序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇土地利用總規(guī)劃范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

第二條 土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，國(guó)土資源行政主管部門(mén)具體承辦。國(guó)土資源行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制本級(jí)土地利用總體規(guī)劃，審查下級(jí)土地利用總體規(guī)劃，適用本辦法。

第三條 土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀(guān)調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)。

各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第四條 編制和審查土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，緊密結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

第五條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政等部門(mén)落實(shí)規(guī)劃編制工作經(jīng)費(fèi)，保障規(guī)劃編制工作的順利開(kāi)展。

第二章 規(guī)劃編制

第六條 土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)。

根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃。

村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。各地應(yīng)當(dāng)在編制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃時(shí)對(duì)村莊土地利用的總體布局作出科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。

第七條 編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。

第八條 土地利用總體規(guī)劃編制前，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查、重大問(wèn)題研究等前期工作。

第九條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在前期工作基礎(chǔ)上,以真實(shí)、準(zhǔn)確、合法的土地調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。

前款規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃大綱，包括：規(guī)劃背景，指導(dǎo)思想和原則，土地利用戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局總體安排，規(guī)劃實(shí)施措施等內(nèi)容。

第十條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)依據(jù)經(jīng)審查通過(guò)的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃同步編制。

第十一條 在土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，對(duì)涉及資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等重大問(wèn)題，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面的專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)題研究和論證。

第十二條 在土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，征求各有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。

第十三條 對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問(wèn)題，可以向社會(huì)公眾征詢(xún)解決方案。

對(duì)直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。

采取聽(tīng)證會(huì)形式聽(tīng)取意見(jiàn)的，按照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》的程序進(jìn)行。

第十四條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面專(zhuān)家對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行論證，論證意見(jiàn)及采納情況應(yīng)當(dāng)作為報(bào)送審查材料一并上報(bào)。

第十五條 承擔(dān)土地利用總體規(guī)劃具體編制工作的單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

(一)具有法人資格;

(二)具有編制土地利用總體規(guī)劃的工作業(yè)績(jī);

(三)有完備的技術(shù)和質(zhì)量管理制度;

(四)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)且考核合格的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。

國(guó)土資源部和省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期公布符合本條規(guī)定條件的單位目錄。

第三章 規(guī)劃內(nèi)容

第十六條 土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估;

(二)規(guī)劃背景與土地供需形勢(shì)分析;

(三)土地利用戰(zhàn)略;

(四)規(guī)劃主要目標(biāo)的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)安排等;

(五)土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案;

(六)土地利用的差別化政策;

(七)規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任與保障措施。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)簡(jiǎn)化前款規(guī)定的內(nèi)容。

第十七條 省級(jí)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：

(一)國(guó)家級(jí)土地利用任務(wù)的落實(shí)情況;

(二)重大土地利用問(wèn)題的解決方案;

(三)各區(qū)域土地利用的主要方向;

(四)對(duì)市(地)級(jí)土地利用的調(diào)控;

(五)土地利用重大專(zhuān)項(xiàng)安排;

(六)規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制創(chuàng)新。

第十八條 市級(jí)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：

(一)省級(jí)土地利用任務(wù)的落實(shí);

(二)土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局的安排;

(三)土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則;

(四)中心城區(qū)土地利用控制;

(五)對(duì)縣級(jí)土地利用的調(diào)控;

(六)重點(diǎn)工程安排;

(七)規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任落實(shí)。

前款第(四)項(xiàng)規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關(guān)聯(lián)的功能組團(tuán)，其土地利用控制的重點(diǎn)是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設(shè)用地的擴(kuò)展邊界。

第十九條 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：

(一)市級(jí)土地利用任務(wù)的落實(shí);

(二)土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的具體安排;

(三)土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則;

(四)城鎮(zhèn)村用地?cái)U(kuò)展邊界的劃定;

(五)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域的確定。

(一)基本農(nóng)田地塊的落實(shí);

(二)縣級(jí)規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實(shí);

(三)各地塊土地用途的確定;

(四)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)U(kuò)展邊界的劃定;

(五)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的安排。

第二十一條 土地利用總體規(guī)劃圖件，包括：

(一)土地利用總體規(guī)劃圖;

(二)土地利用總體規(guī)劃附圖。

前款第(二)項(xiàng)規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃附圖，包括規(guī)劃現(xiàn)狀圖、專(zhuān)題規(guī)劃圖和規(guī)劃分析圖。

第二十二條 編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

第四章 審查和報(bào)批

第二十三條 土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批，分為土地利用總體規(guī)劃大綱審查和土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批兩個(gè)階段。

土地利用總體規(guī)劃大綱經(jīng)本級(jí)人民政府審查同意后，逐級(jí)上報(bào)審批機(jī)關(guān)同級(jí)的國(guó)土資源行政主管部門(mén)審查。

第二十四條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃大綱的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)與空間布局調(diào)整等內(nèi)容進(jìn)行審查。

第二十五條 土地利用總體規(guī)劃大綱未通過(guò)審查的，有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查意見(jiàn)修改土地利用總體規(guī)劃大綱，重新申報(bào)審查。

土地利用總體規(guī)劃大綱通過(guò)審查后，有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)審查通過(guò)的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

第二十六條 土地利用總體規(guī)劃按照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則，自上而下審查報(bào)批。

第二十七條 土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：

(一)規(guī)劃文本及說(shuō)明;

(二)規(guī)劃圖件;

(三)專(zhuān)題研究報(bào)告;

(四)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫(kù);

(五)其他材料，包括征求意見(jiàn)及論證情況、土地利用總體規(guī)劃大綱審查意見(jiàn)及修改落實(shí)情況、公眾聽(tīng)證材料等。

第二十八條 有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到人民政府轉(zhuǎn)來(lái)的下級(jí)土地利用總體規(guī)劃之日起5個(gè)工作日內(nèi)，征求有關(guān)部門(mén)和單位意見(jiàn)，并自收到有關(guān)部門(mén)和單位的意見(jiàn)之日起15個(gè)工作日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。

對(duì)土地利用總體規(guī)劃有較大分歧時(shí)，有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織各方進(jìn)行協(xié)調(diào)。因特殊情況，確需延長(zhǎng)規(guī)劃審查期限的，可以延長(zhǎng)審查。

第二十九條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)依據(jù)下列規(guī)定對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行審查：

(一)現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)范;

(二)國(guó)家有關(guān)土地利用和管理的各項(xiàng)方針、政策;

(三)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃;

(四)土地利用相關(guān)規(guī)劃;

(五)其他可以依據(jù)的基礎(chǔ)調(diào)查資料等。

第三十條 土地利用總體規(guī)劃審點(diǎn)內(nèi)容包括：

(一)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià);

(二)規(guī)劃編制原則與指導(dǎo)思想;

(三)戰(zhàn)略定位與規(guī)劃目標(biāo);

(四)土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時(shí)序;

(五)土地利用主要指標(biāo)分解情況;

(六)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)論證情況和公眾參與情況;

(七)規(guī)劃實(shí)施保障措施。

第三十一條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查情況和相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，提出明確的審查結(jié)論，提請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。

第五章 附 則

第三十二條 國(guó)土資源行政主管部門(mén)根據(jù)需要可以編制土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

行業(yè)主管部門(mén)可以結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)編制行業(yè)土地利用規(guī)劃。

篇（2）

土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括基期年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，上一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)以及到目前為止現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，基本農(nóng)田劃定、調(diào)整、變化數(shù)據(jù)，人口、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、糧食產(chǎn)量等基礎(chǔ)性資料數(shù)據(jù)，各重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、旅游景區(qū)、農(nóng)村宅基地集中區(qū)等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃、實(shí)施等數(shù)據(jù)。因此，準(zhǔn)確的土地利用利用現(xiàn)狀、翔實(shí)的基本農(nóng)田保護(hù)地塊登記、完善的基礎(chǔ)性資料、科學(xué)各類(lèi)用地預(yù)測(cè)、合理的土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用總體規(guī)劃修編的基礎(chǔ)。

二、專(zhuān)題研究是科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃的保障

土地利用總體規(guī)劃修編前的專(zhuān)題研究，主要包括對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、新一輪規(guī)劃建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)及土地供需平衡分析、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究、土地節(jié)約和集約利用研究、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化研究、區(qū)域土地利用研究、土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、土地利用規(guī)劃管理保障制度研究、耕地后備資源潛力調(diào)查分析、風(fēng)景旅游區(qū)土地利用規(guī)劃、實(shí)施金土地工程，新增耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量分析、實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)布局用地分析等多個(gè)方面，具體內(nèi)容含①總結(jié)上一輪規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，闡述土地利用總體規(guī)劃修編的必要性；②預(yù)測(cè)基于糧食生產(chǎn)能力的耕地需求量，估算耕地的可供給量，確定耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)目標(biāo)，根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果、耕地?cái)?shù)量、地形地貌、坡度等因素確定基本農(nóng)田分布與規(guī)模；③摸清區(qū)域建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，進(jìn)行建設(shè)用地的基本形勢(shì)分析，集約利用潛力的預(yù)測(cè)，新增建設(shè)用地的區(qū)域統(tǒng)籌安排，提出節(jié)約集約利用土地的措施和對(duì)策；④預(yù)測(cè)總?cè)丝谝?guī)模以及城、鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模和城、鎮(zhèn)、村及工礦用地規(guī)模，分析城、鄉(xiāng)居民點(diǎn)內(nèi)部挖潛和循環(huán)利用的潛力，提出挖潛措施，估算合理的新增建設(shè)用地及占用耕地規(guī)模，根據(jù)耕地占補(bǔ)原則和資金投入分析，提出規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地整理和復(fù)墾的規(guī)模，制定相應(yīng)的保障措施，研究?jī)?yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的思路與辦法，提出保障規(guī)劃方案實(shí)施、促進(jìn)土地節(jié)約與集約利用的政策、制度、措施或機(jī)制建議，提出建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策措施或建議，按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，開(kāi)展土地利用綜合分區(qū)研究提出區(qū)域土地利用調(diào)控措施；⑤分析縣城區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度、功能定位和發(fā)展方向，分析縣城區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施合理發(fā)展規(guī)模、布局和用地規(guī)模，提出落實(shí)國(guó)家和省級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的土地利用調(diào)控指標(biāo)及措施，提出分區(qū)的土地利用調(diào)控指標(biāo)及管制措施；⑥土地利用總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)、調(diào)查土地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、分析土地利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響、提出環(huán)境友好型的土地利用模式建議、進(jìn)行土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)分區(qū)，確定管制規(guī)劃、提出重點(diǎn)區(qū)域的土地利用調(diào)控指標(biāo)建議、提出生態(tài)改善目標(biāo)及生態(tài)建設(shè)用地安排建議；⑦完善規(guī)劃實(shí)施體系、法律保障、行政保障、經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)保障、技術(shù)保障；⑧分析土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾現(xiàn)狀、問(wèn)題，分析土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的潛力，提出規(guī)劃期間土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾方案，制定實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的具體措施。因此，只有著力搞好土地利用總體規(guī)劃修編前的專(zhuān)題研究，才能科學(xué)地編制新一輪總體規(guī)劃。

三、明確市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是修編成功的關(guān)健

把握市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是搞好土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)健。市級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于過(guò)渡層次的中觀(guān)性、政策性規(guī)劃。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是在上級(jí)規(guī)劃的控制下，提出各類(lèi)土地供應(yīng)的總量控制指標(biāo)和確定本行政區(qū)域內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程，重點(diǎn)解決好市域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調(diào)與控制問(wèn)題。而縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，在各級(jí)規(guī)劃之間主導(dǎo)性地?fù)?dān)負(fù)著承上啟下的協(xié)調(diào)和落實(shí)功能。原創(chuàng)文秘材料，盡在文秘站網(wǎng)網(wǎng)。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的各項(xiàng)主要控制性指標(biāo)；重點(diǎn)在于定性、定量、定位、定序，在土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)的層面上確定各類(lèi)用地的類(lèi)型、規(guī)模、范圍和時(shí)序；核心內(nèi)容是土地用途分區(qū)，包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、園地區(qū)、林地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工礦建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、土地開(kāi)發(fā)整理區(qū)、風(fēng)景旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于實(shí)施性的微觀(guān)控制性規(guī)劃。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在縣級(jí)規(guī)劃的各類(lèi)土地用途分區(qū)和用地規(guī)模的控制下，詳細(xì)確定各個(gè)地塊的規(guī)劃土地用途，其詳細(xì)程度應(yīng)當(dāng)達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的深度，規(guī)劃成果的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在規(guī)劃圖件和控制性規(guī)劃設(shè)計(jì)原則的編制上，以滿(mǎn)足土地用途管制和其他各項(xiàng)土地利用活動(dòng)管理的需要。

篇（3）

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

前言

土地利用總體規(guī)劃是我國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)土地資源利用的總供需平衡和優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)與布局做出的決策, 依據(jù)政策科學(xué)理論, 規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)首先是對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析和評(píng)價(jià), 對(duì)規(guī)劃實(shí)施措施的落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià), 即政策的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估; 其次, 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施會(huì)影響土地利用及其環(huán)境, 形成新的土地利用結(jié)構(gòu)和布局, 因此規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)規(guī)劃產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)價(jià), 主要指規(guī)劃執(zhí)行后土地利用狀況的評(píng)價(jià), 即政策影響評(píng)價(jià); 第三, 規(guī)劃實(shí)施是有成本的, 需要對(duì)其實(shí)施進(jìn)行成本利益分析和成本效能分析, 即政策效率評(píng)估。

一、評(píng)價(jià)內(nèi)容與思路

1 規(guī)劃的執(zhí)行評(píng)價(jià)

規(guī)劃的執(zhí)行評(píng)估探討的是規(guī)劃執(zhí)行活動(dòng)是否確實(shí)影響到了規(guī)劃地區(qū)土地資源的分配與利用, 即這種分配與利用是否按規(guī)劃方案來(lái)執(zhí)行, 因此其評(píng)價(jià)的基本思路是: 將規(guī)劃方案中的土地利用目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)土地利用的實(shí)際狀況進(jìn)行對(duì)比, 定量分析規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度與差異。土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)是通過(guò)一些主要控制指標(biāo)和空間布局來(lái)表現(xiàn)的, 因此評(píng)價(jià)可通過(guò)指標(biāo)對(duì)比進(jìn)行評(píng)價(jià),通過(guò)主要控制指標(biāo)的目標(biāo)值與實(shí)際值對(duì)比, 分析規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)展和實(shí)現(xiàn)程度。通過(guò)空間位置的比較和相鄰關(guān)系的分析, 或基于空間單元的指標(biāo)評(píng)價(jià), 分析土地利用空間變化與規(guī)劃要求的差異。

2 規(guī)劃的影響評(píng)價(jià)

土地是人類(lèi)生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)載體, 可持續(xù)發(fā)展要求土地資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用, 為此土地利用規(guī)劃實(shí)施的影響評(píng)價(jià)應(yīng)圍繞土地可持續(xù)利用這一核心, 將規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的土地利用狀況是否符合可持續(xù)利用的要求進(jìn)行綜合評(píng)定, 分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)土地利用系統(tǒng)帶來(lái)的綜合影響。

二、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因

1“兩規(guī)”各自的出發(fā)點(diǎn)和目的不盡相同

土地利用總體規(guī)劃的主要目的是: 在不增加土地面積投入的條件下, 優(yōu)化土地供需平衡的結(jié)構(gòu), 統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地, 促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于規(guī)劃的結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地供需的綜合平衡, 是一種指令性目標(biāo)。

城市總體規(guī)劃充分考慮城市建設(shè)自身發(fā)展的要求, 其主要目的是: 統(tǒng)籌安排城市各類(lèi)用地及空間資源, 綜合部署各項(xiàng)建設(shè), 促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。它側(cè)重于規(guī)劃的過(guò)程, 它的結(jié)果只是一種預(yù)測(cè), 強(qiáng)調(diào)的是為達(dá)到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的階段性目標(biāo)而進(jìn)行的調(diào)控過(guò)程。

2 編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計(jì)方法不一致

土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的更新成果, 獲取過(guò)程中首先應(yīng)用遙感技術(shù),然后經(jīng)實(shí)地調(diào)查、核實(shí)、糾正而形成的, 可信度較高; 而城市總體規(guī)劃依據(jù)的是城建部門(mén)的統(tǒng)計(jì)資料, 對(duì)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí), 往往采取抽樣調(diào)查的方法, 所得到的數(shù)據(jù)為概查和估算數(shù)據(jù), 與遙感監(jiān)測(cè)實(shí)地調(diào)查資料存在一定差異。

3 規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)不同

（1） 規(guī)劃期內(nèi)預(yù)測(cè)人口不一致

土地利用總體規(guī)劃的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來(lái)自于統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和公安局、計(jì)生委的調(diào)查數(shù)據(jù)。人口自然增長(zhǎng)率采用計(jì)生委提供的資料, 機(jī)械增長(zhǎng)率采用公安局提供資料。城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口, 在暫住人口較多的城市, 城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口( 即居住一年以上的人口) 。城市總體規(guī)劃中提出的城市人口, 是指居住在或相當(dāng)于居住在城區(qū)內(nèi), 享用和消耗城市水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施的人口總數(shù)。它不僅包含城區(qū)中的非農(nóng)業(yè)人口, 還包括居住在城區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口和暫住期一年以上的外來(lái)人口。因此城市總體規(guī)劃預(yù)測(cè)人口范圍比土地利用總體規(guī)劃預(yù)測(cè)人口范圍大, 造成前者預(yù)測(cè)的人口明顯高于后者。

（2）用地標(biāo)準(zhǔn)不一致

《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》要求根據(jù)現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)所屬級(jí)別, 確定規(guī)劃人均用地指標(biāo), 且規(guī)定在人均耕地不足0. 066 7hm2 的地區(qū)只能采用每等級(jí)中的最低指標(biāo)?！冻鞘杏玫胤诸?lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137- 90) 中把規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)分為四級(jí), 規(guī)定現(xiàn)有城市要根據(jù)現(xiàn)有人均建設(shè)水平, 在該“標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的允許采用規(guī)劃指標(biāo)和允許調(diào)整幅度內(nèi)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)。所以二者在確定指標(biāo)級(jí)別時(shí)常常不一致, 從而使人均用地難于統(tǒng)一。

三、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)途徑

1 實(shí)行規(guī)劃的同步編制

在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程中,建議城市規(guī)劃行政主管部門(mén)和土地行政主管部門(mén)將“兩規(guī)”編制的基期年和目標(biāo)年予以規(guī)范化、制度化, 做到同步編制, 并且其他相關(guān)規(guī)劃也應(yīng)在規(guī)劃期限內(nèi)進(jìn)行編制, 不得隨意改變規(guī)劃編制的期限。

2 人口規(guī)模預(yù)測(cè)的協(xié)調(diào)

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預(yù)測(cè)關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測(cè), 因此, 在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過(guò)程中, 首先必須在人口統(tǒng)計(jì)口徑上達(dá)到一致, 統(tǒng)一采用公安局、統(tǒng)計(jì)局、計(jì)生委等部門(mén)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù); 其次二者統(tǒng)計(jì)的行政區(qū)域范圍必須一致, 要么統(tǒng)一以城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或鎮(zhèn)域人口或城市現(xiàn)狀建城區(qū)人口等, 這樣的話(huà),二者所用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是一樣的, 由此確定的規(guī)劃建設(shè)人均用地指標(biāo)也顯得科學(xué)合理。

3 建設(shè)用地規(guī)?？刂颇繕?biāo)統(tǒng)一

在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)中, 目前以人均建設(shè)用地指標(biāo)作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn), 但它忽視了城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?jiān)蚝陀绊懸蛩?、影響程度的研? 城市與區(qū)域之間的關(guān)系研究, 從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)?？刂频男Ч?。

從城市理性擴(kuò)張的角度, 城市用地?cái)U(kuò)張的主要因素有人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、農(nóng)地非農(nóng)化后收入增加的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力等, 只有在對(duì)已有的擴(kuò)張是否合理進(jìn)行分析判斷的前提下, 針對(duì)城市集約利用水平和閑置地、空地情況, 根據(jù)對(duì)未來(lái)城市土地需求量研究和區(qū)域土地需求的矛盾, 才能提出未來(lái)城市用地適宜擴(kuò)張的范圍。

顯然, 通過(guò)上述兩者的結(jié)合, 將城市現(xiàn)狀、城市用地?cái)U(kuò)張分析與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃要求結(jié)合, 可確立統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)?？刂颇繕?biāo)。

4 城市發(fā)展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一

要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一, 必須先確定城市的性質(zhì), 城市性質(zhì)的確定對(duì)城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情, 保護(hù)耕地應(yīng)作為城市發(fā)展用地時(shí)首先考慮的問(wèn)題, 其次結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的土地適宜性評(píng)價(jià)和在城市發(fā)展過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況, 在確?；巨r(nóng)田的基礎(chǔ)上, 合理的確定城市的發(fā)展方向, 即向宜建區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施有所延伸的地方拓展。

5 用地布局上的宏微觀(guān)協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃側(cè)重的是整個(gè)城市的宏觀(guān)布局, 主要是確定整個(gè)行政區(qū)內(nèi)中心城市、重要基礎(chǔ)設(shè)施工程、重要工礦項(xiàng)目等用地的規(guī)模和布局; 而城市總體規(guī)劃則側(cè)重的是城市中心區(qū)的微觀(guān)布局, 僅僅只是土地利用總體規(guī)劃在其中心城區(qū)的細(xì)化。因此在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過(guò)程中, 城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo), 土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只是起宏觀(guān)調(diào)控作用, 城市總體規(guī)劃則詳細(xì)的布置城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類(lèi)用地的布局。

6 “兩規(guī)”實(shí)施一致有效

“兩規(guī)”只有通過(guò)實(shí)施, 才能夠真正實(shí)現(xiàn)其自身的價(jià)值。在“兩規(guī)”的實(shí)施過(guò)程中, 各級(jí)政府應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)下, 為實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào), 對(duì)“兩規(guī)”的實(shí)施予以同等重視?！皟梢?guī)” 的實(shí)施都應(yīng)注重法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段的綜合應(yīng)用。此外, 應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃宣傳、社會(huì)的監(jiān)督和進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià), 建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃管理公開(kāi), 調(diào)動(dòng)公眾的主動(dòng)意識(shí), 促進(jìn)政府部門(mén)的公正執(zhí)法, 提高工作效率, 制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生, 保證規(guī)劃的實(shí)施。

結(jié)束語(yǔ)

土地利用總體規(guī)劃不僅是土地資源配置實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)調(diào)控的基本手段，而且也是保證土地資源安全的重要手段。適時(shí)進(jìn)行實(shí)施效益評(píng)價(jià)，有利于督促有關(guān)各方落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和政策措施，有利于及時(shí)總結(jié)規(guī)劃實(shí)施效果。

參考文獻(xiàn)

[1] 李冀云,周勇,聶艷,許倍慎.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究與應(yīng)用[J]. 湖北農(nóng)業(yè)科學(xué). 2009(02)

篇（4）

1.1自然概況

烏蘭察布市地處自治區(qū)中部，位于東經(jīng)109°16′～114°49′，北緯39°37′～43°28′。東西長(zhǎng)458公里，南北寬442公里，總面積5.4萬(wàn)平方公里，占自治區(qū)土地總面積的4.67%。烏蘭察布市北部與蒙古國(guó)交界，國(guó)境線(xiàn)長(zhǎng)100多公里，東部與河北省接壤，東北部與錫林郭勒盟相鄰，南部與山西省相連，西部與自治區(qū)首府呼和浩特市毗連。烏蘭察布市地處黃土高原、晉北山地和內(nèi)蒙古高原交錯(cuò)地帶，地形自北向南由蒙古高原、烏蘭察布丘陵、陰山山脈、黃土丘陵四部分組成。烏蘭察布市地處中溫帶，屬大陸性季風(fēng)氣候，四季特征明顯。烏蘭察布市境內(nèi)各河流分屬黃河、永定河和內(nèi)陸河三大水系。烏蘭察布市區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，地處呼、包、銀經(jīng)濟(jì)隆起帶和京津唐經(jīng)濟(jì)圈的結(jié)合部。110國(guó)道、208國(guó)道和京藏高速公路交匯于集寧，是國(guó)家“五縱七橫”重點(diǎn)規(guī)劃的十二條公路主干骨架中的兩條重要公路，與省際大通道等10條省際通道及集寧通往各旗縣市的公路網(wǎng)，共同相成了以集寧為中心貫通東、西、南、北快捷公路交通格局。烏蘭察布市地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)礦產(chǎn)資源比較豐富。目前普查已發(fā)現(xiàn)的礦種80余種，已探明儲(chǔ)量的有37個(gè)礦種，已開(kāi)發(fā)利用的有29個(gè)礦種，產(chǎn)地75處。

1.2社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件

烏蘭察布市現(xiàn)轄察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓資縣、興和縣、涼城縣、商都縣、化德縣、豐鎮(zhèn)市、集寧區(qū)十一個(gè)旗縣市區(qū)。烏蘭察布市是一個(gè)以蒙古族為主體的多民族聚居區(qū)，共同生活著蒙、漢、回等23個(gè)民族。總?cè)丝跒?86.97萬(wàn)人，其中主體民族蒙古族8.69萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.03%，漢族居多數(shù)，其它有回族、壯族、達(dá)翰爾族、朝鮮族、鄂溫克族、苗族、藏族、維吾爾族等20多個(gè)少數(shù)民族。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)781.17億元，全年財(cái)政收入完成66.1億元，同比增長(zhǎng)28.9%。全年規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資完成650.5億元，增長(zhǎng)40.8%。全年農(nóng)作物種植面積達(dá)到61.97萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)2.8%。主要農(nóng)作物產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)；全年糧食總產(chǎn)量達(dá)到88.5萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)4.1%。全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入分別達(dá)到18609元和5853元。

1.3土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2012年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，經(jīng)規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，烏蘭察布市土地總面積5445589.22公頃。其中農(nóng)用地4756733.63公頃，占土地總面積的87.35%；建設(shè)用地116095.37公頃，占土地總面積的2.13%；其他土地572760.22公頃，占土地總面積的10.52%。農(nóng)用地中耕地909788.05公頃，占土地總面積的16.71%；園地1216.37公頃，占土地總面積的0.02%；林地738714.58公頃，占土地總面積13.57%；牧草地3046302.63公頃，占土地總面積55.94%；其它農(nóng)用地60712.00公頃，占土地總面積1.11%。建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地95413.84公頃，占土地總面積的1.75%，其中，城鎮(zhèn)用地22398.29公頃，占土地總面積的0.41%；工礦用地10688.89公頃，占土地總面積的0.20%；農(nóng)村居民點(diǎn)62326.66公頃，占土地總面積的1.14%。交通運(yùn)輸用地15064.10公頃，占土地總面積的0.28%。水利設(shè)施用地1637.41公頃，占土地總面積的0.03%。其它建設(shè)用地3980.02公頃，占土地總面積的0.07%。其他土地中水域面積80735.23公頃，占土地總面積的1.48%；自然保留地492024.99公頃，占土地總面積的9.04%。

2.規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估

2.1規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法

本文采用直接比較法對(duì)《烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年~2020年）》中的主要控制指標(biāo)執(zhí)行7年的情況進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)對(duì)比全市2005年、規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）和2012年各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，來(lái)反映全市規(guī)劃實(shí)施7年來(lái)各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)情況。

2.2評(píng)估結(jié)果

農(nóng)用地中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。建設(shè)用地中建設(shè)用地總規(guī)模未突破指標(biāo)，規(guī)劃指標(biāo)剩余空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)工礦用地突破指標(biāo)，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)的22%；交通用地、水利設(shè)施用地和其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用占用農(nóng)用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模都未突破規(guī)劃目標(biāo)，指標(biāo)剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。規(guī)劃期內(nèi)通過(guò)耕地儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地4036.33公頃，雖然完成了規(guī)劃實(shí)施期間的占補(bǔ)平衡，但距離規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需補(bǔ)充2522.67公頃。規(guī)劃實(shí)施期間人均城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)未降反升，實(shí)現(xiàn)程度低。規(guī)劃實(shí)施期間，中心城區(qū)建設(shè)速度較快，中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模尚未突破目標(biāo)，還有1334.81指標(biāo)剩余，但中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模超出規(guī)劃目標(biāo)423.71公頃。

3.現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施成效與存在的問(wèn)題分析

3.1現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施成效分析

3.1.1強(qiáng)化了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)土地利用總體規(guī)劃劃定的一般農(nóng)地區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，明確了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)范圍，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補(bǔ)平衡制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度，有效地實(shí)施了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)。嚴(yán)格執(zhí)行先補(bǔ)后占，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡政策。規(guī)劃2020年耕地保有量為880849.33公頃。2012年耕地面積909788.07公頃，比2020年規(guī)劃目標(biāo)多28938.73公頃。規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)為785000公頃，2012年基本農(nóng)田面積793185.80公頃，比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃。規(guī)劃實(shí)施7年間，全市新增建設(shè)占耕面積2705.87公頃，通過(guò)耕地儲(chǔ)備增加耕地面積為4036.33公頃，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃期內(nèi)的占補(bǔ)平衡目標(biāo)。3.1.2保障了建設(shè)用地的合理需求劃實(shí)施期間，嚴(yán)格落實(shí)“四區(qū)三界”和土地用途管制，通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，基本保障了國(guó)家、自治區(qū)、市級(jí)及旗縣級(jí)的各類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)化的用地需求。規(guī)劃實(shí)施七年，烏蘭察布市新增建設(shè)用地10575.64公頃。規(guī)劃實(shí)施期間，城鄉(xiāng)建設(shè)用地凈增13092.80公頃，城鎮(zhèn)工礦用地凈增16019.20公頃，交通用地凈增1487.42公頃，中心城區(qū)建設(shè)用地凈增4945.76公頃，其中中心城區(qū)城市用地凈增4237.5公頃。3.1.3增強(qiáng)了按規(guī)劃用途使用土地和管理土地的意識(shí)國(guó)土資源管理部門(mén)在日常管理中依據(jù)規(guī)劃審批土地，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃用途管制制度，保證了規(guī)劃的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。通過(guò)各級(jí)政府的高度重視，加上長(zhǎng)期的宣傳教育，使全社會(huì)特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃的觀(guān)念，進(jìn)一步增強(qiáng)了按規(guī)劃用途依法使用土地的意識(shí)。/RESOURCES3.1.4指導(dǎo)了造林種草，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善規(guī)劃貫徹了“在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”的基本方針，確定了切實(shí)可行的生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地布局和范圍，有效地指導(dǎo)了造林種草，城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活及生存環(huán)境得到進(jìn)一步改善，規(guī)劃實(shí)施期間，全市林地面積增加233705.68公頃，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。

3.2現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施存在的主要問(wèn)題

3.2.1耕地?cái)?shù)量變化旗縣間差異大，基本農(nóng)田布局不盡合理烏蘭察布市耕地從數(shù)量上來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施期間總體上呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田目標(biāo)完全可以保證。但從全市11個(gè)旗縣區(qū)來(lái)看，各旗縣耕地面積變化差異較大。由于受水資源條件的約束，烏蘭察布市大部分旱作耕地開(kāi)發(fā)利用難度大。然而政府為建設(shè)陰山北麓優(yōu)質(zhì)雜糧馬鈴薯基地、察右中旗胡蘿卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力發(fā)展該地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大微灌、滴灌面積，造成有基地項(xiàng)目計(jì)劃的旗縣耕地增加明顯，無(wú)計(jì)劃地區(qū)則耕地增加很少，甚至減少，比如集寧區(qū)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中只能依靠“異地補(bǔ)耕”來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。2012年，烏蘭察布市基本農(nóng)田面積比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃，實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。但由于自然災(zāi)害等原因造成的耕地和基本農(nóng)田災(zāi)毀；同時(shí)，規(guī)劃期間不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選址繞不開(kāi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，因此，需要對(duì)局部地區(qū)的基本農(nóng)田布局進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)需要將規(guī)劃實(shí)施期間通過(guò)土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等工程增加的優(yōu)質(zhì)耕地盡快劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍。3.2.2建設(shè)用地空間布局和內(nèi)部各項(xiàng)指標(biāo)與實(shí)際需求不匹配規(guī)劃期內(nèi)，烏蘭察布市城鎮(zhèn)化速度加快，能源、交通建設(shè)迅速發(fā)展，許多項(xiàng)目的不確定性，總會(huì)造成規(guī)劃建設(shè)用地與實(shí)際落地位置有所偏差，致使規(guī)劃建設(shè)用地空間布局不能很好地適應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。根據(jù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果，烏蘭察布市建設(shè)用地內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)的結(jié)構(gòu)分配不合理。目前，烏蘭察布市建設(shè)用地總規(guī)模有56071.6公頃剩余空間。主要為其他建設(shè)用地、交通水利用地，然而城鄉(xiāng)建設(shè)用地在規(guī)劃實(shí)施期間已經(jīng)超出規(guī)模的22%，剩余的其他建設(shè)用地、交通水利用地指標(biāo)無(wú)法調(diào)整到城鄉(xiāng)建設(shè)用地或城鎮(zhèn)工礦用地中使用，從而造成有計(jì)劃而無(wú)規(guī)模用地的尷尬局面。3.2.3規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地地區(qū)間不平衡，建設(shè)項(xiàng)目落地困難從全市的角度來(lái)看，烏蘭察布市新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)尚有剩余，然而，由于自然資源條件制約和規(guī)劃期內(nèi)烏蘭察布市打造區(qū)域性中心城市的規(guī)劃影響，集寧區(qū)、察右前旗目前已經(jīng)沒(méi)有建設(shè)占用耕地指標(biāo)可用。因此，在擴(kuò)大城市規(guī)模建設(shè)過(guò)程中，為了避讓耕地，各類(lèi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法科學(xué)的安排到規(guī)劃圖上，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不符合規(guī)劃，難以落地。3.2.4建設(shè)用地集約利用程度有待進(jìn)一步提高規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，烏蘭察布市建設(shè)用地集約程度有所提高，但仍存在許多問(wèn)題，諸如城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，集約利用水平低。農(nóng)村居民點(diǎn)用地內(nèi)涵復(fù)雜，居住、生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等用地類(lèi)型混合其中，數(shù)量大，布局分散，居住環(huán)境差，人均用地超標(biāo)；城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，土地利用效率低；獨(dú)立工礦用地中，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小，布局松散，容積率低，土地產(chǎn)出效益較差。應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)全市的建設(shè)用地進(jìn)行潛力挖潛。

4.對(duì)策與建議

4.1建立常態(tài)化土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改機(jī)制

為解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中旗縣區(qū)間耕地保護(hù)任務(wù)不平衡，規(guī)劃基本農(nóng)田布局區(qū)域間不盡合理，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦明顯不足，規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地區(qū)域間不平衡，建設(shè)用地內(nèi)部規(guī)劃指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題應(yīng)建立一年一評(píng)估，兩年一修改的常態(tài)化規(guī)劃評(píng)估修改制度。同時(shí)完善規(guī)劃實(shí)施辦法，在建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)規(guī)劃指標(biāo)使用政策，允許交通用地、水利用地、其他建設(shè)用地指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)之間的調(diào)整平衡，彈性引導(dǎo)和剛性控制相結(jié)合，提高《規(guī)劃》對(duì)烏蘭察布市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地保障能力。

4.2強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，推進(jìn)耕地特別是基本農(nóng)田布局調(diào)整

2012年，烏蘭察布市耕地面積912171.02公頃，其中水澆地僅為115294.19公頃，占耕地總面積的12.64%，旱地面積795233.96公頃，占耕地總面積的87.36%。全市耕地質(zhì)量較低，基本上為低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。2006年~2012年，全市各旗縣區(qū)所建立的耕地儲(chǔ)備庫(kù)差異較大，規(guī)劃實(shí)施期間涼城縣、興和縣、察右中旗、察右前旗、化德縣進(jìn)行了儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。因此，要結(jié)合現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量和分布情況，以及規(guī)劃實(shí)施期間的土地整治情況，建立“優(yōu)近劣退”機(jī)制，實(shí)施“異地補(bǔ)耕”，通過(guò)規(guī)劃修改合理確定各地區(qū)規(guī)劃耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積和布局。

4.3出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策

根據(jù)《規(guī)劃》確定各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)靈活運(yùn)用政策，全市尚有大量的其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)，但根據(jù)全市實(shí)際情況和《規(guī)劃》實(shí)施以幾年來(lái)各項(xiàng)建設(shè)用地使用情況，其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)使用量較少，尤其是其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余高達(dá)50919.29公頃，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)嚴(yán)重缺乏，甚至突破。因此，建議在總建設(shè)用地指標(biāo)不突破的前提下，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，支持城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

4.4增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地和新增建設(shè)占耕指標(biāo)

通過(guò)對(duì)本輪規(guī)劃各指標(biāo)的評(píng)估分析，烏蘭察布市目前尚有56071.6公頃的建設(shè)用地指標(biāo)可用，這些指標(biāo)中只有其他建設(shè)用地、交通水利用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不僅無(wú)指標(biāo)剩余空間，規(guī)劃實(shí)施七年超出目標(biāo)7750.80公頃。隨著規(guī)劃的深入實(shí)施，“三個(gè)基地”、“三個(gè)中心”、“五個(gè)區(qū)”的戰(zhàn)略逐步落實(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量將大規(guī)模增加，同時(shí)新增建設(shè)用地量、新增建設(shè)占耕量會(huì)隨同適當(dāng)增加。因此，在沒(méi)有出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策之前，增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占耕規(guī)模是解決未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需要的主要措施。如果近期出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策，將其他建設(shè)用地指標(biāo)分出45000公頃用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，一方面可以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)建設(shè)用地歷史欠賬，另一方面還可以補(bǔ)充未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求。同時(shí)，在其他建設(shè)用地指標(biāo)可以靈活動(dòng)用時(shí)，盡管在努力提高建設(shè)用地集約利用程度情況下，僅剩的4217.94公頃新增建設(shè)用地指標(biāo)和3853公頃新增建設(shè)占耕指標(biāo)也滿(mǎn)足不了45000公頃指標(biāo)的使用，到時(shí)，新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)又將成為重點(diǎn)項(xiàng)目落地的限制因素。所以不管通過(guò)直接增加還是采用政策調(diào)整增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，都將需要同時(shí)匹配增加一定規(guī)模的新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)，來(lái)保障烏蘭察布市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的又快又好發(fā)展。

4.5提高土地集約節(jié)約水平

首先通過(guò)堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)，提高土地的集約節(jié)約水平。規(guī)劃關(guān)系到當(dāng)?shù)氐拇缶掷婧烷L(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，不論是工業(yè)企業(yè)發(fā)展用地，還是招商引資項(xiàng)目用地，盡量引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)、向規(guī)劃區(qū)集中，適度提高園區(qū)準(zhǔn)入門(mén)檻，同時(shí)注重項(xiàng)目的時(shí)序安排，敢于和善于核減與區(qū)域發(fā)展功能不相符的用地項(xiàng)目，盡量克服土地利用的粗放現(xiàn)象。其次，通過(guò)發(fā)揮土地市場(chǎng)引導(dǎo)作用，挖掘土地潛力。不斷規(guī)范土地市場(chǎng)，工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地百分之百實(shí)行招拍掛出讓?zhuān)Y源配置真正科學(xué)化、市場(chǎng)化。采取清理閑置土地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等措施，積極盤(pán)活土地資源。

4.6探索建立未利用地開(kāi)發(fā)利用試驗(yàn)區(qū)

隨著西部大開(kāi)發(fā)的深入實(shí)施，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，烏蘭察布市日益面臨土地需求急速上升，而資源供給有限的兩難局面。為拓展用地新空間，廣袤的未利用地已成為投資開(kāi)發(fā)熱點(diǎn)。嘗試探索建立未利用地開(kāi)發(fā)利用試驗(yàn)區(qū)，將一定面積的區(qū)位條件好、適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)的未利用土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)修改規(guī)劃將適合開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地的未利用地規(guī)劃為有條件建設(shè)區(qū)，極探索不占或少占耕地，拓展建設(shè)用地空間的用地新路徑。在管理上，支持試驗(yàn)區(qū)在產(chǎn)權(quán)等抵押融資方面先行先試，在審批、資金、項(xiàng)目等方面給予支持。

參考文獻(xiàn)

[1]邢曉芹，烏海市新一輪土地利用總體規(guī)劃用地平衡分析[M].內(nèi)蒙古師范大學(xué)碩士論文.2011,4.

篇（5）

概括地說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“兩規(guī)”）是宏觀(guān)上安排城市各類(lèi)土地的使用結(jié)構(gòu)與城市建設(shè)用地具體部署的兩個(gè)重要規(guī)劃。當(dāng)前我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期，各項(xiàng)建設(shè)正加速進(jìn)行，伴隨著近年來(lái)耕地面積的急劇減少，土地利用總體規(guī)劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)一直存在問(wèn)題，導(dǎo)致兩者在實(shí)際的應(yīng)用中矛盾不斷，下面對(duì)“兩規(guī)”的矛盾進(jìn)行簡(jiǎn)單分析以及就如何協(xié)調(diào)提出粗淺建議。

一、 認(rèn)識(shí)“兩規(guī)”

（一）“兩規(guī)”的關(guān)系

從土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容不難看出，“兩規(guī)”都是將土地作為主要規(guī)劃對(duì)象，核心內(nèi)容都是土地資源的合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，在實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展這，根本目標(biāo)上是一致的。

綜合來(lái)看，“兩規(guī)”的側(cè)重點(diǎn)不同，城市總體規(guī)劃是一種區(qū)域性、綜合性規(guī)劃，是以城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的；相對(duì)而言土地利用總體規(guī)劃是一種專(zhuān)業(yè)性規(guī)劃，是以合理安排現(xiàn)有的土地資源，確保土地資源的永續(xù)利用為目的[3]。

但是從“兩規(guī)”的空間范圍來(lái)看，而土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地，城市規(guī)劃區(qū)則只是整個(gè)行政轄區(qū)范圍中的一部分，稱(chēng)為中心城區(qū)或城市中心區(qū)，其規(guī)劃范圍比土地利用總體規(guī)劃小。從這個(gè)角度來(lái)看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)局部，兩者是點(diǎn)和面關(guān)系，是局部與整體的關(guān)系[4]。

從規(guī)劃的內(nèi)容看，兩者各成體系，而土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上更全面、更具體地體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)土地資源的合理利用與配置、土地利用結(jié)構(gòu)的綜合調(diào)整與優(yōu)化、土地利用的宏觀(guān)調(diào)控與微觀(guān)管理機(jī)制；城市總體規(guī)劃更綜合的體現(xiàn)了對(duì)城市的各項(xiàng)建設(shè)的安排，和各種資源的綜合配置。

兩者在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍等方面又必須進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。

綜上所述，兩項(xiàng)規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地利用的局部和整體的關(guān)系，在用地上兩項(xiàng)規(guī)劃相互聯(lián)系、相互指導(dǎo)而又互相制約。

脫離了土地利用規(guī)劃，不了解土地的供給趨勢(shì)，城市規(guī)劃難以實(shí)施；同樣土地利用總體規(guī)劃也必須與城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相結(jié)合，不了解區(qū)域城市、城鎮(zhèn)、大型設(shè)施的發(fā)展和布局，土地利用總體規(guī)劃也難以編制和充分實(shí)施。

（二）協(xié)調(diào)“兩規(guī)”的意義

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》中均規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和土地利用總體規(guī)劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。

從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及各部門(mén)的發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，而從其基本作用看，城市規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)，土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)土地利用，但城市建設(shè)離不開(kāi)土地，土地利用也不能脫離城市建設(shè)。兩項(xiàng)規(guī)劃在根本目標(biāo)上的一致，以及兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對(duì)象上的交叉，客觀(guān)要求這兩個(gè)規(guī)劃在實(shí)際工作中必須進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)[5]。

在實(shí)施過(guò)程中，城市規(guī)劃最終要落實(shí)到土地開(kāi)發(fā)和利用上，規(guī)劃的核心是土地利用，如何使土地有度開(kāi)發(fā)和有效利用與規(guī)劃管理密不可分。

在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中，建設(shè)部也下文，要求各地建設(shè)部門(mén)加強(qiáng)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍一致。

因此，協(xié)調(diào)好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，也即協(xié)調(diào)好城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)與持續(xù)發(fā)展的關(guān)系[5]。

二、 “兩規(guī)”之間存在的矛盾

從目前城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實(shí)施工作帶來(lái)諸多不便。甚至導(dǎo)致土地資源沒(méi)有依照規(guī)劃得到合理開(kāi)發(fā)、利用和有效保護(hù)。

兩項(xiàng)規(guī)劃存在的最為主要矛盾表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）“兩規(guī)”編制的行政主管部門(mén)不同

當(dāng)前，許多城市的土地利用管理由兩個(gè)不同的部門(mén)負(fù)責(zé)，國(guó)土資源部門(mén)管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)城市規(guī)劃。

雖然國(guó)務(wù)院對(duì)兩個(gè)部門(mén)的職責(zé)作了明確分工，但在實(shí)際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個(gè)部門(mén)從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問(wèn)題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，規(guī)劃的編制和實(shí)施也存在“兩張皮”現(xiàn)象，給實(shí)際工作帶來(lái)很大影響[5]。

（二）“兩規(guī)”成熟程度不同，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威性不高

在中國(guó)，城市規(guī)劃在長(zhǎng)期的規(guī)劃實(shí)踐中，吸收和借鑒了國(guó)外優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性也較強(qiáng)。相比之下，土地利用規(guī)劃在中國(guó)實(shí)施不久，20世紀(jì)80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開(kāi)。由于土地利用總體規(guī)劃滯后，而且沒(méi)有相應(yīng)的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經(jīng)頒布的城鎮(zhèn)規(guī)劃藍(lán)圖來(lái)辦理用地手續(xù)。即使已經(jīng)有了土地利用總體規(guī)劃的城市，隨意突破和修改土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴(kuò)展。同時(shí)，由于規(guī)劃本身很少與用地計(jì)劃、用地管理等緊密聯(lián)系起來(lái)，而且還存在著“重編制，輕實(shí)施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與約束力[6]。

（三）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計(jì)方法不一致

土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的成果,信息是應(yīng)用遙感技術(shù)、實(shí)地調(diào)查、核實(shí)、糾正等等過(guò)程而形成的；而城市總體規(guī)劃依實(shí)地調(diào)查資料存在一定差異。

此外，兩個(gè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)口徑不一致也是造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致的原因之一。如：城市規(guī)劃部門(mén)在統(tǒng)計(jì)城市建設(shè)用地時(shí)，往往將已劃入城市總體規(guī)劃區(qū)，但還沒(méi)有建設(shè)的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計(jì)入城市現(xiàn)狀用地；土地部門(mén)則以實(shí)際成為城市建設(shè)用地或已辦理了建設(shè)用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，所以城市規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的城市建設(shè)用地面積大于土地利用詳查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

土地利用總體規(guī)劃的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來(lái)自于統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和公安局、計(jì)生委的調(diào)查數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規(guī)劃中的城市人口，目前依然統(tǒng)計(jì)口徑不一。

兩者在人口統(tǒng)計(jì)口徑上不一致，所預(yù)測(cè)的城市規(guī)模自然難以銜接。

（四）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的用地分類(lèi)不統(tǒng)一

城市規(guī)劃用地分類(lèi)采用的是1991年開(kāi)始施行的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB50188-2007,兩者均為強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),具有權(quán)威性和法律效力。

2002年以后土地利用總體規(guī)劃采用的是《土地分類(lèi)》。它是在1984年制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》和1989年制訂的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》的基礎(chǔ)上修改、歸并而成。但無(wú)論是新、老標(biāo)準(zhǔn)的制定都沒(méi)有考慮與城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的銜接問(wèn)題,與城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異,造成了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)上的巨大困難,這也是規(guī)劃指標(biāo)和用地范圍無(wú)法統(tǒng)一的重要原因。

三、 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的思路與建議

為促使兩項(xiàng)規(guī)劃順利而有效地實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)二者矛盾的協(xié)調(diào)，提出如下建議：

（一）“兩規(guī)”編制部門(mén)密切配合、協(xié)調(diào)

為了搞好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，土地管理部門(mén)和城市建設(shè)部門(mén)需要密切配合，對(duì)于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯(lián)系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現(xiàn)新情況和新問(wèn)題時(shí)，要及時(shí)通知對(duì)方，采取措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取把問(wèn)題和矛盾都能在編制過(guò)程中處理解決。

現(xiàn)實(shí)允許的情況下可以在某些級(jí)別上合并國(guó)土資源管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)，使兩個(gè)規(guī)劃出自一個(gè)規(guī)劃管理系統(tǒng)應(yīng)該不失為一個(gè)精兵簡(jiǎn)政的舉措。在這一點(diǎn)上，深圳市、湛江市取得了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，兩市均成立規(guī)劃與土地資源管理局，統(tǒng)一編制城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。這樣不但可以節(jié)約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規(guī)劃的位置，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性[6]。

（二）技術(shù)規(guī)范上相互銜接

目前城市規(guī)劃用地分類(lèi)正在重新修訂中，土地利用總體規(guī)劃的用地分類(lèi)也正在修編中，這兩門(mén)規(guī)劃在用地分類(lèi)上有著各自的特點(diǎn)與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區(qū)周邊的非建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)考慮相互間的銜接與對(duì)應(yīng)。

城市規(guī)劃區(qū)、城市市區(qū)范圍與土總規(guī)中相應(yīng)的用地如何對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)加以明確。統(tǒng)一城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑，否則城市規(guī)模上無(wú)法銜接。

（三）重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

省一級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是單獨(dú)編制的，市級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則往往是城市總體規(guī)劃的一部分。從編制好土地利用總體規(guī)劃的角度考慮，科學(xué)、合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對(duì)于編制土地利用總體規(guī)劃有著重要的指導(dǎo)意義。

在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)群地區(qū)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展軸的主要地段,應(yīng)當(dāng)留有比較充足的城鎮(zhèn)發(fā)展備用地,在這些地區(qū)一般不安排基本農(nóng)田。在耕地占用指標(biāo)的分配上要向中心城市、重點(diǎn)城鎮(zhèn)傾斜[5]。

（四）完善相關(guān)規(guī)劃與法律體系

與兩大規(guī)劃有關(guān)的規(guī)劃主要有區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃和農(nóng)業(yè)區(qū)劃。其中，區(qū)域規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和總體建設(shè)，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、環(huán)境保護(hù)等方面做出的總體部署；國(guó)土規(guī)劃是從宏觀(guān)角度對(duì)全國(guó)或地區(qū)國(guó)土資源的綜合開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性的籌劃。

當(dāng)前，由于種種原因，國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開(kāi)展得還不夠，應(yīng)加強(qiáng)行政區(qū)域國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，建立起在區(qū)域規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)下的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃完善統(tǒng)一的規(guī)劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實(shí)施，形成一個(gè)完整的國(guó)土規(guī)劃體系。促進(jìn)在兩種規(guī)劃編制思路上的協(xié)調(diào)，從全局和統(tǒng)一城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進(jìn)行規(guī)劃的編制。

進(jìn)一步修改現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，針對(duì)其中不適應(yīng)新時(shí)期土地利用要求以及造成兩種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)，如建設(shè)用地控制指標(biāo)的確定等；另外，建議制定國(guó)土規(guī)劃法，以強(qiáng)化和保障城市國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，從而進(jìn)一步統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施工作[3]。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王素萍,杜艦.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾與協(xié)調(diào)[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì), 2004,(12).

篇（6）

1 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的意義

1.1 “盤(pán)點(diǎn)”規(guī)劃“家底”的需要

各級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施期已過(guò)半，主觀(guān)上需要對(duì)各自行政轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行梳理，就耕地與基本農(nóng)田保護(hù)，各類(lèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)模、布局、使用、剩余情況，土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾任務(wù)完成情況，土地供求、土地節(jié)約集約利用和土地利用效果，重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施，生態(tài)用地保護(hù)，以及規(guī)劃實(shí)施措施等，進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀(guān)的盤(pán)點(diǎn)與評(píng)價(jià)，掌握基本情況。

1.2 規(guī)劃修改的需要

隨著我省轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生政策的逐步落實(shí)，隨著“十三五”規(guī)劃的開(kāi)啟，各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐不斷加快，環(huán)境保護(hù)的也壓力進(jìn)一步加大，客觀(guān)上需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適度調(diào)整與修改[1]。根據(jù)《山西省國(guó)土資源廳關(guān)于新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（晉國(guó)土資發(fā)[2014]117號(hào)）、《關(guān)于市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（晉國(guó)土資發(fā)[2014]117號(hào)）文件精神，對(duì)規(guī)劃修改有強(qiáng)烈要求的市、縣（市、區(qū)），必須對(duì)其土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，為下一步的規(guī)劃修改打好基礎(chǔ)。

1.3 規(guī)劃調(diào)整完善工作的需要

根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)的通知》（國(guó)土資廳函〔2014〕1237號(hào)）文件，其中的《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》第三條工作任務(wù)第一款指出：在已經(jīng)形成的土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，完善規(guī)劃中期評(píng)估成果，進(jìn)一步摸清狀況、分析趨勢(shì)、找準(zhǔn)問(wèn)題、查明原因、提出措施[2]。一是以二次調(diào)查成果及其連續(xù)變更到2013年的土地?cái)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)和要求，進(jìn)一步完善土地規(guī)劃中期評(píng)估成果。二是對(duì)耕地減少過(guò)多、建設(shè)用地增加過(guò)快的地方，深入分析原因，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)管理的措施。三是分析國(guó)家近年來(lái)出臺(tái)的促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)等措施對(duì)土地規(guī)劃實(shí)施的影響，提出對(duì)策建議。四是在評(píng)估過(guò)程中，充分利用二次調(diào)查、國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)等成果，及時(shí)開(kāi)展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)研究，明確區(qū)域國(guó)土資源合理開(kāi)發(fā)利用承載力評(píng)價(jià)研究，明確區(qū)域國(guó)土資源合理開(kāi)發(fā)利用承載潛力和方向，為規(guī)劃目標(biāo)確定、指標(biāo)規(guī)模調(diào)整、空間布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等提供科學(xué)依據(jù)。

2 土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估基礎(chǔ)工作

從土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的成果要求、工作內(nèi)容、工作步驟、工作方法等來(lái)看，從工作方案制定、政策與業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)、規(guī)劃回顧與分析研究等工作內(nèi)容與程序著手，依序分步扎實(shí)推進(jìn)，對(duì)于理順工作思路，順利完成實(shí)施評(píng)估工作，是大有幫助的。

2.1 制定工作方案與技術(shù)方案

編制規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的工作方案與技術(shù)方案，明確工作任務(wù)、工作內(nèi)容、工作程序，進(jìn)行組織準(zhǔn)備、工作培訓(xùn)、技術(shù)準(zhǔn)備，合理安排時(shí)間進(jìn)度，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)、工作場(chǎng)地、承擔(dān)單位等。

2.2 政策與業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)

要搞好土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作，必須充分了解與土地利用總體規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范及相關(guān)要求等。否則就無(wú)法統(tǒng)籌全局、高屋建瓴，最后必然會(huì)造成工作被動(dòng)。

2.3 回顧、研究與分析

2.3.1 對(duì)規(guī)劃修編、調(diào)整與修改情況的回顧、研究與分析

包括對(duì)規(guī)劃修編決策過(guò)程的回顧，對(duì)規(guī)劃修編成果的分析研究，對(duì)歷次規(guī)劃調(diào)整/修改情況的分析研究，對(duì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)圖層的分析研究，對(duì)規(guī)劃下達(dá)各類(lèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)與規(guī)劃落實(shí)情況的分析研究，對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)類(lèi)建新指標(biāo)與規(guī)劃落實(shí)情況的分析研究，對(duì)規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排的分析研究，對(duì)歷次規(guī)劃評(píng)審、修改與批復(fù)情況的分析研究，分析計(jì)算至評(píng)估時(shí)點(diǎn)的主要規(guī)劃指標(biāo)/目標(biāo)等[3]。

2.3.2 對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地供應(yīng)及基本農(nóng)田依法核銷(xiāo)情況的梳理與統(tǒng)計(jì)匯總

通過(guò)這一步，要分指標(biāo)來(lái)源，全盤(pán)了解各類(lèi)新增規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)（含掛鉤周轉(zhuǎn)類(lèi)指標(biāo)等）的落實(shí)與使用情況，剩余新增建設(shè)用地指標(biāo)的類(lèi)型、面積與布局情況，單獨(dú)選址重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況，歷年土地供應(yīng)情況等。

2.3.3 對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾情況進(jìn)行梳理與統(tǒng)計(jì)匯總

通過(guò)這一步，要全盤(pán)了解耕地與基本農(nóng)田保護(hù)及建設(shè)情況、耕地開(kāi)墾情況、建設(shè)用地復(fù)墾情況（含各類(lèi)掛鉤復(fù)墾區(qū)復(fù)墾情況）、生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中的破壞土地復(fù)墾情況等。

2.3.4 對(duì)歷年地籍變更情況進(jìn)行分析研究

通過(guò)這一步，要全盤(pán)了解各類(lèi)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局等的變化情況，了解農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，歸納、總結(jié)土地資源、土地利用及其變化特點(diǎn)。

2.3.5 其他

主要是對(duì)人均城鎮(zhèn)工礦用地變化情況、建設(shè)用地投入產(chǎn)出情況、閑置土地情況等的分析研究。

通過(guò)以上步驟，工作任務(wù)與工作思路明確了，工作方案與技術(shù)方案制定好了，與規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范等領(lǐng)悟透徹了，對(duì)規(guī)劃編制與實(shí)施也進(jìn)行了回顧、研究與分析，就基本完成了土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估的基礎(chǔ)工作。

參考文獻(xiàn)

[1]《山西省國(guó)土資源廳關(guān)于市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（晉國(guó)土資發(fā)[2014]117號(hào)）

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中圖分類(lèi)號(hào)：P208；F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2017）03-0315-01

土地利用規(guī)劃實(shí)際上就是利用科學(xué)方法，增強(qiáng)土地與使用群體的關(guān)聯(lián)性，從而推動(dòng)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高土地利用效率。土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的服務(wù)群體就是土地規(guī)劃本身，因而其發(fā)展及延伸前提需要建立在土地規(guī)劃基礎(chǔ)上，反之它也能夠?yàn)橥恋匾?guī)劃提供理論指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性研究，就能實(shí)現(xiàn)對(duì)總規(guī)劃項(xiàng)目的優(yōu)化調(diào)整，因此，土地規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)也可以看成是推進(jìn)土地規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目的前提條件。利用總體規(guī)劃實(shí)施的空間吻合性評(píng)價(jià)，能夠?qū)σ?guī)劃環(huán)節(jié)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)衡量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)總體規(guī)劃的管理及掌控。

1 土地利用總規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究中存在的問(wèn)題

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的推進(jìn)流程是，在土地規(guī)劃過(guò)程中采取相應(yīng)有效的方法，對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目中的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化考量，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)土地空間的最大化利用，從而形成對(duì)全局的數(shù)據(jù)分析及質(zhì)量掌控，因此也可以說(shuō)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃流程項(xiàng)目中的數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分析的理論性工作。在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中其應(yīng)用主體主要是實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)、效益評(píng)價(jià)及效力評(píng)價(jià)。土地規(guī)劃實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)就是對(duì)其推進(jìn)項(xiàng)目中的細(xì)化內(nèi)容進(jìn)行分析比對(duì)，并在結(jié)合實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)完成情況的判定。

從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)對(duì)土地規(guī)劃的研究仍舊處于發(fā)展及進(jìn)步階段，這就使得研究主體相對(duì)較少，并且在領(lǐng)域內(nèi)的研究重點(diǎn)都大多停留在了發(fā)展問(wèn)題上，而土地規(guī)劃研究的頻率及涉及范圍卻相對(duì)弱化、縮小。在實(shí)際研究過(guò)程中，我國(guó)所開(kāi)展的土地規(guī)劃研究中對(duì)缺少對(duì)制度的研究，通常情況下，技術(shù)的研究是占據(jù)主導(dǎo)地位的，并且，我國(guó)行之有效的土地利用規(guī)劃體系并不多，雖然研究項(xiàng)目不斷開(kāi)展及開(kāi)發(fā)，但是中間環(huán)節(jié)卻沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容限制。在研究主體中大多是方案形成前期與過(guò)程中的量化關(guān)系為核心，這就使得整體性評(píng)價(jià)相對(duì)缺失，系統(tǒng)評(píng)價(jià)有待完善。

2 基于空間吻合性的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法

對(duì)土地利用總規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，通常采用的評(píng)價(jià)方法有四種，其中包括：德?tīng)柗品ǚ?、主成分分析法、模糊綜合評(píng)判法、層次分析法。在實(shí)際評(píng)價(jià)中，只運(yùn)用一種評(píng)價(jià)方法是不能實(shí)現(xiàn)權(quán)重評(píng)定，達(dá)不到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而基于空間吻合性的土地利用總規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)是對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行當(dāng)年的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)本身具有一定的空間性和過(guò)程性。在對(duì)規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行空間吻合性評(píng)價(jià)是對(duì)土地利用空間的變化與前期目標(biāo)的吻合性進(jìn)行評(píng)價(jià)，而規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的吻合性評(píng)價(jià)是指對(duì)土地目前的利用情況與規(guī)劃進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)，是一種宏觀(guān)性的考察方案。

土地利用總規(guī)劃實(shí)施的空間吻合性評(píng)價(jià)是指對(duì)土地變化地類(lèi)的數(shù)量和空間變化進(jìn)行吻合程度考察，要求在總量和空間位置上都符合規(guī)劃目標(biāo)，才能屬于空間吻合。該種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的速度不進(jìn)行評(píng)價(jià)，只考察實(shí)施結(jié)果的總體用地狀況是否滿(mǎn)足規(guī)劃方案。但是，由于評(píng)價(jià)角度不同，最終的土地總規(guī)劃實(shí)施的空間吻合性的評(píng)價(jià)結(jié)果也不相同。如在規(guī)劃方案中曾將一塊地規(guī)劃作耕地，但是實(shí)際實(shí)施時(shí)，這塊地被用作園地，那么這塊用地在評(píng)價(jià)時(shí)就不符合空間吻合性。但是，基于功能性考慮，兩種用地模式都屬于農(nóng)業(yè)用地，從這個(gè)層面考慮又屬于空間吻合，因此，在進(jìn)行實(shí)際空間吻合評(píng)價(jià)時(shí)，需要對(duì)土地的地類(lèi)圖斑、功能區(qū)、區(qū)域性三個(gè)層面進(jìn)行全面的分析。

在進(jìn)行土地規(guī)劃空間性評(píng)價(jià)時(shí)，需要采用一定的科技手段將土地的空間狀況勘測(cè)出來(lái)，因此，采用的是GIS空間疊加技術(shù)。此技術(shù)可以將現(xiàn)實(shí)土地狀況與規(guī)劃中的土地狀況進(jìn)行疊加對(duì)比，實(shí)現(xiàn)對(duì)比效果，進(jìn)而直觀(guān)的了解土地利用總規(guī)劃的空間吻合性評(píng)價(jià)。GIS空間疊加技術(shù)可以對(duì)用地規(guī)模和用地范圍是實(shí)際情況反映出來(lái)，分析用地吻合度差的原因，進(jìn)行整改，從而提升年度土地利用總體規(guī)劃的空間吻合情況，實(shí)現(xiàn)土地利用總規(guī)劃的空間吻合度評(píng)價(jià)。

3 基于空間吻合性的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的應(yīng)用探究

以某一地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施為例，進(jìn)行空間吻合性評(píng)價(jià)。該地區(qū)屬于城市發(fā)展中階段，城市啟動(dòng)了很多土地施工項(xiàng)目，防止土地在建設(shè)過(guò)程中發(fā)生耕地資源大量被破壞，建筑用地面積擴(kuò)充過(guò)快的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)土地規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行一定的監(jiān)督是十分必要的。對(duì)該地區(qū)的土地資源數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的地類(lèi)圖斑數(shù)量為45000，包括旱地、水田、村落、道路、河水等多種用地，但土地的分部較分散，利用分散化較嚴(yán)重。將土地根據(jù)農(nóng)用地和建筑用地進(jìn)行整體的數(shù)量統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用地面積為99654.32hm2，建筑用地面積為41235.14hm2，土地總面積為187502.63hm2。耕地是r用地的主要應(yīng)用方式，占農(nóng)用地總面積的85.36%，而在建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占總建設(shè)用地的92.36%。對(duì)當(dāng)前該地區(qū)的用地狀況與前一年的土地狀況通過(guò)軟件進(jìn)行對(duì)比，比較中發(fā)現(xiàn)在地類(lèi)出現(xiàn)的變化主要是農(nóng)用地改變成其他用地，從斑塊層面上看是將耕地轉(zhuǎn)為村民居住點(diǎn)的面積最多，其次的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，如道路的修建等。對(duì)該地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行空間吻合性評(píng)價(jià)。

對(duì)空間吻合度小于1的地類(lèi)圖斑進(jìn)行分析，產(chǎn)生此現(xiàn)象可能有兩個(gè)原因。第一個(gè)原因，可能是由于土地利用規(guī)劃實(shí)施中進(jìn)行的臨時(shí)用地調(diào)整，這種情況在進(jìn)行整體用地空間吻合性評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)果與規(guī)劃方案中的結(jié)果是吻合的。第二個(gè)原因，可能出現(xiàn)了違法用地的現(xiàn)象，土地利用沒(méi)有合法的用地手續(xù)，沒(méi)有符合規(guī)劃方案的要求，如有發(fā)現(xiàn)應(yīng)嚴(yán)肅處理，要求對(duì)已用地進(jìn)行整改調(diào)理，實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)一。對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行空間吻合性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的地類(lèi)圖斑的空間吻合程度差距很大，耕地的空間吻合度最大，為0.95左右，而林地的空間吻合度最小，數(shù)值為0。由此可以看出，在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施初步階段，實(shí)施效果與規(guī)劃目標(biāo)差距很大，特別是林地、農(nóng)民居住點(diǎn)等，在后期的土地規(guī)劃實(shí)施中應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃管理，逐步提高土地規(guī)劃的空間吻合程度。

篇（8）

關(guān)鍵詞： 執(zhí)行主體;土地利用總體規(guī)劃;執(zhí)行力;提升

Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion

0 引言

作為指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性政策，土地利用總體規(guī)劃是從宏觀(guān)角度調(diào)控土地用途，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)布局的重要依據(jù)，具有對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各業(yè)各類(lèi)用地規(guī)模的總量宏觀(guān)控制和合理布局的“龍頭”作用[1]。至今我國(guó)已開(kāi)展了三輪國(guó)土全覆蓋的土地利用總體規(guī)劃編制，然而，通過(guò)對(duì)每一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)后，存在一個(gè)普遍性問(wèn)題，即規(guī)劃遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃最初的目標(biāo)在具體實(shí)踐中不能最大化地落實(shí)，存在明顯的不足[2]。

本研究從執(zhí)行主體視角，對(duì)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體進(jìn)行了內(nèi)涵界定與功能確定，剖析了影響土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的因素，最后總結(jié)歸納了提升規(guī)劃執(zhí)行力的對(duì)策建議，以期為土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升提供理論借鑒意義。

1 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地利用總體規(guī)劃這一國(guó)家政策的執(zhí)行主體的界定并未有過(guò)多的探討，在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的這個(gè)過(guò)程中，涉及到很多主體，企業(yè)與社會(huì)人員是政策作用的對(duì)象，是執(zhí)行主體在執(zhí)行和實(shí)施政策過(guò)程中發(fā)生影響與作用的承受著，是土地利用總體規(guī)劃這個(gè)政策運(yùn)行過(guò)程中的一部分。

2 提升土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的影響因素

土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升是在多因素綜合作用下的結(jié)果，其中執(zhí)行主體是影響政策執(zhí)行力效能的主導(dǎo)因素。目前，我國(guó)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行制度模式仍不完善，不能可持續(xù)發(fā)展（見(jiàn)圖1）。

2.1 執(zhí)行心態(tài)因素 土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家對(duì)土地利用的政策，具體目標(biāo)執(zhí)行要落實(shí)到各級(jí)人民政府、以國(guó)土部門(mén)為主的相關(guān)單位的工作人員上。從內(nèi)部影響方面分析，執(zhí)行主體的心態(tài)是發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性、創(chuàng)造性的動(dòng)力源泉，是決定執(zhí)行主體在執(zhí)行活動(dòng)中力量大小和效率高低的關(guān)鍵因素。執(zhí)行心態(tài)可以分為執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行激情、執(zhí)行信念。

2.2 執(zhí)行能力因素 土地利用總體規(guī)劃的核心是實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即土地在各用地部門(mén)間的合理分配，包括數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。①政策認(rèn)知能力。土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)時(shí)效性、執(zhí)行力非常強(qiáng)的國(guó)家政策，其發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。如何把握土地政策的發(fā)展方向、準(zhǔn)確理解土地政策的含義對(duì)于執(zhí)行主體是一項(xiàng)必備的能力。②溝通協(xié)作能力。土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受土地多樣性和多用途性、涉及相關(guān)部門(mén)的眾多性，決定了土地利用規(guī)劃的多目標(biāo)性，執(zhí)行方式?jīng)Q策的多樣性。土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體的溝通協(xié)作能力包括兩方面：一是執(zhí)行主體內(nèi)部縱橫向關(guān)系的溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)國(guó)土系統(tǒng)的協(xié)作力、整合力;二是執(zhí)行主體內(nèi)外部、縱橫向的人際關(guān)系之間的溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)國(guó)土系統(tǒng)的凝聚力、驅(qū)動(dòng)力。③組織實(shí)施能力。土地利用規(guī)劃的作用群體主要是農(nóng)村集體組織，如“土地整治”、“增減掛”、“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)”、“征地補(bǔ)償”等具體工作無(wú)不與農(nóng)戶(hù)打交道，對(duì)于國(guó)家重大項(xiàng)目以及受眾群體，執(zhí)行主體的組織實(shí)施能力顯得尤為重要，是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵之處。

2.3 利益分配因素 土地利用規(guī)劃按照國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)的等級(jí)可以劃分不同層次規(guī)劃，各個(gè)層次的規(guī)劃其執(zhí)行主體的組成也不一樣。

2.4 倫理失范因素 在執(zhí)行土地利用規(guī)劃過(guò)程中，如果執(zhí)行主體對(duì)各種土地利用事務(wù)、土地利用現(xiàn)象、土地利用關(guān)系、土地利用行為進(jìn)行評(píng)價(jià)后表現(xiàn)出的態(tài)度和觀(guān)點(diǎn)出現(xiàn)了負(fù)面的變化，則可能直接導(dǎo)致倫理失范，從而引起偏差發(fā)生。

3 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的對(duì)策建議

3.1 內(nèi)塑良好執(zhí)行心態(tài) 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升首先要塑造執(zhí)行主體良好的執(zhí)行心態(tài)，這是最關(guān)鍵的途徑。首先，用正面思想教育方法，端正執(zhí)行主體的態(tài)度。其次，建立完善的激勵(lì)機(jī)制與合理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)執(zhí)行主體的激情，包括物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、職業(yè)發(fā)展激勵(lì)三方面;最后，用實(shí)際行動(dòng)落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，培養(yǎng)執(zhí)行主體堅(jiān)定的信念。

3.2 外修過(guò)硬執(zhí)行能力 土地利用總體規(guī)劃是對(duì)我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)、利用、治理保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和宏觀(guān)調(diào)控，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。在具體執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行組織不僅要解決如何最大利益化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、保護(hù)耕地等難題，還要充分協(xié)調(diào)與發(fā)改、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，而執(zhí)行主體具有過(guò)硬的執(zhí)行能力是保障土地利用總體規(guī)劃能順利執(zhí)行的必要條件。

3.3 建立職責(zé)分明、溝通協(xié)作的團(tuán)隊(duì)機(jī)制 從各行政縱向關(guān)系來(lái)看，各級(jí)土地利用規(guī)劃執(zhí)行均要以全國(guó)總規(guī)的執(zhí)行動(dòng)因和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，明確各級(jí)具體任務(wù)與目標(biāo)，加強(qiáng)各級(jí)規(guī)劃間的溝通協(xié)作，將任務(wù)逐級(jí)具體化、措施技術(shù)化，實(shí)際操作執(zhí)行任務(wù)，最終落實(shí)到具體地方上;首先應(yīng)明確執(zhí)行主體成員的崗位分工，其次，要加強(qiáng)執(zhí)行主體間的溝通和協(xié)作，保障規(guī)劃執(zhí)行日常事務(wù)的有序推進(jìn)。通過(guò)溝通，可以共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃信息，形成高度的團(tuán)隊(duì)意識(shí)，創(chuàng)造輕松的工作氛圍。

3.4 完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)控制度 為了保障土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升和落到實(shí)處，關(guān)鍵是要建立一套完整的執(zhí)法監(jiān)控制度，對(duì)執(zhí)行主體的行為進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)。首先，建立健全公眾參與、社會(huì)輿論征求制度，加強(qiáng)第三方監(jiān)督力度。其次，建立層級(jí)監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部相互監(jiān)督。從執(zhí)行主體在執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃有關(guān)活動(dòng)與行為監(jiān)督入手，控制主體“越軌行為”，達(dá)到相互監(jiān)控，提高執(zhí)行績(jī)效、糾正執(zhí)行行為偏差的效果。

3.5 規(guī)范執(zhí)行主體的利益平衡關(guān)系 土地利用總體規(guī)劃是關(guān)乎全局發(fā)展的綱領(lǐng)性政策，涉及到各個(gè)階層乃至全國(guó)所有公民的共同利益。權(quán)衡各主體的發(fā)展意愿，實(shí)現(xiàn)各主體利益平衡，對(duì)于規(guī)劃執(zhí)行力的提升具有非常重要的意義。第一，協(xié)調(diào)上下級(jí)政府之間的利益平衡。第二，協(xié)調(diào)政府與公眾之間的利益平衡。第三，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間的利益平衡。政府與企業(yè)既有合作，又有矛盾。因此，政府應(yīng)堅(jiān)持耕地總量不增加、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的原則選擇性地對(duì)企業(yè)供地，對(duì)于無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的企業(yè)嚴(yán)禁供地，而對(duì)符合條件的企業(yè)給予一定經(jīng)濟(jì)和政策優(yōu)惠。

參考文獻(xiàn)：

篇（9）

中圖分類(lèi)號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）34-0156-03

引言

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地利用的結(jié)構(gòu)和形式漸趨復(fù)雜，由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈加引起人們的關(guān)注。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)和空間布局，影響土地利用的方向和強(qiáng)度，進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。2003年9月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編寫(xiě)該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明[1]。開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，對(duì)提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用具有重要意義。

一、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，SEA）的范疇，是指對(duì)土地利用規(guī)劃方案實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上從生態(tài)環(huán)境角度提出規(guī)劃的最佳方案及其調(diào)整建議，同時(shí)提出消除或減緩規(guī)劃方案實(shí)施后可能產(chǎn)生的負(fù)面生態(tài)環(huán)境影響的對(duì)策與措施。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案，從源頭上盡量減少產(chǎn)生不利影響的可能性。其優(yōu)勢(shì)在于可以彌補(bǔ)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)只考慮單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境影響、沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)土地利用可能引致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的不足。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠促進(jìn)土地利用更好地向環(huán)境友好方向發(fā)展，并提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、全面性、可持續(xù)性以及可操作性[2~4]。

二、研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案

秀山縣位于重慶市東南緣、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四?。ㄊ校┙Y(jié)合部，為重慶市最邊遠(yuǎn)的區(qū)縣之一。地理坐標(biāo)介于東經(jīng)108°43′06″～109°18′58″，北緯28°09′43″～28°53′05″之間。根據(jù)2005年秀山縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全縣土地總面積246 361.31hm2，其中，農(nóng)用地210 572.35 hm2、建設(shè)用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分別占土地總面積的85.47%、4.99%和9.54%。

本次土地利用總體規(guī)劃是對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃（1997―2010年）進(jìn)行的修編。規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃近期為2010年，規(guī)劃期末為2020年。秀山縣土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案（見(jiàn)下頁(yè)表1）。

三、評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

本文采用“壓力―狀態(tài)―響應(yīng)”（PSR）框架模型構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。PSR框架模型最早是由世界經(jīng)濟(jì)合作組織在評(píng)價(jià)世界環(huán)境狀況時(shí)所提出的評(píng)價(jià)模式[5]，其基本思路是人類(lèi)活動(dòng)會(huì)給環(huán)境和自然資源施加壓力，結(jié)果改變了環(huán)境與自然資源的質(zhì)量；社會(huì)通過(guò)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、土地等政策、決策或管理措施對(duì)這些變化發(fā)生響應(yīng)，緩解由于人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的壓力，維持環(huán)境健康[6]。

在土地利用中，壓力是指由于人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求量的增加以及各種建設(shè)活動(dòng)對(duì)土地資源造成的破壞而對(duì)土地資源產(chǎn)生的壓力。本文選取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地壓力指數(shù)這四個(gè)指標(biāo)。

狀態(tài)是指土地受到外界的壓力作用使得土地利用結(jié)構(gòu)和方式發(fā)生相應(yīng)的變化或產(chǎn)生相應(yīng)的影響。本文選取土地利用率、城鎮(zhèn)及工礦用地率和自然保留地面積率這三個(gè)狀態(tài)指標(biāo)。

響應(yīng)是指為了預(yù)防和減緩不合理的土地利用帶來(lái)的負(fù)面環(huán)境影響，政府和公眾作出的反應(yīng)和采取的措施。本文選取城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和基本農(nóng)田保護(hù)率這三個(gè)響應(yīng)指標(biāo)。

四、評(píng)價(jià)方法及結(jié)果

1982年，中國(guó)學(xué)者鄧聚龍教授創(chuàng)立灰色系統(tǒng)理論。灰色系統(tǒng)理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“小樣本”、“貧信息”不確定性系統(tǒng)為研究對(duì)象，主要通過(guò)對(duì)“部分”已知信息的生成、開(kāi)發(fā)，提取有價(jià)值的信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行行為、演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控?；疑到y(tǒng)的關(guān)聯(lián)分析是系統(tǒng)態(tài)勢(shì)度的量化比較分析，其基本思想是根據(jù)序列幾何形狀的相似程度來(lái)判斷其聯(lián)系是否緊密。曲線(xiàn)越接近，相應(yīng)序列之間的關(guān)聯(lián)程度就越大，反之就越小[7]。

土地利用涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境等諸多因素，由于因素信息的不確定性和不完全性，使得該系統(tǒng)成為一個(gè)灰色系統(tǒng)。土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)一般與土地利用總體規(guī)劃同步，時(shí)限較長(zhǎng)，評(píng)價(jià)時(shí)所能收集到的資料和信息具有一定的不確定性和灰色性的特點(diǎn)，因而可以應(yīng)用灰色關(guān)聯(lián)分析法，通過(guò)比較規(guī)劃方案實(shí)施前后不同水平年環(huán)境序列與理想環(huán)境序列的關(guān)聯(lián)度，綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃方案對(duì)環(huán)境的影響[8]。

1.確定參考序列和比較序列。參考序列就是作比較的“母序列”，記作X（k），一般選取最優(yōu)指標(biāo)集，記為：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作為關(guān)聯(lián)分析的原始參考數(shù)列。比較序列是與參考序列作關(guān)聯(lián)程度比較的“子序列”，記為：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。

在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，根據(jù)土地利用的具體情況，按其可能給環(huán)境帶來(lái)的最佳影響或根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定參考序列，將土地利用總體規(guī)劃實(shí)施前后的環(huán)境序列作為比較序列，利用其實(shí)施前后的環(huán)境狀況與理想或最優(yōu)方案之間關(guān)聯(lián)度的大小對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行比較、排序[9]。

本文根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)選取了各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，組成環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參考序列；通過(guò)對(duì)秀山縣2005年土地利用現(xiàn)狀及土地利用總體規(guī)劃方案（2006―2020年）中各項(xiàng)指標(biāo)值的推算，組成環(huán)境影響評(píng)價(jià)的比較序列（見(jiàn)表2）。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的無(wú)量綱化。為消除由評(píng)價(jià)指標(biāo)物理量綱不同帶來(lái)的影響，在評(píng)價(jià)之前，需將樣本中各指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。本文運(yùn)用SPSS軟件對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理[10]。

3.計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)和關(guān)聯(lián)度。運(yùn)用灰色建模系統(tǒng)IV軟件計(jì)算各比較序列中每一個(gè)指標(biāo)相對(duì)目標(biāo)序列對(duì)應(yīng)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)系數(shù)以及各比較序列與參考序列的關(guān)聯(lián)度。其中：分辨系數(shù)ρ取0.5。

ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505

關(guān)聯(lián)度為：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）

即2005年秀山縣土地利用現(xiàn)狀以及2010年和2020年規(guī)劃方案所帶來(lái)的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度分別為0.5248、0.6145和0.5151。

4.評(píng)價(jià)結(jié)果分析。評(píng)價(jià)結(jié)果表明：秀山縣土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度均大于0.5的水平，說(shuō)明土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響都與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較協(xié)調(diào)；土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，即2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，大于2005年土地利用現(xiàn)狀與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度，2020年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，小于2005年土地利用現(xiàn)狀以及2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度。

規(guī)劃方案與環(huán)境的協(xié)調(diào)程度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，從評(píng)價(jià)指標(biāo)看，主要是由于城市化水平的提高、耕地壓力指數(shù)的增加、城鎮(zhèn)工礦用地率的增加以及自然保留地面積的減少。即由于城市化水平的提高，使得城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模大幅增加，占用了大面積的耕地，同時(shí)大力開(kāi)發(fā)荒草地等自然保留地為城鎮(zhèn)建設(shè)用地所需，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。由于秀山縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，因此，礦產(chǎn)資源的開(kāi)采及加工在一定程度上會(huì)導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，造成環(huán)境污染，影響環(huán)境質(zhì)量。雖然森林覆蓋率有很大程度的提高，并對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善起到了一定的緩解作用，但是由于城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)的環(huán)境破壞明顯大于森林覆蓋率上升帶來(lái)的環(huán)境質(zhì)量的提高。

因此，在規(guī)劃方案實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)該加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，提高人均耕地面積及生態(tài)用地面積，合理且節(jié)約集約利用土地。堅(jiān)持礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和次生災(zāi)害控制，綜合整治礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的機(jī)制。最終實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)論與討論

土地利用總體規(guī)劃通過(guò)調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和空間布局，直接影響到土地利用的方向和強(qiáng)度，其帶來(lái)的環(huán)境影響不容忽視。本文采用PSR框架模型，從土地利用的壓力、狀態(tài)以及生態(tài)環(huán)境的響應(yīng)三個(gè)方面選出10個(gè)指標(biāo)構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)比這10個(gè)因子在規(guī)劃實(shí)施前后的相對(duì)變化，預(yù)測(cè)規(guī)劃方案的實(shí)施對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響程度。結(jié)果表明：本次規(guī)劃方案在優(yōu)化環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)土地的可持續(xù)利用等方面呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)。

目前，中國(guó)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)還正處于初期階段，相關(guān)理論和方法尚不完善[11]。文本對(duì)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行初步探討，嘗試采用灰色關(guān)聯(lián)分析法對(duì)秀山縣的土地利用總體規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)?；疑P(guān)聯(lián)分析方法應(yīng)用在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域尚屬?lài)L試，一定程度上豐富和發(fā)展了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法。灰色關(guān)聯(lián)分析因?yàn)樽陨淼奶攸c(diǎn)，對(duì)樣本量的多少?zèng)]有過(guò)分的要求，也不需要典型的分布規(guī)律，且不會(huì)出現(xiàn)量化結(jié)果與定性分析不一致的情況，運(yùn)用此方法對(duì)土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)較合理。但是常用的灰色關(guān)聯(lián)度量化模型求出的關(guān)聯(lián)度總為正值，不能全面反映事物之間的關(guān)系[12]。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，采用靜態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)值作為參考序列，不能全面反映規(guī)劃方案實(shí)施的效果。因此，本研究的評(píng)價(jià)方法還有待改善。

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篇（10）

Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.

Keywords: land planning; coordination; research;

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2013）

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協(xié)調(diào)是解決這一棘手問(wèn)題的重要途徑之一。兩規(guī)在規(guī)劃目標(biāo)、編制思路、技術(shù)方法與相關(guān)數(shù)據(jù)采用等方面存在一些分歧，導(dǎo)致了當(dāng)前兩規(guī)在指導(dǎo)區(qū)域城鄉(xiāng)土地的開(kāi)發(fā)利用上的諸多矛盾，帶給城鄉(xiāng)土地管理極大的不便。因此，盡快協(xié)調(diào)兩規(guī)的關(guān)系對(duì)于改善我國(guó)人地關(guān)系，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式具有十分重要的意義。

一、兩規(guī)的相互關(guān)系

（一）兩規(guī)的區(qū)別

1、對(duì)象和范圍

土地是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的共同規(guī)劃對(duì)象，但各自側(cè)重點(diǎn)不同，從范圍來(lái)看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的組成部分。城市規(guī)劃是在城市土地使用組合基礎(chǔ)上進(jìn)行城市空間形態(tài)布局，主要是對(duì)城市用地進(jìn)行規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃則是全域覆蓋，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地及其它土地，通過(guò)調(diào)節(jié)土地布局和各行業(yè)土地規(guī)模，合理規(guī)劃利用土地。由此可以將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系理解為點(diǎn)與面、部分與整體的關(guān)系，互為依據(jù)、相互銜接。

2、目標(biāo)及任務(wù)

城市規(guī)劃為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其任務(wù)則是合理確定區(qū)域城市的性質(zhì)、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等。土地利用總體規(guī)劃則是開(kāi)發(fā)利用、整治和保護(hù)全域的土地，通過(guò)分析土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，結(jié)合區(qū)域的土地供給能力、人口承載力以及開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略，確定規(guī)劃目標(biāo)年的土地控制指標(biāo)。

3、規(guī)劃內(nèi)容

城市總體規(guī)劃包括區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，根據(jù)區(qū)域定位、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等實(shí)際情況合理確定區(qū)域的發(fā)展規(guī)模及方向、城市綠化和配套農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等，對(duì)城市的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)作出規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域土地自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在研究分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的用地，以保證整個(gè)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的規(guī)劃。

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃與建設(shè)，土地供給與土地需求的關(guān)系。

（二）兩規(guī)的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本原則。

城市總體規(guī)劃是區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃，基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統(tǒng)一部署安排各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。

兩項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但都以土地作為主要規(guī)劃對(duì)象，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及相關(guān)各部門(mén)的發(fā)展規(guī)劃為參照進(jìn)行規(guī)劃編制，核心內(nèi)容都是圍繞土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，共同的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、要求一致性

兩規(guī)具有共同的編制要求，即實(shí)現(xiàn)土地利用的集約節(jié)約化，兩規(guī)應(yīng)當(dāng)在集約節(jié)約利用土地的過(guò)程中發(fā)揮至關(guān)重要的控制性作用。

3、任務(wù)一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)都是統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地：土地利用總體規(guī)劃作為全局性規(guī)劃，其規(guī)劃的是規(guī)劃行政區(qū)域內(nèi)全覆蓋的各類(lèi)用地；城市總體規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)是統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)，集中體現(xiàn)在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)用地。

在土地利用中，兩者互相聯(lián)系、互相作用、互相指導(dǎo)。城市規(guī)劃要依據(jù)土地利用規(guī)劃，依據(jù)土地供給趨勢(shì)進(jìn)行城市規(guī)劃編制；土地利用規(guī)劃要充分結(jié)合城市、城鎮(zhèn)和大型設(shè)施的發(fā)展布局情況，做到與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃體系相一致，否則土地利用總體規(guī)劃也難于編制和實(shí)施。因此，兩項(xiàng)規(guī)劃在土地利用上應(yīng)當(dāng)彼此互相協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接、彼此制約和互為補(bǔ)充。

4、法律地位的一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都各自有與之配套的相關(guān)法律法規(guī)。

二、兩規(guī)不協(xié)調(diào)的根本原因

上一輪土地利用總體規(guī)劃的核心是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用總體規(guī)劃兩個(gè)基本點(diǎn)為切實(shí)保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標(biāo)控制，指標(biāo)下達(dá)的方法。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地量不能突破上級(jí)規(guī)劃分解下達(dá)的控制指標(biāo)，補(bǔ)充耕地量不得低于上級(jí)規(guī)劃分解下達(dá)的控制指標(biāo)。

城市總體規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設(shè)用地是通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，然后預(yù)測(cè)規(guī)劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設(shè)用地等標(biāo)準(zhǔn)；各類(lèi)用地、功能分區(qū)是根據(jù)對(duì)土地的實(shí)際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的，沒(méi)有嚴(yán)格的控制指標(biāo)。

由于指導(dǎo)思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的結(jié)果自然會(huì)有不同。

三、兩規(guī)協(xié)調(diào)建議

1、制定合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。充分考慮區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，以及自然環(huán)境承載力狀況，制定符合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展目標(biāo)，形成對(duì)地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一指導(dǎo)。

2、協(xié)調(diào)統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)模、人均城市建設(shè)用地指標(biāo)、人口規(guī)模預(yù)測(cè)值、用地分類(lèi)指標(biāo)和城市建設(shè)用地范圍等。城市規(guī)模的確定是兩規(guī)協(xié)調(diào)、銜接的重點(diǎn)，也是兩規(guī)爭(zhēng)議集中所在。