序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇鄉(xiāng)村治理的表現(xiàn)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

上世紀九十年代末期，我國就提出了鄉(xiāng)村治理的概念，而概念的提出也使得相關(guān)問題的研究不斷開展[1]。進入二十一世紀之后，學界針對我國鄉(xiāng)村治理的模式和結(jié)構(gòu)等問題進行了深刻而又全面的了解，其取得了非常深入的研究成果，不過，長時間鄉(xiāng)村治理在理論研究中還是一個非常薄弱的環(huán)節(jié)。在不斷深入的考量鄉(xiāng)村運行以及設(shè)計等相關(guān)因素的情況下，還應該研究來自主體自身因素影響。

一、鄉(xiāng)村治理主體作用發(fā)揮模式研究

就我國目前狀況而言，鄉(xiāng)村治理的主體還有很多類型有多重的界定以及多樣化的表現(xiàn)，在問題的實質(zhì)上絕對不能一概而論的討論鄉(xiāng)村治理主體的研究究竟是何人。其存在的影響因素范圍涉及廣，而究竟應該以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村委會為治療主體，也是問題的關(guān)鍵，在該問題上，必須盡可能的考慮作為治理基礎(chǔ)本土資源。不可否認的是，我國鄉(xiāng)村不管是在經(jīng)濟的發(fā)展水平亦或是地方文化問題等方面都有著極大的差異性，主要體現(xiàn)在非均質(zhì)性。也正是考慮了此種均質(zhì)性問題，我國很多研究學者都把村莊作為治理研究的關(guān)鍵突破點，根基于詳細樣態(tài)村莊，而鄉(xiāng)村治理主體的發(fā)揮作用模式也有著多樣化的發(fā)展，也有學者從村莊的基本秩序進行分析，區(qū)分出集中可能存在的鄉(xiāng)村治理類型，即原生秩序型、鄉(xiāng)村謀和型以及次生秩序型、鄉(xiāng)村治理無序型。本文作者通過分析發(fā)現(xiàn)，應該從社會視角等問題為出發(fā)點，立足于村莊的秩序形態(tài)。

（一）鄉(xiāng)村主導行政型

次種類治理結(jié)構(gòu)還是傳統(tǒng)意義上統(tǒng)籌治理結(jié)構(gòu)，在充分代表體現(xiàn)社會和國家關(guān)系鄉(xiāng)村關(guān)系中主要表現(xiàn)在強鄉(xiāng)弱村，此種類型的鄉(xiāng)村財政往往主要來自于工商業(yè)收入或者我國財政轉(zhuǎn)移支配收入。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某種程度上說具備建立的分配型的財政制度能力，所以鄉(xiāng)村關(guān)系中往往處在優(yōu)勢地位，而所謂的村集體并沒有大量的受益來源，此種類型的主要結(jié)構(gòu)模式往往必須來自于工商業(yè)重鎮(zhèn)以及部分國家大量的財政轉(zhuǎn)移資金。

（二）村莊主動自治型

此種類型的治理結(jié)構(gòu)往往能夠直接反映出該地方村民的自治實踐成果。在充分代表和體現(xiàn)社會以及國家關(guān)系鄉(xiāng)村上則主要表現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧以及若鄉(xiāng)強村的格調(diào)中，該種類型的村莊往往具備非常強烈的自主生產(chǎn)能力，經(jīng)濟的發(fā)展程度能夠直接體現(xiàn)出來，部分村莊的集體經(jīng)濟往往較為發(fā)達，很多村莊有著來自于村莊自己所創(chuàng)立的企業(yè)，或者部分土地出讓的收入。也正是因為村莊集體的財力相對較弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)政府對村莊的直接控制以及影響力就會更加的薄弱，主要體現(xiàn)在村強鄉(xiāng)弱方面。

（三）鄉(xiāng)村治理無序型

在此種治理結(jié)構(gòu)方面，所謂的無序主要體現(xiàn)在沒有統(tǒng)一的發(fā)展趨勢，而在鄉(xiāng)村的關(guān)系中則有可能體現(xiàn)在鄉(xiāng)強村若等方面，而后面的各種體現(xiàn)則為一種常態(tài)性。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某種程度上沒有較為穩(wěn)定的外部經(jīng)濟來源以及來自特殊的政府撥付，往往會面臨各種債務危機，在和村莊的關(guān)系上往往也只能維系一種最為基本的智能。另外存在本身因為地理環(huán)境或者人才的流失等因素，往往日益破壞。在此過程中鄉(xiāng)村的治理運行類型只是一種形式，不能真正意義上的取得鄉(xiāng)村治理達到繁榮的目的。

二、我國鄉(xiāng)村治理的主體行為關(guān)系和研究視角

就鄉(xiāng)村治理主體問題而言，需要正視的問題就是，鄉(xiāng)村治理主體完全不相同的主體之間的關(guān)系，由于對于該問題研究，為分析鄉(xiāng)村治理模式和績效評價內(nèi)在的機制，現(xiàn)階段對于鄉(xiāng)村治理主體的各種界定也完全不相同，所帶來的治理主體行為關(guān)系也各不相同。就高角度而言可以從村委會以及村黨委會等組織，把宗族當成鄉(xiāng)村治理的主體實施研究，在分析鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系的過程中大多數(shù)的重點考察為兩隊關(guān)系，即鄉(xiāng)村以及兩委關(guān)系，實際上該關(guān)系的本質(zhì)還是社會和國家之間的深層次關(guān)系，盡管在某種程度上說黨領(lǐng)導權(quán)和村民自治權(quán)有一定關(guān)系，不過在現(xiàn)階段政治格局中還是能夠歸于社會以及國家關(guān)系?，F(xiàn)階段，我國很多地方就鄉(xiāng)村治理提出了自己不通過看法，圍繞宏觀主體之間的鄉(xiāng)村關(guān)系以及兩委關(guān)系研究，目前存在的觀點往往從制度主義出發(fā)，從法律制定以及政治體制設(shè)計等相關(guān)角度實施研究，同時就問題提出了自己解決問題的方法[2]。

就微觀行為者的個體角度而言，其對鄉(xiāng)村治理主體實施界定也有一定的區(qū)別，正常情況下均把鄉(xiāng)村治理的主體界定是普通的村民以及村干部，而同時圍繞次三層的群體行為關(guān)系探討重點分析鄉(xiāng)村治理實踐，普通村民、村干部以及鄉(xiāng)村精英之間是怎樣影響的。很多研究人員往往從選取田野的調(diào)查方式入手，從個案進行分析。在研究重點領(lǐng)域往往也是從鄉(xiāng)村治理方面實施研究。

三、我國鄉(xiāng)村治理的主體關(guān)系模式向著多中心治理發(fā)展

興起于上世紀八十年代治理理論內(nèi)涵主旨為一種多種的公共或者私人的個體與機構(gòu)的管理方式總和，該方式主要強調(diào)多中心的參與以及多主體的信任合作，這是此種治理模式的全新要求。我國相關(guān)研究人員最早就使用了鄉(xiāng)村治理一詞進行替換，同時被泛化使用的鄉(xiāng)村政治發(fā)展中的村民自治一詞，此種轉(zhuǎn)變的過程在某種程度上說就涵蓋了對治理模式的追求以及認可，同時也必須承認我國鄉(xiāng)村社會政治的實踐局限性，在傳統(tǒng)理論研究以及實踐的操作中我們可以發(fā)現(xiàn)，很多情況下仍然為鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)單一的治理方式，要不就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、要不就將村委會默認為治理的主要客體，而未從市場、社會以及國家的宏觀層次進行界定，不得不承認的是，在民族以及國家建構(gòu)的統(tǒng)一大趨勢下，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展需要一定的外力推動，如果僅僅依靠單一的企業(yè)或者政府模式，往往不能直接的避免市場失靈或者政府失靈的現(xiàn)象[3]。在我國民主建設(shè)的基礎(chǔ)試驗場鄉(xiāng)村社會里，相對較為單一的統(tǒng)籌與治理模式走向多主體的治理模式是社會發(fā)展的必然結(jié)果，也正是在這樣一種發(fā)展趨勢的大背景下，我國圍繞鄉(xiāng)村治理主體逐漸凸顯。不可否認的是，鄉(xiāng)村治理必須以農(nóng)民組織作為主要的資源，以農(nóng)民群眾為主要力量的新農(nóng)村建設(shè)治理模式出發(fā)。

結(jié)語

在我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的大背景下，加之民主化進程不斷推進，我國鄉(xiāng)村治理的實踐也一定會日益突破為單一范本的解說空間，另外鄉(xiāng)村治理的研究也一定要從現(xiàn)階段以靜態(tài)治療為主向著動態(tài)治理轉(zhuǎn)變。要以鄉(xiāng)村治理作為主要客體的研究向著多元化的立體研究邁進。把鄉(xiāng)村治理真正的放置于寬廣與開放的市場經(jīng)濟下，這是我國鄉(xiāng)村治理主體的基本關(guān)鍵性問題。（作者單位：南昌大學公共管理學院）

參考文獻：

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[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實際相結(jié)合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當代鄉(xiāng)村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡的一體化行動是特別值得關(guān)注的問題。由于當下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范，而更多是制度權(quán)威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉(xiāng)村治理機制轉(zhuǎn)型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構(gòu)制度權(quán)威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的緊迫性和重要性。

制度權(quán)威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標尺，表現(xiàn)為人們對制度的服從關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內(nèi)涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數(shù)人的意志，而是與現(xiàn)實發(fā)展要求相適應的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規(guī)則，不是習俗、慣例等非正式的制度規(guī)范；二是管理行為的標準化、規(guī)范化和常態(tài)化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權(quán)威系以正式制度為基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現(xiàn)善治目標和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉(xiāng)村治理的運作邏輯和規(guī)則體系，既要界定多元參與主體的權(quán)能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構(gòu)多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

（一）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內(nèi)容而言，制度本質(zhì)上是一種關(guān)系，它表征著人們之間關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權(quán)威的強調(diào)。比如全球治理委員會在其定義中強調(diào)，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我國學者俞可平認為，治理的基本內(nèi)容是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當性“內(nèi)核”的合作關(guān)系原則，認為治理機制必須具有相應的理論規(guī)范或品質(zhì)。[5]

治理概念中對制度的強調(diào)表明，制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統(tǒng)社會管理體制、實現(xiàn)善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權(quán)威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結(jié)構(gòu)可以被視為制度框架[7]，制度權(quán)威的建構(gòu)被視為檢視治理成功與否的重要標準。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權(quán)威的內(nèi)在一致性。與此同時，鄉(xiāng)村治理過程中的同構(gòu)性也為制度權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。目前，雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大，但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要動力機制下，鄉(xiāng)村治理中的同一性特點決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權(quán)威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的必要性

制度既是多元行為主體進入治理的規(guī)則空間，也是治理行為的發(fā)生場域。制度權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權(quán)威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權(quán)威。[9]在社會急劇變革的轉(zhuǎn)型時期，面對復雜的利益紛爭，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成，由外而內(nèi)的制度權(quán)威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先，制度權(quán)威能夠增強未來預期，消除人們的社會焦慮。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導致人們之間的矛盾和沖突。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次，制度權(quán)威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，基層社會矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉(xiāng)村社會問題的功能性資源基礎(chǔ)。

2.制度權(quán)威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會中，隨著鄉(xiāng)村成員權(quán)利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性、另外，具有權(quán)威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會各方面建設(shè)的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個人偏好轉(zhuǎn)化為社會決策，對于整合離散的鄉(xiāng)村社會，輸入現(xiàn)代性要素，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權(quán)威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠切實推進中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設(shè)計是鄉(xiāng)村改革的基本指導原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎(chǔ)。為此，遵循制度規(guī)則，嚴格程序，是穩(wěn)步推進改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風險。交易成本存在于所有的治理轉(zhuǎn)型中，但這個問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結(jié)構(gòu)復雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設(shè)計通過規(guī)定有關(guān)行為規(guī)則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)，維護著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威缺失

“鄉(xiāng)村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基層政權(quán)的角色、權(quán)利義務及其和村民的社會關(guān)系方面，存在著內(nèi)在的價值、目標和利益緊張。[11]應該承認，當下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構(gòu)的過程。但一直以來，中國鄉(xiāng)村都是社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，正式制度權(quán)威并沒有真正地建立起來。目前，鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威存在以下問題：一是制度失靈，即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行；三是制度權(quán)威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權(quán)威替代，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權(quán)威對正式制度權(quán)威的替代。

從一定程度上講，制度權(quán)威是一個客體性概念，它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質(zhì)、動員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析，鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威無法有效建構(gòu)的主要原因如下：

（一）制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權(quán)威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩(wěn)定的運行規(guī)則和程序來應對鄉(xiāng)村治理中的復雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應對多元反復的利益博弈、對話與協(xié)商：事實上，鄉(xiāng)村治理的評估標準更多關(guān)注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩(wěn)定性、封閉性特點與鄉(xiāng)村治理所強調(diào)的適應性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權(quán)威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理中，制度的剛性程度越高，鄉(xiāng)村治理的靈活性就會越少，其回應民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權(quán)威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權(quán)的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權(quán)威的建構(gòu)產(chǎn)生巨大的威脅。

（二）制度權(quán)威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威碎片化是指由于權(quán)力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一，導致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現(xiàn)象。導致制度權(quán)威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調(diào)專業(yè)化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關(guān)的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責整合導致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅(qū)動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導致制度回應的滯后性，制度設(shè)計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結(jié)構(gòu)，政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度之間并沒有實現(xiàn)無縫對接，城鄉(xiāng)公共服務供給不均等，這在客觀上導致了鄉(xiāng)村社會的價值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突，并進而導致鄉(xiāng)村社會各主體選擇行為的沖突，引發(fā)制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發(fā)形成、并被人們無意識接受的行為規(guī)范，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。[16]在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會文化生態(tài)中，個人權(quán)威以及各種習俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導地位。新制度經(jīng)濟學認為，正式制度的權(quán)威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。[17]但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權(quán)威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟以及建立在平等基礎(chǔ)上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉(xiāng)村治理的社會文化生態(tài)相互抵牾，導致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉(zhuǎn)換，制度權(quán)威的建構(gòu)受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權(quán)威和作用的重要因素。特別是在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌交疊的大背景下，經(jīng)濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權(quán)力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權(quán)威的組織化資源的同時，將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權(quán)組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構(gòu)建起一套利益共享和責任互賴的制度聯(lián)結(jié)體系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續(xù)性，又要及時回應民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉(xiāng)村治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權(quán)力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權(quán)力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對鄉(xiāng)村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現(xiàn)了制度權(quán)威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運作空間，這雖然有助于其職能轉(zhuǎn)變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應民眾利益訴求的動力和基礎(chǔ)，制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當?shù)厝嗣竦幕鶎诱19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權(quán)威的一個負面標桿。

（五）制度環(huán)境的約束

制度權(quán)威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結(jié)構(gòu)之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉(xiāng)村是中國社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊，人們開始重新建構(gòu)對利益的追求。于是，凡事必經(jīng)過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關(guān)注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導致利益邊界的不確定，人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉(zhuǎn)換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權(quán)威的形成、轉(zhuǎn)換，所以周而復始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下，漠視制度權(quán)威的投機行為強化了鄉(xiāng)村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)，既要遵循制度權(quán)威建設(shè)的一般要求，又要從實際出發(fā)尋求制度權(quán)威建設(shè)的有效路徑。

（一）制度權(quán)威重構(gòu)的基本原則

當代地方治理發(fā)展的一個重要目標是形成開放、應對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心轉(zhuǎn)向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權(quán)力與利益資源的行為。為實現(xiàn)此目標，未來鄉(xiāng)村治理中重構(gòu)制度權(quán)威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建構(gòu)應該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同政府層級和部門的職能分工與機構(gòu)整合，在政治、經(jīng)濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進或者是鄉(xiāng)村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程，制度權(quán)威所涉及的運作環(huán)境、權(quán)責結(jié)構(gòu)、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧?quán)l(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權(quán)威建構(gòu)要追求適應性和有效性來適應高度分化、復雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來，由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動不居，制度必須能夠適應這一動態(tài)的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來進行動態(tài)的制度調(diào)整，以實現(xiàn)整個體系的適應性和穩(wěn)定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權(quán)威的逐漸強大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復；恰恰相反，制度權(quán)威在保證鄉(xiāng)村治理基本價值的基礎(chǔ)上往往會塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應性原則，是指制度設(shè)計必須能夠積極敏感地回應鄉(xiāng)村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據(jù)制度所負載的權(quán)力資源來加強對鄉(xiāng)村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應于環(huán)境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實現(xiàn)適應性的變革發(fā)展”[23]，既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現(xiàn)民眾對制度認同從工具理性權(quán)威到價值理性權(quán)威轉(zhuǎn)變的核心要素。

（二）制度權(quán)威重構(gòu)的路徑設(shè)計

治理與制度的同構(gòu)性使得制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造密不可分。制度權(quán)威是是多次認同效果的積加，所以制度權(quán)威的重構(gòu)需要多層面的努力。具體看來，制度權(quán)威建構(gòu)需要從以下方面進行：

1.整合政府職能，完善制度設(shè)計。制度權(quán)威以權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系為基礎(chǔ)，并影響鄉(xiāng)村治理的進展、為建構(gòu)整體型鄉(xiāng)村治理，需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權(quán)力和資源配置的碎片化，建構(gòu)無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協(xié)調(diào)一致行動的前提。應該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，著力理順部門職責關(guān)系，從中央政府的層面上繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，逐步建立科學合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實好頂層設(shè)計是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以，增強鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威首先要在頂層設(shè)計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關(guān)注配套制度的設(shè)計和創(chuàng)新，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設(shè)計和底層設(shè)計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權(quán)威的建構(gòu)要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性，即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權(quán)威性的確立。為此，鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范，創(chuàng)新制度供給，用適應現(xiàn)實社會發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補充的動態(tài)開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務管理的權(quán)利和機會。多元利益主體的權(quán)利表達打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導權(quán)，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會關(guān)系網(wǎng)絡中每一個具體角色的權(quán)利與義務要求。因此，合理、規(guī)范的制度必須來源于社會民眾的持續(xù)同意。從這個意義上說，構(gòu)建適應鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎(chǔ)上，建立開放的、促進公民權(quán)利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與，能夠在制度設(shè)置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權(quán)威堅實的社會基礎(chǔ)。

4.明確政府定位，規(guī)范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規(guī)范與否對社會行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此，需要厘清政府與社會關(guān)系，明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規(guī)范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監(jiān)督，爭取社會認可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權(quán)威的建構(gòu)之間具有極強的同構(gòu)性。從制度結(jié)構(gòu)安排的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關(guān)系，明確不同主體的治理價值和權(quán)能邊界，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務的核心職能，以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會的治理空間；二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權(quán)關(guān)系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動力機制和利益結(jié)構(gòu)，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運行規(guī)則和激勵機制；三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結(jié)構(gòu)相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔維護公共利益和自主管理地方公共事務的責任。所以，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結(jié)構(gòu)，有效組織鄉(xiāng)村治理的運作。

5.增強服務保障，消除路徑依賴。制度權(quán)威的保障還依賴于其運行所需的傳統(tǒng)淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現(xiàn)“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范。[27]原有的計劃經(jīng)濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態(tài)的“路徑”適應，對這種制度權(quán)威的消除必然帶來人們制度權(quán)威的“無意識”狀態(tài)和“機會主義”行為的加劇。當新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態(tài)還會進一步發(fā)展。針對此問題，應該加快城鄉(xiāng)公共服務均等化過程，促進鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務的發(fā)展，消除鄉(xiāng)村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規(guī)范行為提供堅實的基礎(chǔ)和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段，加快社會信譽制度在鄉(xiāng)村的實施，為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會環(huán)境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

篇（3）

中圖分類號:F303 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2012)04-0109-04

我國的鄉(xiāng)村治理模式是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的,隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場化的逐步推進,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不能適應,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式已成為鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮的當務之急。筆者不辭淺陋,現(xiàn)對此問題略陳管見。

一、新形勢下我國鄉(xiāng)村治理模式面臨轉(zhuǎn)型的迫切任務

我國古代社會皇權(quán)不下縣,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社實行鄉(xiāng)紳自治、宗族自治。這種鄉(xiāng)村治理模式適應自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式的需要,成本低而且高效。建國后,出于建立蘇聯(lián)式計劃經(jīng)濟體制的目的,伴隨著社會主義改造、,我國建立了政社合一、權(quán)力高度集中的體制。這種體制在集中力量辦大事方面具有優(yōu)勢,在修建農(nóng)田水利設(shè)施、整修田地、修建道路方面發(fā)揮了巨大作用,但鄉(xiāng)村居民的自主性、創(chuàng)造性卻受到了極大限制,嚴重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展,在改革開放后逐步退出了歷史舞臺。改革開放三十年多年來,我國的鄉(xiāng)村治理模式、鄉(xiāng)村經(jīng)濟體制經(jīng)過改革,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替,確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責任制,建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制。在此過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為我國的基層行政機關(guān),鄉(xiāng)以下則用村委會和村民小組代替了時期的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊,實行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理模式基本適應鄉(xiāng)村主要進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)村情狀,但隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場化的逐步推進,鄉(xiāng)村不僅已與城市結(jié)成密切相關(guān)的共同體,而且本身也日益城鎮(zhèn)化,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的地位日益降低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化迅速推進,從事工商業(yè)的人越來越多,已成農(nóng)民主要的收入來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也異軍突起,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的主要支柱。這種狀況使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式難以適應,面臨轉(zhuǎn)型的迫切需要,一方面需完善鄉(xiāng)村管理體制,另一方面需積極培育鄉(xiāng)村各種社會組織。

近年來,我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實質(zhì)性的變化,尤其一些鄉(xiāng)村辦起了企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的主體。如我國廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機構(gòu)的扶持,切實得到政權(quán)機構(gòu)的服務。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我國的鄉(xiāng)村管理體制。

進入新世紀以來,隨著科技進步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高,越來越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會以科技為導向,以各個院系、科研機構(gòu)以及科技學會為支柱,以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人,有力推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。我國農(nóng)民根據(jù)市場發(fā)展的需求,借助商品的生產(chǎn)與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會服務組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時,由于商品經(jīng)濟在發(fā)展中不斷進步,很多農(nóng)業(yè)協(xié)會都進行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這些鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展壯大,也需要鄉(xiāng)村治理模式的進一步轉(zhuǎn)型。

二、當前我國的鄉(xiāng)村治理存在的問題

隨著網(wǎng)絡向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟一體化的迅速推進,我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制普遍不能適應,使得黨的方針政策不能貫徹實施,并影響了當?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。當前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制明顯存在一系列問題,突出表現(xiàn)為兩個方面,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在諸多弊端,不能及時有效地應對當今鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)的各種問題;二是鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不足,無法有效填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市場風險、增強談判能力。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制而論,盡管在不斷改革、完善,但仍不能滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,存在諸多問題。這些問題大致可歸結(jié)為以下幾個方面:

(一)分工不明,責任不清,難以調(diào)動職員積極工作、承擔職責和協(xié)調(diào)配合

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對其管理的只是縣級政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu),不能促使責任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。機構(gòu)比較臃腫,機構(gòu)人員不能很好地服務人民、貢獻社會,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。各政府機構(gòu)、職員職責界定不清,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務主管部門行事,財政撥款基本成為經(jīng)費的唯一來源。這些情況導致了相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機關(guān)缺乏競爭和服務意識,不能承擔起相應的民事責任及法律責任。

(二)財政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔沉重

篇（4）

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權(quán)的簡約治理由來已久，成為傳統(tǒng)中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統(tǒng)天下以來，中央集權(quán)成為中國社會的常態(tài)治理，這種治理形態(tài)匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認同國家的權(quán)威，但是，它卻無法解決官僚體系復雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會在差別規(guī)范“禮”的指引下，通過非正式的社會機制進行自我治理，官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態(tài)性介入。儒家踐行的就是一種集權(quán)的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統(tǒng)而言，這種治理模式高度認同中央的集權(quán)特性，認為中央的權(quán)威是絕對和不可分割的。同時，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗，這種簡約治理可以達到節(jié)制國家官僚體系和節(jié)約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制，而是一種國家與社會實現(xiàn)良好互動和合作的治理機制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權(quán)被賦予了民主的理想，這個治理模式被總結(jié)為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農(nóng)”研究團隊，對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現(xiàn)象十分突出。糾紛調(diào)解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經(jīng)驗證明，簡約治理越來越不可維系，田野調(diào)查表明，它們需要對近年來持續(xù)不斷的基層治理困境負主要責任。

這是一個非常有意思的話題，圍繞這一學術(shù)敏感性話題，我們對這一現(xiàn)象進行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發(fā)，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關(guān)文獻綜述

準確認識基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關(guān)鍵。在總結(jié)中國特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗時，半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關(guān)注。半正式的治理實踐既是傳統(tǒng)中國社會集權(quán)的簡約治理的主要表現(xiàn)形態(tài)，又是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。其相關(guān)研究可以追溯到經(jīng)典理論社會學家，而后，中國學者對其進行了正反兩方面的經(jīng)驗論證。

韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分，他認為世襲君主制強調(diào)“家長式”的權(quán)威主義，科層官僚制則強調(diào)“經(jīng)驗式”的實用主義，它們原本是兩個獨立的治理模式。然而，當運用到對的分析時，韋伯發(fā)現(xiàn)的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個，而是二者的結(jié)合，因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產(chǎn)生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機構(gòu)的治理功能層面。因此，他對中國國家治理形態(tài)的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了“專制權(quán)力”（despotic power）和“基層滲透權(quán)力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然只是一種與民間權(quán)力對立的正式機構(gòu)的權(quán)力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。

關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的邏輯的研究，較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預設(shè)與經(jīng)驗證明。一種觀點認為，半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的有益因素。如，黃宗智通過對傳統(tǒng)中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領(lǐng)域的研究表明，政府與社會的關(guān)鍵匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權(quán)與簡約治理官僚制、高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家相結(jié)合的特點，同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權(quán)威和村民共同體的需求下產(chǎn)生的內(nèi)生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發(fā)，得出了中國治理模式的特點，即中國治理以善政為導向，其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡約治理和意識形態(tài)的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權(quán)的，……同時，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節(jié)制官僚體系，另一方面可以使社會節(jié)約治理成本。所以，從治理結(jié)構(gòu)上看，中國特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡約治理[6]。賀東航認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點認為，半正式的治理實踐是“現(xiàn)代”國家政權(quán)建設(shè)需要改造的領(lǐng)域，因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機制的“經(jīng)紀機制”以及國家政權(quán)在基層的建設(shè)問題，他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉(xiāng)村二級，關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”。他的研究試圖表明，國家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國的基層治理體制，卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡，并最終使得國家政權(quán)建設(shè)為國家經(jīng)紀體制內(nèi)卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉(xiāng)村混混的生存狀態(tài)的變遷的研究，成功地論證了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉(zhuǎn)而變成為灰色化的社會[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種行政實踐誕生于一個高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統(tǒng)治的需要下，所做出的一種適應。這種簡約治理實現(xiàn)了“低投入、低負擔，且高效率”的治理績效，他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產(chǎn)。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優(yōu)勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經(jīng)濟資源、文化資源和社會資源獲得權(quán)威，較多地獲得了村莊內(nèi)部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀90年代以來，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，從鄉(xiāng)村社會的簡約治理的實踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發(fā)基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。

基于村莊調(diào)查的經(jīng)驗，筆者在實踐中發(fā)現(xiàn)了這一半正式治理引發(fā)的嚴重后果，并試圖通過對糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎(chǔ)發(fā)生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時介入的情況下，直接導致鄉(xiāng)村秩序混亂和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等問題。

二、半正式治理及社會后果：基于江漢平原的經(jīng)驗

半正式治理在改革開放后的鄉(xiāng)村社會的實踐后果是極其嚴重的，這種社會后果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會的復雜化、灰色化和內(nèi)卷化等問題，這是基于村莊調(diào)研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對村莊糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則，經(jīng)過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個典型的城郊村，距城區(qū)3.7公里，轄區(qū)面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優(yōu)越，引進的項目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點，大型項目不斷的下鄉(xiāng)進村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產(chǎn)生。圍繞征地拆遷，村干部花費大量精力來治理糾紛，當治理無效時就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復雜化”：關(guān)于糾紛調(diào)解的分析

1.糾紛的產(chǎn)生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規(guī)劃中來，征地拆遷成為村莊常態(tài)。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產(chǎn)生和激發(fā)。這種態(tài)勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經(jīng)歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數(shù)量的統(tǒng)計。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調(diào)解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理，這樣，鄉(xiāng)村社會的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調(diào)解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集，在這個過程中，國家關(guān)于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內(nèi)部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構(gòu)建出以村莊為基礎(chǔ)的調(diào)解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉(xiāng)村治理的態(tài)度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調(diào)解，村莊只能依賴于村委會，村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調(diào)解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調(diào)解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會被強制壓在組內(nèi)，小組內(nèi)部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內(nèi)的矛盾危及到村莊治理時，村干部才親自出面解決。村干部參與調(diào)解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政壓力和制度激勵下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執(zhí)法。但是村莊治權(quán)在稅費改革之后也不斷弱化，村級層面調(diào)解失效。矛盾需要上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調(diào)解，但是這些部門在調(diào)解的過程中，同樣也陷入困境，他們?nèi)匀粫啻闻c村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調(diào)解而無判決的權(quán)力，當他們的調(diào)解作用失效時，事件才會走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發(fā)的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續(xù)性和平穩(wěn)運轉(zhuǎn)時，法院才會受理。但是在基層社會，法院的判決與基層的實踐是錯位的，即法院的執(zhí)行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節(jié)約治理成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級會盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權(quán)力非正式利用”的治理策略和技術(shù)。

總之，在糾紛調(diào)解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規(guī)則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“不作為”的幌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擠壓村一級，而村一級就擠壓組一級。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理失效，繼而引發(fā)出一系列問題。

3.糾紛調(diào)解的社會后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調(diào)解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生變化，而直接導致半正式治理的失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式成為治理常態(tài)。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實施治理。同時，他們也熱衷于運用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關(guān)于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術(shù)和手段，吳毅在其編著的《小鎮(zhèn)喧囂――一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術(shù)”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術(shù)”。 ，其中的一些運作技術(shù)具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節(jié)約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環(huán)調(diào)解的境地，當村莊對糾紛的調(diào)解無效，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級又消極行政時，糾紛就只能在村莊內(nèi)部打轉(zhuǎn)，簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復雜治理，這種治理需要動用大量鄉(xiāng)土社會的資源和規(guī)范，從而導致村莊治理呈現(xiàn)出高成本、復雜化和無序態(tài)勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實踐似乎是節(jié)約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達到最好的績效。但是，從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部來看，一旦簡約治理需要動員大量的資源，則這種治理方式實際上是復雜的。國家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷滲入鄉(xiāng)村社會，國家治理成本就轉(zhuǎn)嫁給村莊，村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉(xiāng)村社會中得以解決，但這種矛盾也是經(jīng)過了數(shù)次甚至是數(shù)百次的回合，由此產(chǎn)生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實踐極易導致村莊結(jié)構(gòu)混亂和治理的內(nèi)卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權(quán)的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以預留工作經(jīng)費，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村莊的“去熟悉性”而引發(fā)的對釘子戶的瞄不準現(xiàn)象，這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將拆遷權(quán)下放到村一級。責任權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本，同時，也實現(xiàn)了風險的部分轉(zhuǎn)移。

責任主體的下放并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務繁多和治權(quán)的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現(xiàn)出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權(quán)力的同時，村級承擔的義務也加大，村莊運轉(zhuǎn)出現(xiàn)超負荷態(tài)勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經(jīng)驗，且精通各類“擺平術(shù)”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變?yōu)榕c拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入，實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉(zhuǎn)換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務公司，經(jīng)驗豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應對，這顯然已經(jīng)演變?yōu)橐环N軟暴力。同時，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實在沒有辦法了，就會請外面的人進來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對于那些實在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據(jù)村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理，這只是村莊應對其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實現(xiàn)其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發(fā)出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權(quán)力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權(quán)力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會后果：隱蔽治理與鄉(xiāng)村社會的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權(quán)和治責雙重弱化的境況下采取的權(quán)宜之計，這種半正式治理的實踐是建立在重復做工作甚至使用灰色符號的基礎(chǔ)之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現(xiàn)在村民面前，而是隱蔽在制度和規(guī)范范疇中，呈現(xiàn)出一種隱退和監(jiān)控的后臺景象，操控著鄉(xiāng)村的前臺。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進行軟硬兼施，達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉(xiāng)村社會的秩序與基礎(chǔ)方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉(xiāng)土邏輯和地方性規(guī)范，挑戰(zhàn)著法律和政治原則，直接導致基層治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠來看，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化，進而村莊治權(quán)與治責就會更加弱化。同時，非正式權(quán)力溢出監(jiān)督之外，這會對中國基層民主和基層法治建設(shè)起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結(jié)論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后，囿于村莊基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理呈現(xiàn)出越來越不可行的發(fā)展態(tài)勢。在對糾紛調(diào)解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會引發(fā)的系列社會后果：

一是，基層治理的內(nèi)卷化。糾紛調(diào)解的手段目的化，注重策略和治理技術(shù)，造成村組干部權(quán)力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復雜化?；旎斓鹊胤椒欠▌萘η度氲交鶎又卫碇衼恚蔀橐环N典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現(xiàn)，而在國家不及時介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(chǔ)（鄉(xiāng)土性），而且還瓦解正式治理的基礎(chǔ)（政治性和規(guī)則性）。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)灰色化和內(nèi)卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術(shù)和治理策略，他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規(guī)則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達機制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，半正式治理的基礎(chǔ)不存在。國家政策的“頂層設(shè)計”經(jīng)過半正式治理環(huán)節(jié)后化為“村莊實踐”，直接造成了鄉(xiāng)村社會的復雜化和灰色化，進而導致國家基層政權(quán)合法性的喪失及鄉(xiāng)村治理和治權(quán)的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉(xiāng)村社會的常態(tài)，更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設(shè)的根基將永不存在。我們必須警惕這種現(xiàn)象，并推動國家基層民主法治社會的建設(shè)。因此，半正式治理在基層社會遭遇的異化現(xiàn)象提醒我們，鄉(xiāng)村社會更需要國家正式權(quán)力的引導和干預。

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篇（5）

雖然協(xié)商民主理論興起于西方，但是協(xié)商民主在中國早已得到了廣泛的實踐。黨的十報告中明確提出，社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。黨的十八屆三中全會將“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容提出來[2]22。農(nóng)村是探索協(xié)商民主發(fā)展的基礎(chǔ)，如何充分保障農(nóng)民的參與權(quán)，如何調(diào)動農(nóng)民有序地參與協(xié)商民主，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主制度化，是我們首先必須考慮的問題。

一、鄉(xiāng)村協(xié)商民主的含義

簡單地說，鄉(xiāng)村協(xié)商民主就是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，利益攸關(guān)方的村民通過平等的對話、討論等方式，圍繞鄉(xiāng)村社會中的公共問題達成共識，從而賦予決策以合法性的過程。在協(xié)商民主框架下，村民之間、村民與政府之間、村與村之間的協(xié)商地位是平等的。

鄉(xiāng)村協(xié)商民主最早的實踐形式是浙江溫嶺的民主懇談，隨后在我國中西部地區(qū)，協(xié)商民主得到了廣泛的發(fā)展。在河北地區(qū)，鄉(xiāng)村協(xié)商民主呈現(xiàn)了多樣化的發(fā)展趨勢，主要包括咨詢會、議事會、談心會等多種協(xié)商形式。正如馬克思對民主給予的高度評價：“民主制是一切形式的國家制度的已經(jīng)解開的謎。在這里，國家制度不僅自在地，不僅就其本質(zhì)來說，而且就其存在、就其現(xiàn)實性來說，也在不斷地被引回到自己的現(xiàn)實的基礎(chǔ)、現(xiàn)實的人、現(xiàn)實的人民，并被設(shè)定為人民自己的作品?！盵3]39-40作為民主形式的協(xié)商民主同樣是人民的作品，鄉(xiāng)村協(xié)商民主是村民在實現(xiàn)自身權(quán)利過程中不斷探索出來的。

二、河北鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主

（一）鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主的探索

由于中國地區(qū)之間發(fā)展不平衡，特別是經(jīng)濟發(fā)展的不平衡會在一定程度上制約政治發(fā)展。例如，江浙地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，人民生活水平相對較高，公民組織發(fā)展迅速，這些因素使得公民政治參與得以有效進行。不可否認的是，在一些貧困地區(qū)，村民的參與意識和參與能力也較高，但是從整個民主運行環(huán)節(jié)來看，經(jīng)濟因素對民主參與起到了更為基礎(chǔ)性的作用。

在河北，協(xié)商民主形式是隨著河北社會經(jīng)濟發(fā)展而不斷豐富起來的。與江浙地區(qū)相比，河北經(jīng)濟發(fā)展處于中速發(fā)展狀態(tài)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，河北農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依然以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村大量的青壯年流入城市，或者外出到北上廣等大城市打工，農(nóng)村空心化比較嚴重。這些現(xiàn)狀導致河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展依然處于一種探索的狀態(tài)，但是在黨的十之后，河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主獲得了快速的發(fā)展，探索出了許多形式。比較典型的鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理形式主要有以下兩種。

1.月協(xié)商制度

月協(xié)商制度是河北基層協(xié)商民主的一種形式，主要通過月協(xié)商座談會形式開展，每個月舉行一次。大名縣和寧晉縣在探索月協(xié)商制度上取得了有益成果。大名縣和寧晉縣政協(xié)為了進一步發(fā)揮政協(xié)在協(xié)商民主中的作用，搭建了政協(xié)委員常態(tài)化履職平臺，建立了月協(xié)商制度。特別是大名縣政協(xié)正式出臺了《關(guān)于建立月協(xié)商座談會制度的意見》，這是大名縣政協(xié)拓展人民政協(xié)協(xié)商民主形式、增加協(xié)商深度、提高協(xié)商成效的有益探索。

一般來說，月協(xié)商制度主要是每月上旬，以專題協(xié)商座談會的形式，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題和群眾關(guān)心的熱點問題開展協(xié)商，每次就一個專題達成共識，最終形成科學決策。月協(xié)商制度在河北各縣得到了很好的發(fā)展，并且月協(xié)商制度已經(jīng)擴展到鄉(xiāng)村一級。月協(xié)商制度類似于農(nóng)村一事一議制度，同樣是圍繞農(nóng)村治理過程中出現(xiàn)的問題展開的，“作為農(nóng)村基層社會的一種民主實踐形式，一事一議制度也是一種農(nóng)村基層民主決策和民主治理的形式，它主要采用協(xié)商、討論、對話的方式來決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項目，‘注重的是討論而不是投票’?！盵4]二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在兩個層面：一是協(xié)商的議題，月協(xié)商制度的議題主要是農(nóng)村中重要經(jīng)濟與社會問題，是農(nóng)民當前關(guān)注的主要問題;二是協(xié)商的主體，月協(xié)商制度是基層政協(xié)探索出來的協(xié)商形式，在向農(nóng)村開展過程中縣級政協(xié)及政協(xié)委員發(fā)揮著帶頭作用。

2.搭建三個平臺

隆化縣政協(xié)為了更好地實現(xiàn)協(xié)商民主功能，充分搭建獻諍言、出良策的三個平臺，為全縣改革發(fā)展穩(wěn)定獻計出力。具體來說，搭建了協(xié)商議政平臺、建言獻策平臺、履職盡責平臺，這三個平臺有效地將協(xié)商民主從縣級擴展到村級。

搭建協(xié)商議政平臺，主要是從縣級政府層面對全縣經(jīng)濟社會問題開展協(xié)商，進一步完善、深化專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商和基層民主協(xié)商，進一步完善各項協(xié)商工作機制;深入開展以專委會議、常委會議、主席會議為平臺的協(xié)商議政活動。搭建建言獻策平臺，主要是圍繞教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等問題，以專題形式開展調(diào)研，政協(xié)委員充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，深入鄉(xiāng)村與群眾建立聯(lián)系，通過撰寫調(diào)研報告、提案和社情民意信息等形式，促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。搭建履職盡責平臺，主要是完善政協(xié)聯(lián)絡工作制度，表現(xiàn)為橫向和縱向兩個維度進行協(xié)調(diào)溝通。從橫向上看，加強政協(xié)常委成員與政協(xié)委員之間、專委會與政協(xié)各個界別委員之間、政協(xié)委員與政協(xié)委員相互之間的聯(lián)系;從縱向上看，加強政協(xié)委員與人民群眾之間的聯(lián)系。通過三個平臺的搭建與建設(shè)，有效地搭建了鄉(xiāng)村與政府、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的溝通平臺，充分發(fā)揮了隆化縣政協(xié)的協(xié)商民主功能。

（二）鄉(xiāng)村協(xié)商民主存在的問題

河北省在鄉(xiāng)村治理過程中對協(xié)商民主進行了有益的探索，但是從前文分析的兩種典型協(xié)商民主形式看，我們認為，月協(xié)商制度和搭建三個平臺主要體現(xiàn)了一種自上而下的推動，這在一定程度上反映著村民主動參與或參與協(xié)商過程中主動性與積極性不足。主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1.公共問題意識不足

協(xié)商民主是利益攸關(guān)方的村民通過平等的對話、討論等方式，圍繞鄉(xiāng)村社會中的公共問題達成共識，從而賦予決策以合法性的過程。公共問題是協(xié)商的關(guān)鍵因素，它背后體現(xiàn)著村民的公共意識問題。如果村民僅僅圍繞一些家長里短式的問題提出自身的利益訴求，那么這些訴求并沒有進入公共問題范圍。例如生活垃圾問題，這是農(nóng)村社會一個重要的公共問題，即針對村民的生活垃圾亂扔、亂倒現(xiàn)象，村民與干部、村民與村委會就如何治理該問題進行協(xié)商。但是，如果村民僅僅因為自身利益，就如何治理自己門前垃圾問題進行協(xié)商，那么這有悖于協(xié)商民主精神。在一些鄉(xiāng)村，村民自身利益問題時常超過鄉(xiāng)村公共利益問題，使得一些問題在公共協(xié)商的框架內(nèi)無法展開，這種公共問題意識的不足最終會損害村民自身的利益。

2.組織化程度不高

在河北鄉(xiāng)村協(xié)商治理過程中，組織化程度不高主要體現(xiàn)在缺乏必要的組織將相關(guān)利益整合起來。在一些農(nóng)村，村民的利益訴求始終處于一種碎片化形式進行表達，而這種碎片化的訴求會同時發(fā)生在不同的農(nóng)村，那么這種碎片化的利益訴求如何整合到公共問題中？有的學者提出，可以通過村委會之間必要的協(xié)商進行整合;也有的學者認為，需要建立專門組織對某一公共問題展開協(xié)商。針對第一種解決方式，我們知道在村民自治過程中，少數(shù)村委會成員有時會追求自身利益，特別是政治精英掌控著很多資源，很難與村民進行有效的協(xié)商，這是影響協(xié)商民主開展的重要因素。因此，通過建立一些專門組織將村民利益整合起來，同時該組織又能與政協(xié)委員建立聯(lián)系溝通機制，這有助于發(fā)展鄉(xiāng)村協(xié)商民主。

三、完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理的路徑分析

鄉(xiāng)村協(xié)商民主是我國基層民主的重要組成部分，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。針對河北鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主問題，為了進一步促進協(xié)商民主的發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，需要通過以下路徑解決。

（一）發(fā)展鄉(xiāng)村組織

改革開放以來，我國村民出現(xiàn)分化，形成了不同的利益群體，例如私營企業(yè)主、互聯(lián)網(wǎng)商戶等，這種結(jié)構(gòu)性分化造成村民針對公共問題會產(chǎn)生不同的利益訴求。在這三十多年的改革開放過程中，河北鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)也發(fā)生巨大的變化，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、農(nóng)村務工人員增加、農(nóng)村大學生流入城市。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高;另一方面，河北農(nóng)村老齡化、空心化不斷加劇。如何在農(nóng)村開展有效的協(xié)商？如何在協(xié)商過程中保護老年人、婦女和兒童的利益？這是協(xié)商民主在河北鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的重要課題。

鄉(xiāng)村組織是發(fā)展協(xié)商民主的重要載體。從協(xié)商民主過程來看，鄉(xiāng)村組織能夠有效地將相同利益群體組織起來，從而更好地代表和表達群體的利益。針對某一公共問題，鄉(xiāng)村組織召集利益相關(guān)群體開展協(xié)商，在組織內(nèi)部首先達成共識;同時，鄉(xiāng)村組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府進行協(xié)商，表達該組織的利益訴求，通過有效溝通協(xié)商，最終達成共識。當然，在現(xiàn)實協(xié)商過程中，由于農(nóng)村問題的多樣性和復雜性，鄉(xiāng)村組織協(xié)商平臺需要進行反復的溝通與協(xié)商才能達成共識，這可能會提高協(xié)商成本，但是從長遠角度來看，鄉(xiāng)村組織能更好地發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)優(yōu)勢。

（二）培育協(xié)商文化

篇（6）

賀雪峰著,山東人民出版社,2009

村莊治理模式,即村治模式,是華中鄉(xiāng)土學者鄉(xiāng)村治理研究的一個路徑探索。2009年1月出版的《中國村治模式研究叢書》(16本),可算作這一學術(shù)路徑的階段性成果。叢書作者分別選取湖北、安徽、江西、河南、湖南、四川、陜西、浙江、江蘇、吉林、福建等重要農(nóng)業(yè)大省15個村莊,駐村調(diào)查百余天,從生產(chǎn)生活、弱勢群體、村莊政治等角度進行了深入調(diào)查。單就16本書的經(jīng)驗材料本身來講,叢書就是一個不小的學術(shù)貢獻,是對轉(zhuǎn)型農(nóng)村社會的一次素描――“描繪巨變中的鄉(xiāng)村中國圖景”。另外,叢書的出版代表著農(nóng)村研究“集體學術(shù)”的進展。作者均出自一個團隊,懷著同樣的理念,同樣的學術(shù)進路。叢書不是16本調(diào)查報告的簡單疊加,而是一個學術(shù)理念的集體表達,是一個學術(shù)團隊集體發(fā)出聲音,是對村治模式研究的多套經(jīng)驗闡釋。其中,賀雪峰所著《村治模式:若干案例研究》一書,在敘述村莊經(jīng)驗的同時,對村治模式的緣起、研究路徑等問題進行了很好的闡釋。

一、村治模式研究的緣起

村治模式研究不同于普通的農(nóng)村田野調(diào)研,不是要理解一個村莊,而是要理解中國80%村莊的80%現(xiàn)象。這樣的學術(shù)抱負自然不能通過“普查”來實現(xiàn),而只能尋找一種方法,通過廣泛調(diào)查對中國農(nóng)村進行區(qū)域化、類型化的解剖,或者說是要找到一條路徑,對中國農(nóng)村進行結(jié)構(gòu)性的理解。

在《自序》中,賀雪峰講述了村治模式研究的緣起。在從事“轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會性質(zhì)研究”過程中,日益關(guān)注這樣一個現(xiàn)象,即中國農(nóng)村極其不均衡,相同的政策、法律和制度在不同地區(qū)的村莊會形成不同的過程、機制和后果。中國農(nóng)村不能一刀切(非均衡性),這雖然幾乎成了一個不言自明的集體共識,但是非均衡性的深層原因卻一直是個懸而未決的學術(shù)難題。伴隨著調(diào)查的深入,研究者發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村治理形態(tài)區(qū)域差異的根本原因在于村莊治理邏輯的不同,必須對“村莊治理的社會基礎(chǔ)”進行討論。

探討村莊治理的社會基礎(chǔ),就需要對村莊進行一個整體性考察。不是關(guān)注家庭結(jié)構(gòu)、老人贍養(yǎng)、村莊輿論、派性宗族等個別現(xiàn)象,而是要把這些小專題放在一起來理解,通過對村莊秩序的總體性考察,揭示復雜政治社會現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)。這樣的調(diào)研成果就類似于一個相對翔實的民族志報告。通過村莊經(jīng)驗的總體性意義來呈現(xiàn)村莊的內(nèi)在機制,進而呈現(xiàn)村莊治理的邏輯。

但另一個問題出來了,是不是1000個村莊有1000個邏輯呢?還是有些村莊治理具有邏輯上的相似性?村治模式研究就是要從根本上回答這個問題,即在呈現(xiàn)個案村莊社會基礎(chǔ)和治理邏輯的同時,對個案進行比較,進而將治理邏輯類型化,形成關(guān)于村莊治理模式的討論。

村治模式不僅僅是一種研究策略,同時也是一種調(diào)查寫作方案,調(diào)研者有統(tǒng)一的調(diào)研提綱和寫作框架,便于不同村莊的資料具有可比較性。這種調(diào)研方法與純粹的人類學對村莊的理解方式不同,是中度調(diào)查,不太追求村莊個案的絕對精細化,而是要通過1―3個月的調(diào)查呈現(xiàn)出村莊的結(jié)構(gòu)性特征。之所以不是特別注重經(jīng)驗的絕對精細化,是因為在村治模式研究中,比較的不是具體現(xiàn)象,而是邏輯,比較的是村莊各種結(jié)構(gòu)性因素、事件和治理機制的異同。

二、村治模式研究的路徑

在村治模式研究過程中,存在以下三條路徑:

第一條路徑:選取某一個專題或視角,結(jié)合不同村莊經(jīng)驗進行比較,理解和呈現(xiàn)村莊治理邏輯的差異性。本書共列示了20個專題:家庭結(jié)構(gòu)與老年人地位;婦女地位及其對公共生活的參與;生育觀念與生育行為;農(nóng)民的閑暇時間及其社會交往;人情往來;紅白喜事及其儀式;村莊中的競爭;村莊價值生產(chǎn)能力;地方性規(guī)范與地方性共識;農(nóng)民認同與行動單位;公與私;積極分子與消極分子;村莊公共事務的“搭便車”;土地調(diào)整;農(nóng)民負擔、村級債務與農(nóng)村上訪;等等。這些專題,都是在長期農(nóng)村調(diào)查基礎(chǔ)上形成的對田野經(jīng)驗的問題意識,即以某些標志性事件為切口,剖析村莊治理的內(nèi)在邏輯,同時強化對鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異的認知。這正是本書導論中《中國鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異――以在全國九個農(nóng)村地區(qū)調(diào)查為例》一文的問題意識和主要內(nèi)容。

第二條路徑:立足一個村莊,做一個相對翔實的調(diào)查報告,生動呈現(xiàn)村莊治理的邏輯,形成一個模式表達,同時在其他報告的比較中獲得意義。書中九個村莊村治模式報告的寫作就屬于此條路徑,不僅僅是關(guān)注村莊治理,還要特別關(guān)注村莊治理的社會基礎(chǔ),涉及對村莊政治社會諸多面向的結(jié)構(gòu)性理解,重點關(guān)注以下系列主題:

(1)社會關(guān)聯(lián)――家庭結(jié)構(gòu)、分家模式、糾紛及其解決、行動單位、公與私,等等;

(2)生產(chǎn)生活――村莊歷史、自然環(huán)境、聚居類型、種植結(jié)構(gòu)、閑暇生活、副業(yè)、打工經(jīng)濟、電視下鄉(xiāng)、人情,等等;

(3)村莊政治――派性、上訪、鄉(xiāng)村債務、農(nóng)民負擔等,鄉(xiāng)村關(guān)系,等等;

(4)意義世界――生育觀念、面子競爭、喪葬習俗、自殺,等等。

雖然一些問題在第一條路徑中也曾涉及,但是此處更關(guān)注村莊經(jīng)驗的總體性意義,理解其關(guān)聯(lián)性,進而呈現(xiàn)個案本身的邏輯,呈現(xiàn)鄉(xiāng)土秩序的基本特征。這種村治模式的報告,信息量較大,并沒有過多的宏大理論解釋,而是力圖呈現(xiàn)村莊經(jīng)驗的邏輯自洽性。所謂的村莊經(jīng)驗的邏輯,意指村莊政治社會現(xiàn)象是邏輯性地關(guān)聯(lián)在一起并彼此作用,例如農(nóng)村老人的處境與代際關(guān)系、兄弟關(guān)系、村莊輿論等命題緊密相關(guān),村莊治理與宗族、派性、選舉和鄉(xiāng)村關(guān)系等主題高度關(guān)聯(lián)。理論可以呈現(xiàn)經(jīng)驗的邏輯,根本原因在于經(jīng)驗本身是自洽的,可以自我闡釋。經(jīng)驗研究的最高境界是用經(jīng)驗來理解經(jīng)驗。村治模式報告的寫作,可以使我們更好地把握農(nóng)村經(jīng)驗的內(nèi)容和意義,進而理解村莊經(jīng)驗本身的邏輯和作用機制,這是村治模式研究的重要環(huán)節(jié),是村治模式研究的基本功。

第三條路徑:將諸多模式進行比較,建構(gòu)更大范圍的模式概念?！按逯文Ｊ讲粌H存在具體的小區(qū)域差異,而且存在大區(qū)域的差異”,而這正是書中關(guān)于“北方農(nóng)村、中部農(nóng)村和南方農(nóng)村”的討論。只是這里要強調(diào),村治模式類型化的標準不完全是“地理區(qū)域”。雖然地理空間的不同導致南北方農(nóng)村的種植結(jié)構(gòu)、社會關(guān)聯(lián)方式、國家權(quán)力滲入程度等方面的不同,但是村治模式類型化的根本標準是村莊治理邏輯的相似性。所以書中“南方農(nóng)村、北方農(nóng)村和中部農(nóng)村”的劃分并不是地理空間的簡單表達,而是依據(jù)“離中央權(quán)力的遠近、地方性規(guī)范、開發(fā)時期”三個因素對村莊治理邏輯的一種類型化理解。或者說,可以算作是更大范圍村治模式的類型建構(gòu)。

三、村治模式關(guān)鍵詞

所謂的村治模式關(guān)鍵詞,就是理解村莊治理的關(guān)鍵概念。

一方面,在村莊從事調(diào)查的過程中,往往會發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,即會有一個或幾個因素或事件,它們在紛繁復雜的政治社會現(xiàn)象中非常惹眼,影響著村莊治理的諸多面向,主導著村莊治理的邏輯。如賀雪峰在湖北荊門調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的“原子化”,在關(guān)中調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的“戶族”,在河南安陽調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的“聯(lián)合家庭、門子與宗族”,在安徽中部調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的“村民組”,徽州宅坦村的“積極分子”。以“積極分子”為例,安徽宅坦村雖然也有“原子化”的特征,但是在村莊中卻活躍著一個由退休人員等組成的“積極分子集團”,他們成立了“公益事業(yè)委員會”,還刻了公章,積極行動,使村莊治理呈現(xiàn)為非原子化的特征。積極分子,構(gòu)成了理解宅坦村治理的關(guān)鍵詞。從這樣的一些概念出發(fā),就可以很好地理解村莊社會結(jié)構(gòu)和村莊治理的邏輯,進而概括村莊治理的模式。

另外一方面,在超出村莊個案層面,還可以發(fā)現(xiàn)一些概念具有更大范圍的比較意義,如“農(nóng)民認同與行動單位”。這是一個比戶族、原子化、聯(lián)合家庭、宗族更高一級的關(guān)鍵詞。其中“行動單位”探討了農(nóng)民在生產(chǎn)生活中集體行動的可能性。將農(nóng)村社會關(guān)系的特征概括為“差序格局”,意指中國農(nóng)村社會關(guān)系“好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋,每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系,且愈推愈遠,也愈推愈薄”。但是現(xiàn)實中,不同層次的“波紋”對村莊治理的影響是不一樣的,從核心家庭出發(fā),并不完全是越來越弱,而是在某一個層次表現(xiàn)出來較強的一致行動能力,影響著村莊治理,表現(xiàn)為村莊水利、紅白喜事等事務中合作的形成,以及團結(jié)一致政治行動的發(fā)生,表現(xiàn)為選舉中的派性、上訪等等。影響“行動單位”的關(guān)鍵因素是“農(nóng)民認同”。雖然家庭核心化是農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變遷的整體趨勢,小家庭構(gòu)成了利益的堅固堡壘,但是除了“原子化”村莊外,我國其他農(nóng)村地區(qū)存在一個超出核心家庭的認同單位,在黃淮海地區(qū)和安徽阜陽表現(xiàn)為小親族,在關(guān)中表現(xiàn)為“戶族”,在贛南表現(xiàn)為“宗族”?！罢J同”建構(gòu)了農(nóng)民生產(chǎn)生活中的“行動單位”,進而影響村莊治理的形態(tài)和模式。

以“農(nóng)民認同與行動單位”這一村治模式關(guān)鍵詞為視角,利用“村莊價值生產(chǎn)能力”等概念,可以建構(gòu)一個區(qū)域比較的村治模型,進而對生育觀念、非正常死亡率、住房競爭、老年人地位、村內(nèi)糾紛等政治社會現(xiàn)象進行區(qū)域比較分析,概括出鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異的基本特征。

四、結(jié)語

如果說“轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會性質(zhì)”的關(guān)照代表著縱向?qū)ι鐣冞w進行考察,那么村治模式研究則代表著橫向?qū)Σ煌瑓^(qū)域農(nóng)村社會性質(zhì)及其差異原因的關(guān)照。如果說先前以政策、法律的實踐為視角來理解村莊治理的區(qū)域差異,那么村治模式研究代表著視角從外部到內(nèi)部的轉(zhuǎn)換,即關(guān)注已經(jīng)不是差異本身,而是差異產(chǎn)生的原因。這種原因不是僅僅在外部,還扎根于村莊內(nèi)部,是村莊本身的特性決定了不同地區(qū)村莊治理的面貌的特殊性,即村治模式。

篇（7）

一、引言

“信息不對稱理論”是20世紀70年代美國經(jīng)濟學家喬治?阿克洛夫、邁克爾?斯賓塞和約瑟夫?斯蒂格利茨通過對舊車交易市場、保險市場和勞動力市場交易行為的研究而提出來的。所謂信息不對稱理論是指在日常經(jīng)濟活動中，由于某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，由此造成的非對稱信息下的交易關(guān)系和契約安排的經(jīng)濟理論。以布坎南為代表的公共選擇理論學派，運用經(jīng)濟學的方法去分析政治過程，認為政治市場與經(jīng)濟市場有著許多的相似性。他們對政治市場中政府的看法，也應該從“超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來，將調(diào)查市場經(jīng)濟的缺陷和過失的方法應用于國家和公共經(jīng)濟的一切部門”。根據(jù)公共選擇理論，經(jīng)濟學的理論和方法能夠廣泛地被應用到政治生活領(lǐng)域中，顯然，信息不對稱理論也適合于鄉(xiāng)村治理的分析和研究之中。鄉(xiāng)村治理是我國一種特殊的政治現(xiàn)象，雖然與經(jīng)濟活動中市場交易行為存在著本質(zhì)的區(qū)別，但它與委托-關(guān)系行為在發(fā)生和運作機理方面十分相似。所謂委托――關(guān)系是指居于信息優(yōu)勢與處于信息劣勢的市場參與者之間的相互關(guān)系，在信息經(jīng)濟學中，我們將信息占優(yōu)勢的一方稱為方，信息占劣勢的一方稱為委托方。本文試圖引入信息經(jīng)濟學的信息不對稱理論，揭示我國鄉(xiāng)村治理中普遍存在著的信息不對稱現(xiàn)象，探討了這種信息不對稱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及其對鄉(xiāng)村治理的消極影響，并就這些問題提出一些可行性的建議和對策。

二、鄉(xiāng)村治理中信息不對稱的表現(xiàn)及消極影響

信息不對稱是鄉(xiāng)村治理過程中無法回避的客觀現(xiàn)實，它對鄉(xiāng)村治理的消極影響是多方面的。如果不解決這個問題，勢必會影響“三農(nóng)”問題的有效解決和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，甚至會影響到構(gòu)建社會主義和諧社會和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(一)信息不對稱直接造成了治理的低效

公共選擇理論認為，政府機構(gòu)和官員與市場活動中的個人一樣，都是有限理性的利己主義者，具有追求自身利益最大化的天然傾向。在鄉(xiāng)村治理過程中，方和委托方的信息是不對稱的，方可以通過策略地使用隱藏信息等手段來實現(xiàn)自己的私有利益。因此，村干部作為“理性的經(jīng)濟人”在管理村務時，不可避免地會從利己的角度出發(fā)，并不在意自身行為是否合理、是否在資源配置上實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，而只是利用自己所獲取的各種不對稱信息來權(quán)衡利益，追求自身利益的最大化。處于轉(zhuǎn)型時期的中國鄉(xiāng)村社會，由于制度的不健全，法治體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革滯后，使得村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，利用各項制度對他約束所存在的很多空隙，進行，不但沒有去為村民服務，反而侵犯了村民的正當利益，出現(xiàn)了道德敗壞行為。這樣，鄉(xiāng)村治理的效率會大大降低。

(二)信息不對稱引起了農(nóng)民的政治冷漠

當前，由于村干部與村民之間存在著比較嚴重的信息不對稱問題，使得他們之間不但沒有建立起平等的信息交流平臺和對話機制，反而在信息的獲得和擁有上出現(xiàn)了難以逾越的鴻溝。村干部利用其自身處在信息的有利地位而故意隱藏或封鎖那些對自己不利的信息，村民則明顯處在信息的不利地位而只能聽之任之。這樣便導致了村干部與村民之間在溝通上存在著巨大困難，不可避免地引起他們在情感上的隔閡和行為上的對立。在這種背景下，由于農(nóng)民自身的局限性，他們常以政治冷漠和不合作的方式來回應村干部和基層政府。如此一來，鄉(xiāng)村治理陷入了困境之中，農(nóng)民的政治冷漠會逐漸導致農(nóng)民對黨和政府喪失信心，在中國這樣一個農(nóng)民占大多數(shù)的國家里，最終會激發(fā)社會矛盾，從而威脅到政府的合法性基礎(chǔ)。

(三)信息不對稱滋生了腐敗行為

根據(jù)“經(jīng)濟人”的假設(shè)，村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體同樣具有追求私利的動機。當前，由于我國鄉(xiāng)村治理中缺乏有效的監(jiān)督機制，各項法律法規(guī)不健全，對村干部的行為約束十分有限。在信息不對稱的情況下，民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村治理中的有關(guān)信息了解得太少，從而不能對村干部進行有效的監(jiān)督。村干部擁有和行使的公共權(quán)力不受監(jiān)督和制約，同樣會出現(xiàn)權(quán)力異化和濫用情況，因而必然會導致村干部腐敗行為滋生。

三、鄉(xiāng)村治理中信息不對稱的成因分析

(一)村干部自利性的存在

根據(jù)布坎南的公共選擇理論，村干部是理性的經(jīng)濟人，并沒有因為他承擔了行使公共權(quán)力的責任而比普通人的道德境界要高出很多，他在對村莊進行管理和執(zhí)行上級政府任務的過程中，同樣具有自身利益的取向?；诮?jīng)濟人的假設(shè)，村干部在履行鄉(xiāng)村治理行為的過程中，具有天然的自利性，他們不僅追求個人職位的升遷、舒適生活的要求等目標，而且還努力追求自我價值的實現(xiàn)、經(jīng)濟利益的最大化滿足等目標。村干部自利性的存在，直接導致了村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，對信息的收集和使用存在著自私心理，他們故意隱瞞那些對自己不利的信息，只那些對自己有利的信息，這樣使村民和基層政府都不能了解治理過程的全部信息，直接導致了村干部與村民和基層政府之間的信息不對稱問題。

(二)信息傳遞機制不完善

在鄉(xiāng)村治理過程中，無論是政策的科學制定還是政策的高效執(zhí)行，都需要以充足而真實的信息作為支撐。沒有足夠而真實的信息，任何一項政策都不能真正地滿足村民的實際需求。然而，信息需要通過適當?shù)耐緩絺鬟f出去才能被別人所了解。當前，我國農(nóng)村地區(qū)的信息傳遞機制十分落后，特別是在中西部地區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是信息傳遞的方式單一。在廣大農(nóng)村地區(qū)，除了通過口頭傳播、廣播傳播等方式傳遞信息之外，基本上沒有其他的傳遞方式。二是信息傳遞手段落后，這主要集中在中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)。由于資金的缺乏和技術(shù)的落后，有些農(nóng)村地區(qū)基本上沒有互聯(lián)網(wǎng)等先進的大眾傳播手段，有些地方甚至連廣播都沒有，更不用說互聯(lián)網(wǎng)了。三是信息傳遞過程中失真度比較高。不管是從村干部到村民還是從村民到村干部之間的信息傳遞，都存在著比較高的失真度。四是村干部與村民之間的信息傳播渠道受阻。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，村干部往往高高在上，與村民之間沒有平等的對話平臺，這樣村民也不愿意把自己的信息告訴村干部。這些都引起了鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象。

(三)信息交易的成本太高

鄉(xiāng)村治理中所需要的一些信息必須通過收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等環(huán)節(jié)來獲得，這些環(huán)節(jié)也是一個信息的交易的過程，它的有效運行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的信息交易成本。當前，我們處在信息社會的時代，信息的大量生產(chǎn)勢必導致信息的爆炸，社會公共事務涉及人們生活的每一個方面，要從“信息海洋”中搜集那些對處理村莊公共事務有用的信息，需要付出相當巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔的，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公眾更是無法想象的，只有政府或者代表政府的社會組織愿意并且能夠支付這一巨額成本。[8]正是因為信息交易的成本約束，所以鄉(xiāng)村治理過程中所需要的各種信息往往難以及時傳播和獲取，從而造成了鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象的長期存在。

(四)農(nóng)村居民對信息的理解有限

改革開放三十多年來，我國政府不斷的加大教育投入，義務教育在全國范圍內(nèi)得到了普及。但是，當前我國廣大農(nóng)民仍然沒有完全擺脫文盲半文盲的狀態(tài)，特別是20世紀80年代以前的幾代農(nóng)民，基本上沒有接收過教育。農(nóng)民素質(zhì)的不高影響了他們對信息的理解，從而導致了鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生信息不對稱現(xiàn)象。首先，農(nóng)民沒有文化知識，直接影響他們對信息的理解，即使基層政府或者村干部把信息傳遞給了農(nóng)民，大多數(shù)人對信息無法理解。其次，農(nóng)民的信息意識不強。一個沒有接受太多教育的人，信息是什么也許都不知道，更不用說該怎么去收集和利用信息了。最后，農(nóng)民的素質(zhì)不高往往容易被村干部或者基層政府蒙騙。當前，很多基層干部或者村干部利用農(nóng)民的無知，肆意侵害農(nóng)民利益，中飽私囊。

(五)村務信息公開制度缺乏

實行政務信息公開制度，推行陽光政務，是我國各級政府改革的主要方向之一。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠的山區(qū)，由于受客觀條件的限制和傳統(tǒng)封建思想的影響，基本上沒有制定和實行村務信息公開制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民眾公布村務信息；其次，由于資金、技術(shù)等條件的限制，不能構(gòu)建有效的信息公開渠道；再次，各項法律法規(guī)建設(shè)的滯后，信息公開缺乏法律依據(jù)；最后，由于民眾自身的局限性，廣大民眾沒有意識去主動了解村務信息。

四、改善鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象的對策思考

(一)轉(zhuǎn)變村干部信息觀念，樹立責任意識

現(xiàn)代社會，信息是一種重要的資源，誰掌握著較多的信息，意味著他就掌握著主動權(quán)。在公共管理過程中，信息是否充分直接影響到行政管理效率的高低。任何一項政策的制定、執(zhí)行、控制、評估等都需要足夠的信息。由此可見，信息對政府管理是十分重要的，政府必須通過各種途徑去獲取盡可能多的信息。行政管理行為的有效性必須得到公眾的認可，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，將政務信息視之為公共物品而非借以獲取自利的私人物品。在鄉(xiāng)村治理中，村干部代表政府和村民行使管理權(quán)，欲要提高其管理效率，必須轉(zhuǎn)變其信息觀念，強化信息共享、信息交流意識，避免將信息私有化。同時，村干部作為村莊公共權(quán)力的行使者，必須樹立強烈的責任意識，加強自身修養(yǎng)，提高自身的道德水平，努力為村民謀取利益和滿足村民的需求。

(二)構(gòu)建有效的信息傳遞機制，促進信息廣泛傳播

當前我國廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，給信息傳遞帶來了很大的障礙。建立一套系統(tǒng)的信息傳遞機制，是解決鄉(xiāng)村治理中信息不對稱問題的有效途徑之一。首先，我們要加大資金和技術(shù)投入，改善信息傳播的手段，建立一個包括廣播、電視、移動通信、電話、互聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的多元化信息傳遞網(wǎng)絡。其次，改善信息傳播方式，包括口頭傳播、書面?zhèn)鞑ァD像傳播等多元傳播方式。最后，拓寬村干部與村民之間的溝通渠道，有序地吸納廣大村民參與鄉(xiāng)村治理，搭建他們之間的平等對話平臺。

(三)實行村務信息公開制度，降低信息交易成本

當前，信息不公開是造成鄉(xiāng)村治理中信息不對稱問題的主要原因，村干部往往把村務信息看做自身的私有資源，基本上不對村民公布。這使得村干部在行使村莊公共權(quán)力過程中容易進行暗箱操作，在很大程度上加劇了道德敗壞行為和不良治理行為的產(chǎn)生。實行村務信息公開制度，推行陽光村務是避免信息不對稱現(xiàn)象出現(xiàn)的主要措施之一。只有把村務置于廣大村民的監(jiān)督之下，才能真正避免村干部行為，從源頭上解決信息不對稱的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村治理中，村干部要通過各種途徑把各種村務信息向村民公開，讓村民能夠及時、方便地了解有關(guān)信息，降低信息的獲取成本。

(四)提高農(nóng)民素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)民

改革開放以來，我國政府大力推行義務教育政策，為教育的普及打開了一道閘門，國民的素質(zhì)大幅度的地提升。但是，當前我國廣大農(nóng)民的整體素質(zhì)仍然不高，這是我國鄉(xiāng)村治理中的一個重要制約因素。同時也是解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要消極因素。因此，解決鄉(xiāng)村治理中的信息不對稱問題，必須大力提高農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、有道德的現(xiàn)代化農(nóng)民。首先，要加大對農(nóng)村教育的財政投入，加大農(nóng)村教育公共服務的扶持力度，為廣大農(nóng)民接受教育創(chuàng)造良好的條件，努力提高農(nóng)民的知識文化水平。其次，要加強思想道德教育和政治教育，提高農(nóng)民的道德素養(yǎng)，培育農(nóng)民的公民意識和政治意識，使他們能夠主動參與到鄉(xiāng)村治理活動中去。

參考文獻：

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[2] 劉志鵬. 公共政策過程中的信息不對稱及其治理[J]. 國家行政學院學報,2010(3):52-56.

篇（8）

【中圖分類號】F321 【文獻標志碼】A 【文章編號】1674—0351（2012）04—0092—05

2009年，中央在大力推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，提出要建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)，不同于單純的農(nóng)村人口聚居，它是在我國城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段所提出的以推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平為目的，實現(xiàn)集約化經(jīng)營為主導，以移民搬遷和住房建設(shè)為契機的農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式和基層治理模式的一次徹底的變革。在這次變革中，成都和濟寧兩地做了有益的探索。借鑒其經(jīng)驗的同時，也可以看到，新社區(qū)建設(shè)不可避免會陷入如何處理新的社區(qū)生產(chǎn)、生活方式與原有農(nóng)村基本的經(jīng)濟、組織制度的關(guān)系的困境，而且自組織程度不高已成為社區(qū)建設(shè)中普遍存在的問題。

一、我國鄉(xiāng)村治理和公共服務面臨的挑戰(zhàn)

公共服務均等化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本目標之一,是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公眾共同享有公共服務的重要保障。然而,在現(xiàn)實的社會發(fā)展中，公共服務的供給卻在不同階段具有不同標準，基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的差距逐步拉大，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務的不均等，已成為我國建設(shè)社會主義和諧社會進程中面臨的突出問題，并已成為影響社會公平公正的焦點問題之一。［1］因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的公共服務均等化的探索,需要對基層公共服務供給問題及基本路徑加以探討，以期找到公共服務均等化的實現(xiàn)路徑。

政府必須履行好公共服務責任，這是當今社會的共識,也是現(xiàn)代政府應該履行的職能所在。然而，在現(xiàn)代社會生活中，人們的需求具有多樣性和無限性，而政府公共服務的能力則始終是有限的。在市場經(jīng)濟下，政府只能提供市場經(jīng)濟無法提供的公共物品和私人無力從市場上獲取的私人物品。這也是政府必須履行的公共服務責任。公共服務與農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)正是為實現(xiàn)這一目標而采取的政府行動。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化進程的加快，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)發(fā)生巨大變化。主要表現(xiàn)在四個方面：一是村莊形態(tài)的開放性。農(nóng)民的活動空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，村莊間的流動與土地的靈活多樣的經(jīng)營方式是鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出一個信息開放、社會多元的狀態(tài)。二是人口遷徙的自由性。農(nóng)村人口不再限于本鄉(xiāng)本土生產(chǎn)生活和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或產(chǎn)業(yè)，而是大規(guī)模、高頻率地勞務輸出或者從事新的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。三是生活方式的變化性。農(nóng)村生活方式正在發(fā)生急劇變化，農(nóng)民已不是從前那種千百年一成不變的小農(nóng)形象，而是邊在田野上耕作，邊打手機的新式農(nóng)民。四是村莊結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性。農(nóng)村社會的變化使傳統(tǒng)農(nóng)村社會迅速解體，經(jīng)濟、社會、政治和文化發(fā)展及各種要素在道德、價值、情感方面不斷改變著舊有的傳統(tǒng)狀態(tài)。這些變化在帶來農(nóng)村社會發(fā)展的同時，也帶來了新的問題，使得鄉(xiāng)村治理也陷入了困境。［2］

而與此同時，農(nóng)村社會治理能力和水平呈下降趨勢，主要表現(xiàn)在村委會職能弱化。村委會對鄉(xiāng)村公共事務和公共設(shè)施建設(shè)發(fā)揮的作用越來越小，大量基于鄉(xiāng)村內(nèi)部，需要以自治的方式加以處理的公共事務常陷于無組織依托的困境。農(nóng)村有效資源大量流失。勞動力大量外流，常住人口減少，留守兒童、老人、婦女成為鄉(xiāng)村的主體；農(nóng)村土地被大量征用，耕地減少，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)被不斷蠶食，發(fā)展缺乏動力；村集體經(jīng)濟空殼化。2004年以來，隨著國家一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的提出，農(nóng)村的三提留五統(tǒng)籌、農(nóng)林特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅相繼取消，村集體的機動地、集體林地等也都陸續(xù)承包到戶，雙層經(jīng)營體制中的集體經(jīng)濟部分逐漸消失。

篇（9）

要指導和規(guī)范貧窮山區(qū)土地適度規(guī)劃運營，必需充分明確現(xiàn)期間的土地流轉(zhuǎn)方法，深條理分析其影響土地適度規(guī)劃運營的緣由，才干科學指導其有序流轉(zhuǎn)、快速流轉(zhuǎn)。據(jù)查詢計算，年湘西州鄉(xiāng)村土地運營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達18.2萬畝，占總承包面積的9.2%；觸及農(nóng)戶7.36萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的13.8%。個中以轉(zhuǎn)包11.8萬畝、讓渡1.2、租賃3.3萬畝、交換1.3萬畝、代耕等方式0.6萬畝。為什么會呈現(xiàn)如斯項目繁復、內(nèi)容紛歧的流轉(zhuǎn)方法呢？究其緣由，首要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是土地流轉(zhuǎn)政策機制不明。自1981年施行以來，貧窮山區(qū)大局部土地山林均按那時人口數(shù)分派給農(nóng)民治理運營，留成于集體歸村組治理的地塊為數(shù)不多。加之國家第二輪土地承包政策的出臺，而且將土地承包期直接延伸30年不變，林地和“四荒”等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期50至70年不變，土地材料進一步被相對固定下來。而當前，鄉(xiāng)村鼓舞土地流轉(zhuǎn)的政策尚未出臺，規(guī)范流轉(zhuǎn)的機制不明，指導農(nóng)民自在流轉(zhuǎn)、健康流轉(zhuǎn)的氣氛不濃，可以借鑒的流轉(zhuǎn)模本沒有構(gòu)成，多數(shù)農(nóng)民擔憂土地流轉(zhuǎn)后難以回收運營權(quán)，甚至會損失土地，因此寧可土地撂荒也不肯意流轉(zhuǎn)，致使鄉(xiāng)村真正土地流轉(zhuǎn)的戶數(shù)不多、范圍不廣、比例不大。

二是土地行權(quán)人認同感分歧。農(nóng)民是享有土地材料運營治理權(quán)的詳細行權(quán)人，分歧的農(nóng)民本質(zhì)凹凸各不一樣，對土地材料的認同感也各不一樣，然后所發(fā)生的行為、采取的辦法也不盡一樣。戀土情結(jié)嚴厲的則寧可土地疏棄也不肯流轉(zhuǎn)；戀土情結(jié)較重的則將土地材料交給鄰里治理或請人代耕；戀土情結(jié)普通的則轉(zhuǎn)包、租賃給別人治理，而思想相對解放的則盼望將土地材料質(zhì)押給別人，作為異地經(jīng)商從業(yè)的本錢。如斯一來，分歧的情結(jié)繁殖分歧的流轉(zhuǎn)方法，進而構(gòu)成當前鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包、租賃、代耕、交換、出讓等多種方式。

三是土地規(guī)劃運作能力不強。貧窮山區(qū)土地材料多屬丘陵坡地，平洼紛歧，不方便于機械化耕種治理，且栽種業(yè)所需的生產(chǎn)周期長，短時間難以奏效益。加之受交通、區(qū)位等瓶頸制約，運營土地的生產(chǎn)本錢偏高，綜合效益偏低，與房地產(chǎn)等貿(mào)易性開發(fā)比較，個人或公司規(guī)劃運營土地開展栽種業(yè)獲利空間不大，農(nóng)產(chǎn)物加工企業(yè)情愿前來投資落戶的不多，無法產(chǎn)業(yè)化運作、規(guī)劃化運營、集成化治理、高效化應用土地材料，致使土地流轉(zhuǎn)工作滯后、速度遲緩。

四是土地撂荒糜費約束不力。鄉(xiāng)村土地治理部分和村居委會因為對土地流轉(zhuǎn)工作注重水平不夠，當前整個工作基本上處于查詢計算、數(shù)據(jù)分析的較低層面，對棄耕撂荒的土地沒有開展本質(zhì)性地指導和監(jiān)管，征收荒涼費和依法回收運營權(quán)等工作流于方式，農(nóng)民對節(jié)省用地、顧惜土地、正當用地的觀念淡漠，對棄耕撂荒、不合法用地的司法律例習認為常，土地材料流轉(zhuǎn)和應用與否無所謂，私自棄耕、撂荒、閑置土地和不肯流轉(zhuǎn)、隨意流轉(zhuǎn)、肆意糜費的景象非常遍及。另一方面，參加土地流轉(zhuǎn)的當事人不恪守商定，不按章做事，擅自更改合同、竄改和談，私自改動土地農(nóng)業(yè)用處的行為急劇增多,曾經(jīng)危及到鄉(xiāng)村的土地安全。

五是土地無序流轉(zhuǎn)隱患不少。現(xiàn)期間，貧窮山區(qū)土地流轉(zhuǎn)基本上以農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)戶之間交換代耕所進行的流轉(zhuǎn)，首要是口頭商定，絕多數(shù)沒有簽署流轉(zhuǎn)合同，少量農(nóng)戶既使簽署了，最多也只是一些簡略和談，合同內(nèi)容和條目極不規(guī)范。還，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶由于土地流轉(zhuǎn)的正當性注重不夠，怕費事，基本上沒有嚴厲實行請求、注銷和審核等司法順序，和談恍惚、合同不清、責任不明等景象遍及存在，合同文本司法效能極低，潛在矛盾非常突出。特殊是近年來退耕還林、糧食直補、移民后扶等“以地獲補”惠農(nóng)政策的施行，土地維權(quán)案件分明增多，恰是無序流轉(zhuǎn)土地埋沒矛盾爆發(fā)的詳細表現(xiàn)。

二、指導貧窮山區(qū)土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)劃運營的實際意義

一是緩解鄉(xiāng)村用地矛盾，指導土地健康流轉(zhuǎn)。隨著鄉(xiāng)村土地第二輪承包、林權(quán)準則改革的深化推進，鄉(xiāng)村土地承包運營權(quán)權(quán)再延伸30年不變、林地承包運營權(quán)再延伸30年至70年，整個鄉(xiāng)村土地山林自1981年施行今后，其承包運營權(quán)相對不變，一些鄉(xiāng)村“增人不增地、減人不減地”的矛盾日愈突出，土地運營權(quán)亟待流轉(zhuǎn)予以均衡。還農(nóng)民受后代入學、經(jīng)商、婚嫁等要素的影響，構(gòu)成無人運營的充裕土地急需流轉(zhuǎn)。因而，必需實時指導，削減土地資源閑置、糜費和撂荒，保證健康、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)。

二是優(yōu)化裝備土地資源，提高土地資源效能。隨著黨中心、國務院對“三農(nóng)”政策的不斷調(diào)整，鄉(xiāng)村經(jīng)濟體系體例改革的不斷深化，鄉(xiāng)村產(chǎn)物、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的不斷優(yōu)化和農(nóng)業(yè)組織化水平的不斷提高，加速規(guī)范鄉(xiāng)村土地承包流轉(zhuǎn)，加快土地資源優(yōu)化裝備，為高效益的農(nóng)產(chǎn)物加工企業(yè)和產(chǎn)物供應寬松的發(fā)展情況，促進鄉(xiāng)村土地規(guī)劃化運營、集約化、高效化運作，然后最大限制地提高其土地產(chǎn)出率和經(jīng)濟效益。

三是加快鄉(xiāng)村勞動力轉(zhuǎn)移，拓寬農(nóng)民增收渠道。據(jù)計算，年湘西地域有50余萬人外出務工，以人平1畝土地核算，至少會有50萬畝土地參與流轉(zhuǎn)。假如科學指導這些可以參加流轉(zhuǎn)的土地資源健康有序流轉(zhuǎn)，妥善處理外出農(nóng)民的后顧之憂，給農(nóng)民讓出空間、余出精神，解脫了土地的約束，安心外出就業(yè)經(jīng)商，甩手大干，既可以支持城鎮(zhèn)化建立，又可以到更寬廣的空間獲取更高的價值，為社會發(fā)明更多的財富。

四是加速產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整，促進農(nóng)業(yè)規(guī)劃運營。積極開展“縣政府指導、企業(yè)運作、農(nóng)戶參加”的土地流轉(zhuǎn)新機制，可以有用集中土地資源，加快充裕土地資源流轉(zhuǎn)和集聚，支持栽種大戶和農(nóng)產(chǎn)物加工企業(yè)運營土地，引進和推行高新技能和高效種類，有方案調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造，積極運用農(nóng)業(yè)機械設(shè)備替代人力，迅速推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、指導貧窮山區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃運營的有用路子

一是增強土地依法流回心識。增強土地依法流轉(zhuǎn)，優(yōu)化裝備土地資源，科學指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理活動，是順應新期間貧窮山區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)劃運營的客觀需求，也是綜合提高土地應用效率，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟不變發(fā)展，農(nóng)民持續(xù)增收的主要行動。只要真正派過正當流轉(zhuǎn)的土地資源，企業(yè)或個人才勇于勇敢地投資，甩手大干，安心運營。只要依法流轉(zhuǎn)土地，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地的期限、條目等內(nèi)容，才干從源頭上遏制和削減鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)能夠激發(fā)的一系列矛盾。因而，各級各部分要盡快改變思想，提高認識，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、科學發(fā)展的高度，把規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作作為關(guān)懷民生、關(guān)喜歡農(nóng)民、關(guān)注鄉(xiāng)村的大事來抓好抓落實。一直把依法流轉(zhuǎn)放在工作的首位，堅持在“自愿、有償、公道、公平”的準則下開展流轉(zhuǎn)工作，切實維護好土地流轉(zhuǎn)當事人的正當權(quán)益，避免強租、騙租等侵權(quán)行為發(fā)生。

二是健全土地流轉(zhuǎn)治理機制。要規(guī)范鄉(xiāng)村承包土地流轉(zhuǎn)，必需成立以縣鄉(xiāng)鄉(xiāng)村經(jīng)管部分為中間的土地流轉(zhuǎn)治理機構(gòu)，并按土地資源總量執(zhí)行定性、定編、定崗、定人、定經(jīng)費，層層專抓，一級對一級負責的治理機制。負責土地流轉(zhuǎn)的機構(gòu)要增強對鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的查詢研討，把握鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)變態(tài)，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持土地流轉(zhuǎn)臺帳，搜集土地流轉(zhuǎn)供需信息，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本，改變土地運營權(quán)證，查詢和處置土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛等工作，而且組建好土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，認真搞好土地流轉(zhuǎn)進程中的供求注銷、信息、項目推介、中介協(xié)調(diào)、指導鑒證、跟蹤服務和調(diào)處糾紛等服務工作，指導鄉(xiāng)村土地正當、健康、有序流轉(zhuǎn)。

篇（10）

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村精英 低保分配 行動邏輯

Key words: Rural elite Distribution of minimum living standard Logic of action

作者簡介：瞿 謀：華中師范大學社會學院，社會學專業(yè)，法學碩士；

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度，是保障農(nóng)村人口的基本生存權(quán)利和促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會公平與穩(wěn)定、推進新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的重要舉措。自國家從2006年開始實行農(nóng)村最低生活保障制度（簡稱低保）以來，這項惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村社會的實踐過程怎樣？效果如何？邏輯是什么？對這些問題的質(zhì)疑與研究，可以讓我們深刻認識到低保制度在鄉(xiāng)村社會實踐過程中的不足及原因，對全面推進新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

一、資源與權(quán)力：鄉(xiāng)村精英在低保分配中的特殊地位

按照國家現(xiàn)行的行政制度安排，國家的垂直行政鏈條只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為止，鄉(xiāng)村一級的行政鏈條出現(xiàn)了制度性斷裂，鄉(xiāng)村精英則在鄉(xiāng)村秩序的建構(gòu)與維護中扮演著重要角色。鄉(xiāng)村精英是在鄉(xiāng)村社會中有特殊才能，對鄉(xiāng)村社會有特殊貢獻，對鄉(xiāng)村發(fā)展有較大影響力的人。鄉(xiāng)村精英利用自身的才能和資源，通過做出貢獻和施加影響在維護村莊秩序、調(diào)配公共資源、管理公共事務等日常生活和管理方面發(fā)揮著重要作用[1]。因此，在低保分配的過程中，鄉(xiāng)村精英尤其是治理精英由于自身的中介地位，在獲取低保信息，爭取低保指標，界定低保對象等方面具有不可替代的重要作用。本文中的鄉(xiāng)村精英行動是指鄉(xiāng)村治理精英、非治理精英與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在低保分配機制中的共同行動。

稅費改革后，國家不但免除了農(nóng)村的各種稅費，中央政府還付出了巨大的財政資金來補償因為改革帶來的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡急劇現(xiàn)象，以維護社會公平穩(wěn)定，農(nóng)民則直接從中受益。這一系列政策給日趨弱化的村級自治組織帶來了一線生機，并使鄉(xiāng)村精英的角色發(fā)生了微妙的變化。從鄉(xiāng)村資源流動的角度看，稅改前鄉(xiāng)村精英（以治理精英為主）的主要職能是配合基層政府收取國家及地方政策規(guī)定的一系列稅費。而自從2006年中央政府在全國各省市取消農(nóng)業(yè)稅費并逐年加大對農(nóng)村的投入以來，鄉(xiāng)村精英的角色則主要是向村民發(fā)放各類政策性優(yōu)惠，如農(nóng)村低保。在村民心目中，鄉(xiāng)村精英正在從鄉(xiāng)村資源的汲取與控制者逐漸轉(zhuǎn)化為一個中介性與服務性的資源回饋者角色。

在鄉(xiāng)村低保的分配過程中，國家在其中的主導地位是顯而易見的。然而，盡管有各項制度及政策為低保的公平合理分配保駕護航，但有關(guān)低保的各種信息及低保名額的最終落實與鄉(xiāng)村精英的行動有著密切聯(lián)系。作為本村村民，鄉(xiāng)村精英在低保的分配過程中兼具“裁判”與“運動員”的雙重角色，不可能完全價值中立，難免會出現(xiàn)機會主義傾向。因此，，鄉(xiāng)村精英的地位與作用是不容忽視的。憑借其特殊的中介地位，鄉(xiāng)村精英并非總是被動執(zhí)行上級的各項任務，而是具有一定的可操作空間。為了研究的需要，我們選擇湖北省某貧困縣的J村作為考察對象，以明確該村低保分配的具體情況，并試圖回答鄉(xiāng)村精英在低保分配中的行動邏輯。

二、個人與公共：低保分配中兩種關(guān)系的混合與變形

自黨的十六大，十六屆三中、五中全會都不同程度地提出有條件的地方探索建立農(nóng)村社會保障制度，特別是農(nóng)村最低生活保障制度（簡稱農(nóng)村低保）以來，全國各省市都已按照本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況建立了相應的農(nóng)村低保制度。據(jù)民政部2011年2月份民政事業(yè)統(tǒng)計月報顯示，農(nóng)村居民最低生活保障戶數(shù)數(shù)已達2536.5 萬，總計5214.8萬人 。國家在分配指標時是按照戶來計算的，一戶享受低保就意味著該戶的所有成員都享受低保。實際上，J村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年來一直是按人數(shù)而非戶數(shù)分配低保名額，原因則主要在于“僧多粥少”的資源稀缺局面和農(nóng)民心里根深蒂固的“平均主義”公平觀念。因此，鄉(xiāng)村治理精英認為，國家的出臺的以戶為單位的低保政策過于理想化，與當?shù)貙嶋H不符合，可操作化程度低。然而，低保對象又必須在本村確定下來，并在規(guī)定時間內(nèi)上報給縣民政局。因此，鄉(xiāng)村治理精英必須要在第一時間獲取到相關(guān)信息并爭取到盡可能多的低保名額，以降低日后低保分配工作的難度。這一方面是出于全村利益的考慮，即爭取把低保資源這個“蛋糕”盡可能做大，另一方面則是出于諸多私人化因素的考慮。

每年去鄉(xiāng)里開會時我就直接在民政辦領(lǐng)導面前訴苦，我們那個村里應該多給幾個低保名額，指標少了很難確定下來。當然，他們一般也對我們村多有些照顧。你看今年我弄了三十多個名額下來，在別的村完全是不可能的。這一是平時我們關(guān)系處理得好，給上面做事情舍得賣力，所以關(guān)鍵時候才能起到作用。另外，鄉(xiāng)里好多干部的親戚住在我們這個村，說白了還不是能照顧就照顧下。國家的錢給誰都是給，如果自己人能拿到不是更好。

出于村莊和個人利益的考慮，鄉(xiāng)村治理精英會采用各種方式向基層政府組織爭取到盡可能多的低保名額。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為什么會選擇支持至少是默許他們的行動呢？從制度定位上講，鄉(xiāng)政與村治并不是國家行政鏈條上的垂直上下級關(guān)系，鄉(xiāng)干部在日常工作中承擔的大量行政任務不得不依賴于村莊治理精英甚至非治理精英予以落實。從利益取舍上而言，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及親屬也是本村的常住人口，在國家政策許可的范圍內(nèi)，他們也希望能獲取到低保資源。在這種利益共享的前提下，鄉(xiāng)村治理精英與地方政府形成一種“責任連帶關(guān)系”，從而被納入到一個“責任―利益”共同體當中[2]?；谏鲜鲈?，鄉(xiāng)村治理精英爭取到了相對較多的低保資源。

在爭取到預期的低保資源之后，鄉(xiāng)村治理精英又如何確定本村的低保對象呢？眾所周知，鄉(xiāng)村治理精英的地位是國家法律認同的，具有正式的合法性權(quán)威，是村莊資源的合法控制者，他們比普通村民更接近制度，更了解制度，而且又是制度的執(zhí)行者。此時，擁有權(quán)力與資源雙重優(yōu)勢的鄉(xiāng)村治理精英則在低保對象的候選人之中權(quán)衡利弊。一方面，為了公平起見，鄉(xiāng)村治理精英依然會沿用“戶主申請，村委會組織調(diào)查和民主評議”的評定程序，確定低保候選人名單。其中，那些確實相當貧困，家庭遭受重大變故，基本生活難以保障的村名必須得到低保，否則誰也說不過去。另一方面，鄉(xiāng)村治理精英需要運用“正當關(guān)照”原則來考慮那些“需要考慮的人”的利益，從而維持村莊利益的均衡格局并實現(xiàn)自我社會資本的不斷增值。這些需要考慮的人就是上層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部親屬、村莊非治理精英和村莊治理精英本身以及各自的核心關(guān)系圈，即“差序格局”中的中心層人物，同時也包括村莊里比較棘手“混混”。他們雖然不及治理精英對村莊的影響力大，也不及經(jīng)濟精英的財力雄厚，但他們對村莊秩序的維持仍發(fā)揮著必要作用[3]。而當這三大主體力量統(tǒng)一于共同的利益之中時，整個鄉(xiāng)村精英在低保分配的各項行動就有了安全可靠的保障。

與此同時，鄉(xiāng)村治理精英既然要利用低保資源來達到個人權(quán)力的目的，如何才能獲得位于二者之間的龐大普通村民群體的集體遵從呢？首先，制定出多數(shù)人可以接受的評定標準，公開確定低保名額，如家有兩個孩子都在外地上學、雖有子女實則無人照顧的高齡老人。無論是出于經(jīng)濟負擔還是道德倫理的考慮，大家基本上都認可這類低保戶；其次，對于經(jīng)濟收入在全村一般水平及以上，而又沒有較重經(jīng)濟負擔的家庭，則按照“輪流做莊”的安撫方式逐年評定，號召大家顧全大局。此項舉措是基于村民絕對“平均主義”心態(tài)的考慮，同時又避免上述“核心關(guān)系圈”的成員獲取低保的信息日后走漏風聲而給村民帶來的不平衡心理，也方便鄉(xiāng)村治理精英順利開展工作；最后，針對目前沒有獲取低保名額而安撫又無效的村民，村莊治理精英則采取孤立恐嚇策略，警告其保持平靜并謹慎行事。當然，由于鄉(xiāng)村精英的地位優(yōu)勢、村民的維權(quán)意識淡泊以及維權(quán)成本高昂，況且大家長時期生活于鄉(xiāng)村的熟人社會之中，這類現(xiàn)象并不多見。

從低保分配的全過程可以證明，低保雖然是國家提供、并有相關(guān)政策保駕護航的保障性公共資源，但在J村的現(xiàn)實生活中是，“公共事務與個人事務混合在一起的，人們可以毫不困難地在公共資源和個人資源之間進行交換。由此通行的行為規(guī)則不是對等、獨立、價值導向和普遍主義，而是遠近區(qū)分、依賴、利益導向和特殊主義?！盵4]很明顯，真正困難的群體獲得低保指標是名副其實、理所當然。除此之外，在鄉(xiāng)村治理精英眼中，低保分配的規(guī)則是彈性、多元且可以變化的，這種公私混合的關(guān)系讓他們以及“需要考慮的人”則獲得了預期的利益。憑借中介地位帶來的權(quán)力和資源優(yōu)勢，鄉(xiāng)村精英在此次博弈中成為最后的“贏家”。

三、壟斷與變通：鄉(xiāng)村精英在低保分配中的實踐邏輯

低保制度要想真正成為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟運行的“減震器”、社會公平的“調(diào)節(jié)器”，其首要和核心問題就在于如何落實[5]。鄉(xiāng)村治理精英作為低保分配過程的最終執(zhí)行者，它們比普通村民更了解制度，能預先獲得各種信息，在一定的權(quán)限范圍內(nèi)還能制定并解釋分配規(guī)則，更為重要的是他們自身具有國家認同的合法性地位，代表著國家的意志。同時，由于農(nóng)村缺乏多樣化、組織化、常規(guī)化的信息上傳通道，農(nóng)民個體跨越基層與上級政權(quán)的直接溝通在現(xiàn)實中又會造成上層的信息核實成本極高的問題，因而村莊公共品需求信息的上傳通道就被基層組織所壟斷，信息上傳過程中的屏蔽效應由此產(chǎn)生[6]。治理精英作為變通的主體在全過程中具有雙重身份：他們始終都扮演著制度的“執(zhí)行者”和制度的“受益者”這個雙重角色。

總體而言，低保指標分配的特征是鄉(xiāng)村精英既承認現(xiàn)有制度安排的程序，又需要考慮私人化因素的雙重需求及行為，表現(xiàn)為“從普遍主義（參照上級政策）特殊主義（本位主義的考慮）普遍主義（表面公正）的一個完整過程”[7]。究其根本原因，鄉(xiāng)村治理精英憑借自身的合法性地位，以拉攏鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村莊非治理精英為組織基礎(chǔ)，以信息壟斷和規(guī)則變通為手段，利用權(quán)力和資源優(yōu)勢實行公共權(quán)力的私人化運作來達到自身的目的。這樣，鄉(xiāng)村精英的行動就造成低保分配過程中的規(guī)則總是對團體中的少部分人或特定范圍內(nèi)的人有利，它使那些在同決策者意圖相關(guān)的人從中獲得資源的同時，使另一部分人產(chǎn)生相對剝奪感，久而久之則會產(chǎn)生出對鄉(xiāng)村治理精英合法權(quán)威的質(zhì)疑，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，也會危及到新農(nóng)村的建設(shè)以及和諧社會的構(gòu)建。

在低保分配過程中，居于“強有力”的位置上的鄉(xiāng)村精英利用資源與權(quán)力的雙重優(yōu)勢實行公共權(quán)力的私人化運作，而信息壟斷與規(guī)則變通則是鄉(xiāng)村精英在低保分配中的實踐邏輯。作為中央政策執(zhí)行并落實的最終環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理精英處于國家與社會的中介位置上，有著極為重要的作用。倘若鄉(xiāng)村治理精英的出發(fā)點始終是為國家利益和村民利益考慮，結(jié)果便是一種理想狀態(tài)。然而，當鄉(xiāng)村治理精英僅僅把國家頒布的政策當做幌子，利用國家的名義來行使權(quán)威，并利用地位優(yōu)勢謀取自身利益時，其結(jié)果卻導致了國家政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生非預期負面效應，大大偏離其美好初衷。低保分配是當前農(nóng)村最為緊迫的問題之一，若處理不當則會給新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會的構(gòu)建帶來巨大的潛在風險，需引起高度重視。

參考文獻：

[2] 王漢生 王一鴿：《目標管理責任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期

[3] 金太軍：《村級治理中的精英分析》，《齊魯學刊》2002年第5期

[4] 張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海人民出版社，2007年，第246、252頁

[5] 鄧大松 王增文：《我國農(nóng)村低保制度存在的問題及其探討――以現(xiàn)存農(nóng)村“低保”制度存在的問題為視角》，《山東經(jīng)濟》2008年第1期

[6] 袁松：《基層組織的信息壟斷與低保制度在村莊場域的實踐――以稅改后的鄂中顧村為個案》，《天津行政學院學報》2009年第3期

[7] 翟學偉：《“土政策”的功能分析――從普遍主義到特殊主義》，《社會學研究》1997年第3期