīng)機制[7]，保障各項恢復重建任務(wù)在土地利用上的落實，有效緩解和改善因地震災(zāi)害對當?shù)厝藗儙淼呢撁嬗绊懀鼮榈胤浇?jīng)濟建設(shè)發(fā)展奠定牢固基礎(chǔ)。
4. 結(jié)論及建議
對于地震災(zāi)害，預防永遠比恢復重建更為重要。地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評估、災(zāi)害預測預報，災(zāi)后重建治理等均需要投入大量的人力、物力、財力，從土地利用規(guī)劃的角度，加強對相關(guān)問題的研究，無論是在理論上還是技術(shù)方法上，都還需要不斷探索和積極創(chuàng)新，以提高規(guī)劃的適應(yīng)性。災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃應(yīng)更注重跨越性和提升性，應(yīng)有更長遠的考慮，將災(zāi)后重建和人類的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。因此在災(zāi)后土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對以下方面進行關(guān)注。
4.1 做好規(guī)劃環(huán)境影響評價
規(guī)劃環(huán)境影響評價是對規(guī)劃中未來開發(fā)活動的布局、結(jié)構(gòu)以及資源的配置可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評價，并提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的過程。災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃環(huán)評需特別重視時效，突出重點，解決主要環(huán)境問題；另一方面，則需要更具理性和預見性，對土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局等可能產(chǎn)生的環(huán)境影響與風險，進行科學的前瞻性分析[8]。因此災(zāi)后重建地區(qū)的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，應(yīng)重點在深入分析災(zāi)區(qū)資源環(huán)境制約因素的基礎(chǔ)上，對規(guī)劃方案的環(huán)境協(xié)調(diào)性進行分析，分別對規(guī)劃目標、用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、布局方案、土地整理復墾工程安排可能造成的環(huán)境影響進行評估，從而對應(yīng)提出減緩環(huán)境負面影響的建議措施。
4.2 強化公眾參與
規(guī)劃的實施過程雖然離不開政府的主導作用，但同時也離不開公眾的參與。廣泛聽取社會各方面意見和要求，充分考慮社會各方面利益和主張，可以全面了解和認識評價對象的環(huán)境狀況，揭示出潛在的環(huán)境問題，最大限度地減少決策的盲目性、隨意性，從而提高決策的科學化水平。通過強化災(zāi)后重建規(guī)劃中的公眾參與，也可以進一步提高災(zāi)后重建效率、推動重建工作的順利完成。并且通過公眾參與，發(fā)揮公眾的監(jiān)督職能，可以更好地平衡各方利益，為實現(xiàn)災(zāi)后重建目標提供有力支撐。
4.3 建立規(guī)劃實施監(jiān)測及評估機制
災(zāi)后規(guī)劃的編制實施容易受到土地利用協(xié)調(diào)難度大、災(zāi)后重建項目投資形勢變化、國家重大政策變化等各種因素的影響，規(guī)劃中不可避免地會存在一些考慮不周和預測不準的現(xiàn)象[9]。因此，應(yīng)逐步建立災(zāi)后重建規(guī)劃實施監(jiān)測和評估機制，在重建過程中對客觀條件、規(guī)劃實施情況以及規(guī)劃實施的政策變化情況適時進行評估，并及時對規(guī)劃進行必要的調(diào)整和修正。以提高規(guī)劃的彈性和適應(yīng)性，從而更好地發(fā)揮其作用。
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黨的十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，確定為21世紀初我國全面建設(shè)小康社會的四大目標之一。而土地是人類社會生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，實施土地資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是實現(xiàn)21世紀中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，建立耕地安全體系，是保證我國糧食安全的基礎(chǔ)。地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容,如何按自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律來建立合理的土地利用結(jié)構(gòu)是土地利用總體規(guī)劃的關(guān)鍵所在.
一、我國土地利用的現(xiàn)狀
1.規(guī)劃的科學性較差。在過去兩輪規(guī)劃編制中，不同程度地存在領(lǐng)導重視不夠，認識不到規(guī)劃在土地管理中的重要作用，而影響規(guī)劃的科學性。具體表現(xiàn)在：第一，土地管理基礎(chǔ)工作薄弱，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、變更調(diào)查跟不上土地的客觀變化，土地利用現(xiàn)狀家底不清等。第二，在過去兩輪規(guī)劃編制過程中，部分存在著信息搜集不全的問題。一是信息收集具有局限性，往往把規(guī)劃編制的信息收集局限在政府及其部門，單一靠政府部門提供用地信息遠遠滿足不了土地利用規(guī)劃編制的需要；二是信息互通不充分，即土地供給與用地需求信息對接不好，預留的建設(shè)用地無人看好，企業(yè)要用的沒有預留，如果地方為了發(fā)展經(jīng)濟、招商引資，就會由規(guī)劃的主動調(diào)控變?yōu)轭l繁的被動調(diào)整。
2.土地規(guī)劃人員混雜，規(guī)劃質(zhì)量參差不齊。編制土地規(guī)劃涉及用地的方方面面，需要有廣泛知識的科技人才。但由于編制規(guī)劃工作量大，而往往又要求在數(shù)月內(nèi)完成規(guī)劃(實際上又是一拖幾年才完成)編制任務(wù)，就只能臨急組織規(guī)劃隊伍，參加人員復雜，除部分為科研單位科研人員外，還有大專院校師生，也有國土部門機關(guān)干部和社會人員。一些國土部門因編制規(guī)劃有錢掙而自己干，有的地方?jīng)]有經(jīng)費則自己頂著干，不少規(guī)劃人員缺乏規(guī)劃專業(yè)知識，只好依樣畫葫蘆，造成規(guī)劃質(zhì)量參差不齊。新《土地管理法》出臺之后，又出現(xiàn)一刀切的機械規(guī)劃方法，尤其是強調(diào)下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，實際上變成上級定數(shù)據(jù)，下級依數(shù)字填充，“依葫蘆畫瓢”，使規(guī)劃質(zhì)量難以恭維，有人戲稱之為偽科學，并不為過。
3.土地利用規(guī)劃的權(quán)威性不強。只有嚴格按規(guī)劃控制土地供應(yīng)總量，實行土地用途管制，才能有效發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，提高土地資源利用效率。按照規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，就具有法律效力，各部門都必須按照總體規(guī)劃的安排使用和分配土地。但是在一些地區(qū)，“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的錯誤思想仍然存在，無視規(guī)劃的土地利用布局，造成用地布局的混亂，使土地利用總體規(guī)劃不能起到應(yīng)有的作用。雖然新的《土地管理法》明確了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，但目前國家并未出臺相應(yīng)的土地利用規(guī)劃管理專門法規(guī)，從而難以對土地利用活動進行有效的規(guī)劃管理，土地規(guī)劃的“龍頭”地位無法落到實處。
二、做好土地利用總體規(guī)劃編制工作的措施
1.組織高素質(zhì)土地規(guī)劃科技隊伍，保證規(guī)劃質(zhì)量。土地規(guī)劃的編制并不是土地利用數(shù)據(jù)的湊合。土地規(guī)劃編制必須從土地的人口承載力和自然環(huán)境容量等考慮建立農(nóng)業(yè)的合理用地結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)的密切結(jié)合、城鎮(zhèn)的合理規(guī)模和布局、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境建設(shè)的協(xié)調(diào)等問題，總之，廣泛涉及區(qū)域自然、經(jīng)濟、社會和歷史的各種問題，還涉及有關(guān)的各種法律。因此，只有熟悉各專業(yè)知識的人才，才能科學地編制好規(guī)劃。近年來，編制規(guī)劃中出現(xiàn)的各種問題，除了體制上和黨風不正之外，有關(guān)規(guī)劃編制者和領(lǐng)導者根本不懂編制規(guī)劃也是其中的原因之一。為科學地編制好規(guī)劃，應(yīng)組織和培訓一支高素質(zhì)的規(guī)劃科技隊伍。在編制規(guī)劃工作中應(yīng)以規(guī)劃專業(yè)人員為骨干，并帶領(lǐng)一批從國家到地方國土部門的專業(yè)干部協(xié)同作戰(zhàn)：使之熟悉區(qū)域情況和部門用地規(guī)劃，以保證將來土地規(guī)劃的實施。
2.完善土地管理法規(guī)，并從組織上建立有效的土地管理監(jiān)督機制。為完善土地管理法規(guī)，應(yīng)在法律上明確規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)僅限于城鎮(zhèn)國有土地，不容許在農(nóng)村和利用農(nóng)業(yè)用地進行房地產(chǎn)開發(fā)。同時，各級地方政府應(yīng)從土地買賣中解脫出來，轉(zhuǎn)變政府職能，成為加強土地管理和保護的實施者。為此，應(yīng)建立相應(yīng)的土地管理監(jiān)督機構(gòu)，搞好對土地利用和管理的監(jiān)督。
3.嚴格按照土地利用總體規(guī)劃用地，樹立規(guī)劃的權(quán)威性。嚴格按照規(guī)劃實施土地用途管制制度，是土地利用總體規(guī)劃工作的重點和核心。針對當前實施管理過程中存在的問題，必須堅持規(guī)劃用地，切實增強規(guī)劃意識，提高按規(guī)劃管地用地的自覺性，樹立起“執(zhí)行規(guī)劃就是執(zhí)法、違反規(guī)劃就是違法”的觀念；力爭做到規(guī)劃調(diào)整、修改工作細化、科學化。進一步明確規(guī)劃修改調(diào)整的條件、類型、審批權(quán)限、階段、程序和修改調(diào)整方案內(nèi)容要求等等，制訂相關(guān)實施意見或辦法，使規(guī)劃調(diào)整、修改走向規(guī)范化、制度化，從而樹立規(guī)劃的權(quán)威性。
