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時間：2023-05-29 16:09:22
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇基礎(chǔ)性投資項目范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
一、選擇合適的項目組織管理模式
目前大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要有兩種模式，一種按項目法人制的要求組建獨立的項目公司，由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實行全過程負(fù)責(zé)。另一種是管、建分離的模式，由項目公司負(fù)責(zé)資金籌措和后期運營，建設(shè)則委托專門的建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)。
從運作情況看，這兩種模式互有短長。獨立的法人建設(shè)單位，從項目的整個生命周期，統(tǒng)籌考慮資金使用效果，在項目建設(shè)中有合適后期管理的建設(shè)方案如某高速公路管理公司，在調(diào)研了已建成高速公路緊急電話系統(tǒng)的使用情況后，發(fā)現(xiàn)由于手機的普及，沿線緊急電話使用效率不高，但建設(shè)中投資額卻很大，因此做出了取消緊急電話系統(tǒng)，代之以設(shè)立緊急救助電話，在全線普遍明確標(biāo)識，并加強監(jiān)控管理的方案，節(jié)省了投資。但其弱點在于缺乏建設(shè)管理人員和經(jīng)驗，難以應(yīng)對跨地區(qū)的施工管理和地方協(xié)調(diào)工作。管、建分離的模式則相反，由于投資主體與建設(shè)主體分離，建設(shè)中不會過多考慮后期運營設(shè)施的改善和便利，且建設(shè)主體普遍存在管理費過高的情況，其優(yōu)點是具備充足的建設(shè)管理人員，揮有豐富的管理經(jīng)驗。
具體管理模式的選擇，應(yīng)根據(jù)項目的實際情況確定，綜合考慮資金來源、管理人員等各種投入資源。
二、選擇適當(dāng)?shù)幕I資方式
基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金以前主要靠政府投入，隨著投資體制改革的深入，資金來源多樣化，有政府財政撥款、有企事業(yè)單位自有資金、有國債、有民間資本（從第一個民間資本建成的福建泉州刺桐大橋，到東方集團投資控股錦州港，山東科達(dá)集團以BOT方式投資建設(shè)黃河大橋，到2003年初上海福禧投資以32億元獲得上海路橋99%的股份，并同時取得滬杭高速公路上海段30年的收益權(quán)，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域必將進(jìn)一步擴大）、有貸款（包括國內(nèi)銀行貸款、世行貸款以及外國政府貸款）等等。根據(jù)國家政策導(dǎo)向，基礎(chǔ)設(shè)施投入，將進(jìn)一步向“政府投資、地方籌資、社會融資、引進(jìn)外資”的投融資體制轉(zhuǎn)變，并逐步探索民資、外資參股，發(fā)行債券，轉(zhuǎn)讓股權(quán)等多種融資方式，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供豐富的資金來源渠道。
籌資方式對項目投資影響巨大，一個100億的項目，如果60%資金用商業(yè)貸款，3年建設(shè)期內(nèi)貸款利息支出約5億元，如果吸收其他資本參股，建設(shè)投資將直接節(jié)約5億元。
三、建立高效的監(jiān)理體系
目前，建設(shè)項目普遍按規(guī)定實行了監(jiān)理制，受目前管理體制以及行業(yè)發(fā)展水平的限制，社會監(jiān)理難以實現(xiàn)對項目質(zhì)量、工期、投資和安全的全面控制，特別對于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，單純依靠社會監(jiān)理，難以完成投資控制的目標(biāo)，因此，需要建立一個監(jiān)理體系，來完成相應(yīng)工作，即建立一個總監(jiān)、總監(jiān)代表、駐地監(jiān)理的三級監(jiān)理體制。即在項目法人單位設(shè)立總監(jiān)理工程師及其辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)整個項目工程施工的總監(jiān)理；名施工段設(shè)總監(jiān)理工程師代表及其辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)所轄段的施工監(jiān)理；各施工現(xiàn)場設(shè)駐地監(jiān)理工程師及其辦事機構(gòu)（監(jiān)理組），負(fù)責(zé)一個或多個合同段的現(xiàn)場施工監(jiān)理，通過公開招標(biāo)，擇優(yōu)委托社會中介機構(gòu)擔(dān)任。明確各級監(jiān)理的職責(zé)和權(quán)限，三級監(jiān)理分別在各自的職責(zé)范圍和權(quán)限內(nèi)開展工作。
四、完善招投標(biāo)和合同管理
根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，對大型基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)系社會公共利益、公共安全的項目，必須進(jìn)行招標(biāo)。招標(biāo)投標(biāo)，要按照“公開招標(biāo)、公平競爭、公正評標(biāo)”的原則，通過市場競爭機制，優(yōu)選國內(nèi)外的企業(yè)參與工程的建設(shè)，招標(biāo)投標(biāo)的范圍，不僅僅限于建筑施工和設(shè)備制造，對與項目建設(shè)有關(guān)的勘察、設(shè)計、監(jiān)理以及大宗材料的采購均應(yīng)進(jìn)行招投標(biāo)。招投標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)能力的，可以自行辦理，不具備相應(yīng)條件，或為避免決策失誤，也可委托中介機構(gòu)招標(biāo)，聘請專家組進(jìn)行獨立評標(biāo)，并根據(jù)專家組評標(biāo)推薦意見，通過集體討論確定中標(biāo)單位。切實履行招投標(biāo)規(guī)定，對節(jié)約工程造價具有明顯效果，但在有些項目中仍存在規(guī)避招投標(biāo)的行為，如：（1）主體工程招投標(biāo)，而附屬工程不進(jìn)行招投標(biāo)；（2）設(shè)計招標(biāo)代替施工招標(biāo)；（3）肢解工程，回避招投標(biāo)；（4）項目勘察、設(shè)計、監(jiān)理以及與建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購未進(jìn)行招標(biāo)，等等。
合同的簽訂應(yīng)遵守有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)系到投資上，可采用的合同形式有固定總價合同、固定單價合同、可調(diào)價合同、成本加酬金合同等，根據(jù)項目實施中存在的風(fēng)險情況、技術(shù)難度、可參考性、建設(shè)方式等，恰當(dāng)選擇。合同的制訂應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)完善，可組織法律、商務(wù)、技術(shù)等有關(guān)專家共同研究制定。嚴(yán)格執(zhí)行合同是控制投資的有效手段，有條件的建設(shè)單位應(yīng)建立合同管理小組，對所有支付的款項，要履行合同審查簽認(rèn)手續(xù)。
五、按管理權(quán)限對設(shè)計變更進(jìn)行分級管理
設(shè)計變更在建設(shè)中較為普遍，變更金額的大小直接影響工程造價，實踐中，對設(shè)計變更應(yīng)嚴(yán)格控制。變更途徑有三種，分別由三級監(jiān)理管理，對建設(shè)單位提出的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)形式等重大設(shè)計變更，由總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)審批，凡涉及到單價調(diào)整或新增項目單價的設(shè)計變更的審批，根據(jù)總監(jiān)授權(quán)，總監(jiān)助理行使總監(jiān)職權(quán)；對各施工段提出的一般設(shè)計變更，由總監(jiān)代表組織和申報，分別情況進(jìn)行審批，對工程數(shù)量、材料改變、一般地質(zhì)條件的改變等，由總監(jiān)代表負(fù)責(zé)審批；對承包商報審的變更，由駐地監(jiān)理組提出初審意見，由總監(jiān)代表審批后報總監(jiān)備案，總監(jiān)對所有設(shè)計變更具有最終否決權(quán)。
設(shè)計變更應(yīng)盡量提前，變更發(fā)生得越早則損失越小，反之就越大。如在設(shè)計階段變更，則只須修改圖紙，其他費用尚未發(fā)生，損失有限；如果在采購階段變更，不僅需要修改圖紙，而且設(shè)備、材料還須重新采購；若在施工階段變更，除上述費用外，已施工的工程還須拆除，勢必造成重大變更損失。所以要加強設(shè)計變更管理，嚴(yán)格控制設(shè)計變更，盡可能把設(shè)計變更控制在設(shè)計階段初期，特別是對工程造價影響較大的設(shè)計變更，要先算帳后變更。嚴(yán)禁通過設(shè)計變更擴大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使工程造價得到有效控制。
二是創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制，積極鼓勵社會投資。為充分調(diào)動社會投資積極性，切實發(fā)揮好投資對穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關(guān)鍵作用，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出了進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入、創(chuàng)新投資運營機制、推進(jìn)投資主體多元化、完善價格形成機制、創(chuàng)新投融資方式等一系列政策措施。為鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力、提高供給效率，國家發(fā)展改革委印發(fā)實施了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》及通用合同指南，大力推進(jìn)PPP模式。另外，開展了對《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》配套實施細(xì)則貫徹落實情況的第三方評估，為下一步?jīng)Q策提供重要支撐;了80個鼓勵社會資本參與的投資項目，目前項目進(jìn)展總體順利。
三是深化投融資體制改革，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)。為持續(xù)深入落實簡政放權(quán)，報請國務(wù)院印發(fā)實施了《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2014年本）》，在2013年取消、下放和轉(zhuǎn)移49項核準(zhǔn)權(quán)限的基礎(chǔ)上，又取消、下放38項核準(zhǔn)權(quán)限，中央層面核準(zhǔn)的項目數(shù)量兩年減少76%。同時，從改革創(chuàng)新制度入手，精簡前置審批，規(guī)范中介服務(wù)，實行更加便捷、透明的投資項目核準(zhǔn)制，報請國務(wù)院辦公廳印發(fā)實施《精簡審批事項 規(guī)范中介服務(wù) 實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》，對于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、現(xiàn)代政府，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，具有重要意義。
四是優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)投資安排，改進(jìn)預(yù)算內(nèi)投資管理。大幅調(diào)整2014年中央預(yù)算內(nèi)投資結(jié)構(gòu)，壓縮一般競爭性企業(yè)項目投資，減少經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投資，調(diào)整優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，重點支持全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重大項目。在優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)投資安排的同時，進(jìn)一步改進(jìn)中央預(yù)算內(nèi)投資管理工作，加強項目前期工作，提高中央投資效益;加強中央預(yù)算內(nèi)投資監(jiān)督管理，明確監(jiān)督重點，加大檢查力度。
今年，國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，加強投資調(diào)控，定向精準(zhǔn)促進(jìn)投資增長，增加有效投資，加大對經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)的投資，切實提高投資效益，充分發(fā)揮投資在穩(wěn)增長中的關(guān)鍵作用。
第一，加快推進(jìn)國家重大工程建設(shè)。健全推進(jìn)重大工程工作聯(lián)動機制。進(jìn)一步加快項目前期工作，推進(jìn)項目按期開工，積極引入社會資本，保障重大工程建設(shè)資金，扎實推進(jìn)重大工程建設(shè)。
第二，推進(jìn)落實創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制。貫徹落實《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，制定完善相關(guān)配套措施和實施細(xì)則，強化組織領(lǐng)導(dǎo)、抓好工作落實，切實調(diào)動社會資本特別是民間資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)的積極性。加強調(diào)度分析和指導(dǎo)協(xié)調(diào)，推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）項目順利實施。
第三，進(jìn)一步深化投資體制改革。進(jìn)一步加強投融資體制改革的頂層設(shè)計，強化系統(tǒng)性制度安排。組織落實《精簡審批事項 規(guī)范中介服務(wù) 實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》，精簡前置審批、優(yōu)化審批程序、規(guī)范中介服務(wù)、加強縱橫聯(lián)動，確保監(jiān)管到位，切實做到精簡高效、規(guī)范透明。
1.按行業(yè)分類：能源項目、交通項目、原材料工業(yè)項目、裝備工業(yè)項目、農(nóng)業(yè)項目、林業(yè)項目、水利項目、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)項目、商業(yè)和服務(wù)業(yè)項目、科技、文化、教育、衛(wèi)生、體育項目以及房地產(chǎn)開發(fā)項目等。
2.按投資主體分類：政府投資項目（又分為中央項目、地方項目）、企事業(yè)單位投資項目（含外商投資項目、合資項目、民營企業(yè)投資項目、社會團體投資項目）、個人投資項目。
3.按項目建設(shè)性質(zhì)分類：新建項目、擴建項目、改建項目。
4.按項目建設(shè)階段分類：籌建項目、開工項目、在建項目、建成投產(chǎn)項目、收尾工程項目。
（二）按建設(shè)項目的市場性能分類
1.公益性建設(shè)項目，主要指為社會提供服務(wù)的建設(shè)項目，包括國防、科學(xué)研究、教育、文化設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、體育運動、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)等建設(shè)項目。
2.基礎(chǔ)性建設(shè)項目，主要指具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、投資回收期長、收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和部分基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)項目，如能源項目、交通項目、水利項目、城市基礎(chǔ)設(shè)施項目等。
3.競爭性建設(shè)項目（又稱經(jīng)營性項目），主要指投資收益好、對市場反應(yīng)靈敏，具有市場競爭能力的建設(shè)項目，如加工工業(yè)項目、商業(yè)及服務(wù)項目、房地產(chǎn)開發(fā)項目等。
（三）按政府管理權(quán)限分類
劃分為實行審批制、核準(zhǔn)制、備案制項目。
1、核準(zhǔn)類：工業(yè)類、倉儲物流的項目大部分屬于備案類，其中對環(huán)境有污染的化工、石油、爆炸等、還有外資企業(yè)的工廠類項目屬于核準(zhǔn)類。對于實行核準(zhǔn)制的項目，企業(yè)僅需向政府提交項目申請報告即可，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告、節(jié)能評估報告和開工報告的程序。
2、審核類：所有的房地產(chǎn)項目由國家財政出錢建設(shè)的項目屬于審批類，包含文、教、衛(wèi)系統(tǒng)，即圖書館、文化宮、音像器材、書店，教育系統(tǒng)等。對于政府直接投資或以資本金注入方式投資的項目，需報送審批項目建議書和可行性研究報告。對于投資補貼、貸款貼息、轉(zhuǎn)貸的項目，只審批資金申請報告。
(一)深化投資體制改革的指導(dǎo)思想是：按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，規(guī)范政府投資行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動和有效配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，推動經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和社會全面進(jìn)步。
(二)深化投資體制改革的目標(biāo)是：改革政府對企業(yè)投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，落實企業(yè)投資自；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度；進(jìn)一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織，加強行業(yè)自律，促進(jìn)公平競爭；健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段；加快投資領(lǐng)域的立法進(jìn)程；加強投資監(jiān)管，維護(hù)規(guī)范的投資和建設(shè)市場秩序。通過深化改革和擴大開放，最終建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。
二、轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位
(一)改革項目審批制度，落實企業(yè)投資自。徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法。對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。對于企業(yè)使用政府補助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項目，政府只審批資金申請報告。各地區(qū)、各部門要相應(yīng)改進(jìn)管理辦法，規(guī)范管理行為，不得以任何名義截留下放給企業(yè)的投資決策權(quán)利。
(二)規(guī)范政府核準(zhǔn)制。要嚴(yán)格限定實行政府核準(zhǔn)制的范圍，并根據(jù)變化的情況適時調(diào)整?！墩藴?zhǔn)的投資項目目錄》(以下簡稱《目錄》)由國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)部門研究提出，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得擅自增減《目錄》規(guī)定的范圍。
企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護(hù)經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。對于外商投資項目，政府還要從市場準(zhǔn)入、資本項目管理等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。政府有關(guān)部門要制定嚴(yán)格規(guī)范的核準(zhǔn)制度，明確核準(zhǔn)的范圍、內(nèi)容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。
(三)健全備案制。對于《目錄》以外的企業(yè)投資項目，實行備案制，除國家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務(wù)院投資主管部門要對備案工作加強指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。
(四)擴大大型企業(yè)集團的投資決策權(quán)?；窘F(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團，投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項目，可以按項目單獨申報核準(zhǔn)，也可編制中長期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)后，規(guī)劃中屬于《目錄》內(nèi)的項目不再另行申報核準(zhǔn)，只須辦理備案手續(xù)。企業(yè)集團要及時向國務(wù)院有關(guān)部門報告規(guī)劃執(zhí)行和項目建設(shè)情況。
(五)鼓勵社會投資。放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。逐步理順公共產(chǎn)品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。對于涉及國家壟斷資源開發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會公開招標(biāo)選定項目業(yè)主。鼓勵和支持有條件的各種所有制企業(yè)進(jìn)行境外投資。
(六)進(jìn)一步拓寬企業(yè)投資項目的融資渠道。允許各類企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。經(jīng)國務(wù)院投資主管部門和證券監(jiān)管機構(gòu)批準(zhǔn)，選擇一些收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行試點，通過公開發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集建設(shè)資金。在嚴(yán)格防范風(fēng)險的前提下，改革企業(yè)債券發(fā)行管理制度，擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，增加企業(yè)債券品種。按照市場化原則改進(jìn)和完善銀行的固定資產(chǎn)貸款審批和相應(yīng)的風(fēng)險管理制度，運用銀團貸款、融資租賃、項目融資、財務(wù)顧問等多種業(yè)務(wù)方式，支持項目建設(shè)。允許各種所有制企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定申請使用國外貸款。制定相關(guān)法規(guī)，組織建立中小企業(yè)融資和信用擔(dān)保體系，鼓勵銀行和各類合格擔(dān)保機構(gòu)對項目融資的擔(dān)保方式進(jìn)行研究創(chuàng)新，采取多種形式增強擔(dān)保機構(gòu)資本實力，推動設(shè)立中小企業(yè)投資公司，建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機制。規(guī)范發(fā)展各類投資基金。鼓勵和促進(jìn)保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)工程項目。
(七)規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)都應(yīng)嚴(yán)格遵守國土資源、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得投資建設(shè)國家禁止發(fā)展的項目；應(yīng)誠信守法，維護(hù)公共利益，確保工程質(zhì)量，提高投資效益。國有和國有控股企業(yè)應(yīng)按照國有資產(chǎn)管理體制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立和完善國有資產(chǎn)出資人制度、投資風(fēng)險約束機制、科學(xué)民主的投資決策制度和重大投資責(zé)任追究制度。嚴(yán)格執(zhí)行投資項目的法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。
三、完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為
(一)合理界定政府投資范圍。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)。中央政府投資除本級政權(quán)等建設(shè)外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對經(jīng)濟和社會發(fā)展全局有重大影響的項目。
(二)健全政府投資項目決策機制。進(jìn)一步完善和堅持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項目決策的科學(xué)化、民主化水平；政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機構(gòu)的評估論證，咨詢評估要引入競爭機制，并制定合理的競爭規(guī)則；特別重大的項目還應(yīng)實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。
(三)規(guī)范政府投資資金管理。編制政府投資的中長期規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等。政府投資資金按項目安排，根據(jù)資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應(yīng)的管理辦法，逐步實現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。
(四)簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權(quán)限。按照項目性質(zhì)、資金來源和事權(quán)劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務(wù)院投資主管部門與有關(guān)部門之間的項目審批權(quán)限。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應(yīng)嚴(yán)格政府投資項目的初步設(shè)計、概算審批工作；采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。具體的權(quán)限劃分和審批程序由國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)方面研究制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后頒布實施。
(五)加強政府投資項目管理，改進(jìn)建設(shè)實施方式。規(guī)范政府投資項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況變化及時修訂完善。按項目建設(shè)進(jìn)度下達(dá)投資資金計劃。加強政府投資項目的中介服務(wù)管理，對咨詢評估、招標(biāo)等中介機構(gòu)實行資質(zhì)管理，提高中介服務(wù)質(zhì)量。對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風(fēng)險意識，建立和完善政府投資項目的風(fēng)險管理機制。
(六)引入市場機制，充分發(fā)揮政府投資的效益。各級政府要創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。對于具有壟斷性的項目，試行特許經(jīng)營，通過業(yè)主招標(biāo)制度，開展公平競爭，保護(hù)公眾利益。已經(jīng)建成的政府投資項目，具備條件的經(jīng)過批準(zhǔn)可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
四、加強和改善投資的宏觀調(diào)控
(一)完善投資宏觀調(diào)控體系。國家發(fā)展和改革委員會要在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下會同有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，密切配合、相互協(xié)作、有效運轉(zhuǎn)、依法監(jiān)督，調(diào)控全社會的投資活動，保持合理投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，促進(jìn)國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步。
(二)改進(jìn)投資宏觀調(diào)控方式。綜合運用經(jīng)濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進(jìn)行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。國務(wù)院有關(guān)部門要依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，編制教育、科技、衛(wèi)生、交通、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)略資源開發(fā)等重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，包括必要的專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，明確發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項目等。按照規(guī)定程序批準(zhǔn)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃是投資決策的重要依據(jù)。各級政府及其有關(guān)部門要努力提高政府投資效益，引導(dǎo)社會投資。制定并適時調(diào)整國家固定資產(chǎn)投資指導(dǎo)目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，明確國家鼓勵、限制和禁止投資的項目。建立投資信息制度，及時政府對投資的調(diào)控目標(biāo)、主要調(diào)控政策、重點行業(yè)投資狀況和發(fā)展趨勢等信息，引導(dǎo)全社會投資活動。建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范重點行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、能耗水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防止低水平重復(fù)建設(shè)。
(三)協(xié)調(diào)投資宏觀調(diào)控手段。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展要求以及宏觀調(diào)控需要，合理確定政府投資規(guī)模，保持國家對全社會投資的積極引導(dǎo)和有效調(diào)控。靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導(dǎo)社會投資，優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。適時制定和調(diào)整信貸政策，引導(dǎo)中長期貸款的總量和投向。嚴(yán)格和規(guī)范土地使用制度，充分發(fā)揮土地供應(yīng)對社會投資的調(diào)控和引導(dǎo)作用。
(四)加強和改進(jìn)投資信息、統(tǒng)計工作。加強投資統(tǒng)計工作，改革和完善投資統(tǒng)計制度，進(jìn)一步及時、準(zhǔn)確、全面地反映全社會固定資產(chǎn)存量和投資的運行態(tài)勢，并建立各類信息共享機制，為投資宏觀調(diào)控提供科學(xué)依據(jù)。建立投資風(fēng)險預(yù)警和防范體系，加強對宏觀經(jīng)濟和投資運行的監(jiān)測分析。
五、加強和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理
(一)建立和完善政府投資監(jiān)管體系。建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工，對政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。審計機關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進(jìn)行全過程監(jiān)管。建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進(jìn)行監(jiān)督。
投資說到底是個資源配置問題。資源配置由誰說了算？過去，政府雖然承認(rèn)市場的作用，承認(rèn)企業(yè)自主地位，但遇到具體問題，總是習(xí)慣大包大攬，自覺不自覺地干了許多“錯位”、“越位”的事情，這一次的投資體制改革要徹底改變政府的角色地位，徹底實現(xiàn)政企分開，減少投資中的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用?？梢哉f，這是資源配置向市場的真正回歸。
《決定》出臺的時機選擇得非常巧妙。它是在新一輪宏觀調(diào)控取得初步成效，而許多人擔(dān)心會不會出現(xiàn)通貨緊縮，許多人憂慮投資增速快速回落可能造成不利影響之時出臺的。事實上，以往宏觀調(diào)控屢屢出現(xiàn)的“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象以及“一刀切”的弊病，很大程度上與投資體制有關(guān)。這一次《決定》中明確了用核準(zhǔn)制取代審批制，放寬社會資本的投資領(lǐng)域等一系列新規(guī)定、新措施，無疑將極大地拓寬不同投資項目的融資渠道，充分調(diào)動各類投資者、特別是民間投資者的積極性，從而保證投資增速的持續(xù)、穩(wěn)定，進(jìn)一步用投資拉動經(jīng)濟增長。
《決定》出臺之后，有幾件事將考驗投資體制改革的進(jìn)展和結(jié)果：
其一，企業(yè)在擁有更充分的投資自之后，能不能用好這個權(quán)？企業(yè)能否對投資項目的市場前景、經(jīng)濟效益等等做出準(zhǔn)確的判斷和科學(xué)的風(fēng)險評估？能否對項目的環(huán)境保護(hù)、資源利用、安全生產(chǎn)等方面的要求做出詳盡的可行性分析并拿出具體方案？總之，企業(yè)項目決策的能力能否提高，能否把投資自用好是投資體制的基礎(chǔ)性建設(shè)任務(wù)之一。
自我國經(jīng)濟進(jìn)入轉(zhuǎn)軌期以來，政府投資呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢。1992～1997年為政府投資平穩(wěn)增長時期，投資規(guī)模從2193.75億元上升到5775.49億元；1998～2000年，政府投資增長較為緩慢，2000年增長僅為1.98％2從2001年開始，政府投資出現(xiàn)了明顯的上升，投資規(guī)模共9483.76億元上升到2005年的16277.26億元。政府投資增長幅度較大。除2000年以外，我國政府投資的增長速度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于GDP的增長速度，政府投資在很大程度上替代了私人投資，但政府投資卻面臨著效率低下的問題。
一、政府投資效率低下的原因
1.在一定程度上還存在著資金浪費的現(xiàn)象
在政府投資不斷增加的情況下，出現(xiàn)了政府投資效率低和資金浪費的問題：低水平重復(fù)建設(shè)；不注重經(jīng)濟核算；“爛尾”工程和“釣魚”工程不斷出現(xiàn)；資金大量流向自立性項目。
2.政府投資方向單一
由于各級政府都把發(fā)展經(jīng)濟，促進(jìn)增長作為首要任務(wù)，因而政府投資的重點主要集中在某些競爭性投資項目和基礎(chǔ)性項目。近十年來，競爭性投資項目一直是政府投資的重點，比重保持在45％左右，基礎(chǔ)性投資項目則從39.22％增長到43％，公益性投資比重卻從18.67％下降到8.2％。
3.政府投資透明度不高
主要表現(xiàn)在政府投資項目的審批、決策上。例如，在政府投資項目審批上，一些政府主管部門不重視項目的可行性研究，根據(jù)政績的需要，隨意立項審批；在一些項目決策中，違背基本的科學(xué)常識和項目的基本要求，盲目求大，隨意拍腦袋決定等。除此之外，政府投資透明度差，還表現(xiàn)在博弈信息的傳遞上合對參加博弈的限制上。
二、政府投資的必要性
雖然政府投資效率較低但卻有其必要性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.均衡社會投資，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。在市場經(jīng)濟條件下，盡管政府投資量不占據(jù)主導(dǎo)地位，但對社會投資總量的均衡能夠起到調(diào)節(jié)作用。當(dāng)社會投資量呈擴張勢頭，通貨膨脹趨勢嚴(yán)重時，政府投資主體通過減少投資量，緩解投資膨脹。當(dāng)經(jīng)濟不景氣時，政府投資主體采取增加投資量的途徑，擴大社會需求，推動經(jīng)濟發(fā)展。
2.市場失靈的存在要求政府投資建設(shè)項目。在現(xiàn)實中，由于一些因素的干擾，市場這只看不見的手不能正常發(fā)揮作用，導(dǎo)致市場失靈。后發(fā)展國家要想實施趕超戰(zhàn)略、實現(xiàn)跨越發(fā)展，必須要發(fā)揮政府的投資主導(dǎo)作用，依靠國家的力量彌補市場的不足，把有限的資源配置到國家急需并積極引導(dǎo)的方向去。
3.為社會民間投資創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。投資環(huán)境的好壞，很重要的一個方面是公用設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施完善與否。公用設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施及軟環(huán)境建設(shè)，有相當(dāng)部分是無法實現(xiàn)商品化經(jīng)營或者商品化程度很低，即不能實現(xiàn)投資經(jīng)濟活動投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，因此這方面的投資是政府投資主體的義務(wù)和責(zé)任，是政府投資的一個重點。
三、政府投資效率的改善
1.始終堅持長期持續(xù)，穩(wěn)定，協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟的方針，是提高投資效益的指導(dǎo)思想、
我國投資效益長期以來不夠理想，原因固然是多方面的，但經(jīng)濟建設(shè)指導(dǎo)思想上脫離實際，片面追求高速度，急于求成，無疑是一個重要的形成因素。實踐證明，投資規(guī)模能否同省情相適應(yīng)，是投資效益能否提高的界限。經(jīng)濟發(fā)展速度過快，投資規(guī)模過大，超過所能承受的能力，必然會帶來比例失調(diào)，效益下降，使國民經(jīng)濟的發(fā)展陷入困境。我國經(jīng)濟建設(shè)中出現(xiàn)的幾次大折騰，在很大程度上可以說是速度過快，規(guī)模過大，超越國力，急于求成的負(fù)效應(yīng)。
2.優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，是提高投資效益的關(guān)鍵所在
在宏觀經(jīng)濟中，影響投資效益的最大因素，除了投資規(guī)模而外，就是投資結(jié)構(gòu)問題。在社會化大生產(chǎn)中，各個行業(yè)之間存在相互依存，相互促進(jìn)，相互制約的內(nèi)在聯(lián)系，社會主義市場經(jīng)濟又使各個企業(yè)，各種經(jīng)濟實體有著自身的利益，責(zé)任及相應(yīng)的投資自，如何使在自身利益支配下的投資行為與各個產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求吻合，是投資結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度所在。
3.健全項目管理秩序，是提高地方投資效益的主要手段
1政府財政投資項目審核工作的作用和價值
對政府財政投資項目進(jìn)行系統(tǒng)審計和專業(yè)審核是政府職能部門和專業(yè)機構(gòu)在項目建設(shè)過程中的重要工作，對控制政府財政投資項目的總投資和總造價，實現(xiàn)政府財政投資效益和效率的最大化起重要的作用。特別是在審核政府財政投資項目的過程中可以發(fā)現(xiàn)資金、建設(shè)、管理上的各類問題和隱患，通過規(guī)范化的控制和專業(yè)化的調(diào)整有效實現(xiàn)工程項目的順利、高效、集約化發(fā)展，在減少政府財政投資項目建設(shè)風(fēng)險的同時，有效控制政府財政投資項目的造價，進(jìn)而為政府財政投資項目經(jīng)濟和社會目標(biāo)的達(dá)成提供專業(yè)性、功能性的支持和保障。
2政府財政投資項目審核工作存在的問題
2.1政府財政投資項目建設(shè)單位管理能力不足
當(dāng)前政府財政投資項目出現(xiàn)了大型化、復(fù)雜化、多元化的特點，而傳統(tǒng)政府財政投資項目建設(shè)單位由于存在行政分割、專業(yè)限制和市場化能力不足等諸多因素，導(dǎo)致對政府財政投資項目的整體管理能力不足，不能根據(jù)政府財政投資項目管理工作進(jìn)行有效溝通和充分研究，出現(xiàn)了政府財政投資項目審核工作上主體性缺失、專業(yè)性不足、條塊分割等實際問題，容易產(chǎn)生政府財政投資項目進(jìn)行中的質(zhì)量、管理和經(jīng)濟問題。特別是在政府財政投資項目審核工作方面，由于政府職能部門較為完整的專業(yè)化管理平臺和相關(guān)機制，導(dǎo)致進(jìn)行的政府財政投資項目審核出現(xiàn)了推進(jìn)速度過慢、專業(yè)水平不強等問題，嚴(yán)重影響了政府財政投資項目審核工作的進(jìn)行與職能的發(fā)揮，容易給政府財政投資項目建設(shè)帶來經(jīng)濟上、管理上、質(zhì)量上的隱患和風(fēng)險。
2.2政府財政投資項目建設(shè)缺乏專業(yè)性控制
政府財政投資項目審核需要專業(yè)化的調(diào)控和管理才能實現(xiàn)公平、公正、公開的目標(biāo)，而當(dāng)前進(jìn)行的很多財政投資項目審核只能“就問題而討論問題”，出現(xiàn)了政府財政投資項目建設(shè)過程中缺乏系統(tǒng)審核和專業(yè)化控制的平臺與基礎(chǔ)，這導(dǎo)致審核工作難以得到全面開展和系統(tǒng)實施，不但出現(xiàn)審核工作質(zhì)量不高問題，而且也影響政府財政投資項目建設(shè)的效率和效益，甚至對公共建設(shè)和公益事業(yè)的發(fā)展也帶來了功能性、結(jié)構(gòu)性、過程性的制約和影響。
2.3政府財政投資項目審核部門缺乏與相關(guān)職能部門的溝通
政府財政投資項目審核工作的進(jìn)行不單單是一個部門或一個方面的需求與職能，是整個政府財政投資項目建設(shè)單位一項重要的基礎(chǔ)性工作，而由于政府部門和建設(shè)單位內(nèi)部存在著組織上的分割和功能上的劃分，導(dǎo)致審核工作進(jìn)行中難于取得相關(guān)職能部門的有效支持。這會導(dǎo)致政府財政投資項目審核中出現(xiàn)對施工進(jìn)度、施工技術(shù)、施工質(zhì)量的調(diào)控問題，審核單位不能隨時而準(zhǔn)確地了解政府財政投資項目實施的信息和數(shù)據(jù)，在政府財政投資項目施工現(xiàn)場方面，審核工作會因溝通不良、部門職能不同等原因產(chǎn)生管理、調(diào)控和決策功能上的不足，難于確保政府財政投資項目審核工作整體推進(jìn)，不能實現(xiàn)政府財政投資項目審核工作的綜合價值，對政府財政投資項目的實際管理和建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成帶來了重要的隱患和風(fēng)險。
3改進(jìn)政府財政投資項目審核工作的措施和方法
3.1提高政府財政投資項目建設(shè)單位的審核工作能力
要從政府財政投資項目建設(shè)單位的經(jīng)濟工作和管理工作的優(yōu)化和重構(gòu)方面入手，提升建設(shè)單位風(fēng)險意識、管理意識、成本意識、功能意識的水平，建立適應(yīng)市場化運作和項目建設(shè)實施的管理體系，構(gòu)建政府財政投資項目建設(shè)單位的組織與管理新動能，為政府財政投資項目建設(shè)經(jīng)濟與社會目標(biāo)的實現(xiàn)提供新的管理和調(diào)控平臺。對于項目審核工作建設(shè)方，要有計劃地強化內(nèi)部管理機制和控制體系的建設(shè)，針對性提升政府財政投資項目審核人員與管理人員在管理和審核方面的專業(yè)技術(shù)水平，使其能夠在具備良好專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)業(yè)能力的基礎(chǔ)上，提升政府財政投資項目審核工作的質(zhì)量。同時，要在政府財政投資項目建設(shè)單位進(jìn)行審核體系與機制建設(shè)，充分挖掘管理平臺的支撐與保障功能，使項目建設(shè)單位的管理資源和調(diào)控功能向政府財政投資項目審核工作傾斜，在順利推進(jìn)政府財政投資項目審核進(jìn)程的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府財政投資項目建設(shè)管理的新體系。
3.2做好政府財政投資項目審核的內(nèi)部管理
在政府層面和項目建設(shè)單位要加強內(nèi)部管理體系和管理機制的建設(shè)，真正實現(xiàn)對政府財政投資的嚴(yán)格控制與內(nèi)部管理。要建立審核工作公平、公開、公正的機制，切實解決政府和建設(shè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能上束縛財政投資項目審核的問題和隱患，同時在廣大審核人員的心目中要樹立牢固的內(nèi)部控制、內(nèi)部調(diào)整、內(nèi)部管理的意識，實現(xiàn)就政府財政投資項目審核出現(xiàn)問題的及時改進(jìn)、系統(tǒng)糾正，真正建立政府財政投資項目審核的內(nèi)部管理體系和平臺。
3.3增強政府財政投資項目審核部門與相關(guān)職能部門的溝通
1.對公益性政府投資項目的界定
1.1政府投資項目的概念
政府投資項目，就是以政府為投資主體對建設(shè)項目進(jìn)行投資的項目。依據(jù)項目產(chǎn)品自身的特點及市場環(huán)境不同，我國目前政府投資項目可以分成兩類：（1）基礎(chǔ)性項目，即體現(xiàn)在社會經(jīng)濟領(lǐng)域，包括交通、能源、水利、通訊等設(shè)施的建設(shè)，這類項目仍屬經(jīng)營類項目范疇，建設(shè)后有長期、持續(xù)、穩(wěn)定的收益，項目自身雖具備一定的融資能力，但由于不能通過市場自行有效調(diào)節(jié)，所以需要政府參與投資。根據(jù)基礎(chǔ)性項目的特點，這類項目在管理上有條件實行項目法人責(zé)任制，法人不僅負(fù)責(zé)項目籌劃、設(shè)計、建設(shè)實施、還要承擔(dān)部分資金籌措、投資控制直至生產(chǎn)經(jīng)營管理、歸還貸款以及資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。（2）公益性項目，即體現(xiàn)在社會公共領(lǐng)域，包括文化、教育、衛(wèi)生、黨政機關(guān)、政法和社會團體等項目，這類項目是為社會發(fā)展服務(wù)的，建成后由有關(guān)單位無償使用，難以產(chǎn)生直接的回報，所以由政府作為單一的主體投資建設(shè)。
1.2公益性項目及公益性政府投資項目特征
1.2.1公益性項目
公益性項目屬于純公共物品，作為純公共品，它不能通過向受益者或使用者收費獲得經(jīng)營收入，故其建設(shè)資金以及建成以后的運行、維護(hù)費用，主要來源于政府財政性資金和以政府財政信用為基礎(chǔ)的融資；其投資是非營利性的投資；投資主體為政府，長期以來無論是西方發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府都責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起公共物品的提供者的責(zé)任。
1.2.2公益性政府投資項目的特征
通常，公益性政府投資項目具有三個方面的特征，即：（1）資金來源基本由財政收入支付；（2）投資不能產(chǎn)生微觀的財務(wù)效益；（3）這種投資形成的固定資產(chǎn)在使用上是無償?shù)?。這三個特征就決定了公益性政府投資項目的管理方式不同于經(jīng)營性政府投資項目。
2.政府投資公益項目融資中的實際問題分析
一般來說，公益性項目投資的資金絕大部分來自財政資金，具有無償性的特點；同時，與資金來源的特征相對應(yīng)，大部分公益性項目的使用也是無償?shù)?，免費向全部社會成員提供服務(wù)。但是，城市經(jīng)濟建設(shè)的加快使得整個城市往往會對公益性產(chǎn)品的需求大幅上升，而公益性項目的特點又決定了其投資主體只能是政府。從一些城市公益性項目投融資的實踐來看，公共品的生產(chǎn)供給主要以財政融資為主，市場融資所占比例很小，這種融資結(jié)構(gòu)決定了公共物品的生產(chǎn)設(shè)施管理不是按照市場機制運作的，而是由政府投資、政府擁有、政府運作的公共事業(yè)。以事業(yè)性為主體的發(fā)展模式，雖然在一定程度上有利于維護(hù)社會公平，防止私人壟斷，但另一方面，由于政府有限的財政資金難以滿足公益性項目的巨大投資需要，而在現(xiàn)行財政體制、金融體制下，政府又不能利用銀行信貸和發(fā)行債券來籌集投資資金，公共物品的生產(chǎn)供給嚴(yán)重落后于國民需求，導(dǎo)致供需矛盾加劇，嚴(yán)重影響社會福利水平的快速提高。而且這種模式缺乏競爭激勵機制，是導(dǎo)致現(xiàn)有公共物品的生產(chǎn)機構(gòu)運作效率低下、人員冗雜、創(chuàng)新不足、技術(shù)革新緩慢、腐敗浪費等問題的重要因素。
以政府財政信用為基礎(chǔ)的融資無論是在融資渠道還是在融資方式上均受到很大程度的限制，這導(dǎo)致一些城市的公益性項目建設(shè)中存在一個非常普遍、非常突出的問題，即在項目建設(shè)期內(nèi)政府可用于項目建設(shè)的財政性資金（包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金和預(yù)算外專項建設(shè)資金）往往難以滿足項目建設(shè)所需要的資金。
3.政府投資公益項目融資的創(chuàng)新方式
在現(xiàn)在的政府投資公益項目融資的實際中，現(xiàn)實做法是：為彌補公益性項目建設(shè)期內(nèi)的資金需求缺口，改變公共品的生產(chǎn)供給過多依賴于政府財政的局面，政府必須設(shè)法以自身的財政信用作保障，在建設(shè)期內(nèi)集中地從其他渠道，如國內(nèi)外銀行或民間投資者等，籌集建設(shè)資金。然后在項目建成后的一段時間內(nèi)，再用財政資金慢慢地向銀行償還貸款或向民間出資者支付投資回報。
現(xiàn)在，全國各地的政府投資公益項目越來越多，也造成了政府投資公益項目融資方式的多樣性，政府吸引投資的渠道也越來越豐富，本文下面僅僅推舉論述兩種方法，以供交流。
3.1政府項目補償費質(zhì)押貸款方式
此方法中：（1）定義、特點和適用條件。政府項目補償費質(zhì)押貸款方式是指在無未來現(xiàn)金流的公益性項目下，政府代替公益性項目的所有使用者向政府性項目建設(shè)單位承諾，在一定時期內(nèi)以項目補償費形式撥付財政性資金給項目建設(shè)單位，作為其項目收入，項目建設(shè)單位再以政府的項目補償費作為質(zhì)押擔(dān)保向銀行（包括政策性和商業(yè)性銀行）申請貸款。其主要特點是：政府沒有直接向銀行貸款，也沒有直接向銀行提供貸款擔(dān)保，沒有違反有關(guān)國家法律規(guī)定，貸款的第一責(zé)任主體不是政府，而是項目建設(shè)單位。其適用條件包括：項目本身不具備收費條件或不產(chǎn)生未來現(xiàn)金流；項目是一種人人受益的公共工程，尤其是城市路橋，河道改造和治理和城市給排水系統(tǒng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施；以政府財政資金的撥付作為項目建設(shè)開發(fā)的收入，項目的建設(shè)單位是政府授權(quán)或新建的政策性公司或事業(yè)機構(gòu)。（2）該融資方式的理念。政府項目補償費質(zhì)押貸款方式意味著給無未來現(xiàn)金流收入的公益性項目賦予了經(jīng)營的理念。政府成立的項目公司雖然是政策性公司或事業(yè)機構(gòu)，但是政府本著經(jīng)營項目和資產(chǎn)的意識，代替公益性項目的所有受益人以小部分財政資金作為項目的使用費，賦予公益性項目未來現(xiàn)金流，從而使得項目公司能夠以這部分未來現(xiàn)金流申請到銀行貸款，籌集到的銀行貸款資金。而在原來的政府直接投資方式下，政府的投資資金必須全部利用財政資金，而不能利用銀行貸款。
3.2以政府項目補償費吸引民間主動投資方式
中圖分類號：TL372+.3 獻(xiàn)標(biāo)識碼：文章編號：2095-2104（2013）1-0020-02
一、我國城市建設(shè)投資項目管理存在的問題
1、城市建設(shè)投資體制不健全
當(dāng)前我國城市建設(shè)投資機制的突出問題是政府建設(shè)項目中的投資、建設(shè)、運營管理三分離的投資體制落實不到位。投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體。政府在組織工程項目的實施過程中，往往將行政行為直接融入工程項目的具體過程中，因此，這種行政權(quán)力過度集中的行為體現(xiàn)在工程質(zhì)量、財務(wù)管理、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督制約機制，政府肩負(fù)著雙重身份，政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，結(jié)果導(dǎo)致項目投資工期較長、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實施有效監(jiān)管，容易滋生腐敗現(xiàn)象。
2、投資主體格局單一化
我國當(dāng)前城市建設(shè)一個很大的制約因素是資金緊缺。21世紀(jì)以來，我國城市建設(shè)雖然通過改革引入了銀行貸款和其他融資方式，初步打破了財政投資的單一渠道，但單一的政府投資主體格局仍未發(fā)生多元化和豐富化。當(dāng)前，在城市建設(shè)項目投資中，政府雖處在投資的主體地位，但權(quán)責(zé)利和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，導(dǎo)致建設(shè)、管理、處置脫節(jié)，投入產(chǎn)出效益差，資產(chǎn)流失浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。因而，必須引入其他的投資主體，實現(xiàn)多渠道多主體融資，方能解決當(dāng)前城市建設(shè)中資金緊缺的瓶頸。
3、市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用還沒有得到充分發(fā)揮
我國城市建設(shè)項目投資管理一方面大多處于封閉式運作，缺乏公開、公平的市場競爭，這為很多企業(yè)在建設(shè)投資項目過程中暗箱操作提供了可能。另外由于缺乏必要的監(jiān)督約束機制，導(dǎo)致投資支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算，甚至帶來風(fēng)險。另一方面，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都帶有一定的自然壟斷性，這種高度壟斷經(jīng)營的局面嚴(yán)重有悖市場競爭機制，必然會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下、效率低下等嚴(yán)重現(xiàn)象。
4、城市建設(shè)投資項目招投標(biāo)工作不夠規(guī)范
我國城市建設(shè)投資項目管理普遍存在招投標(biāo)工作不夠規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督。從調(diào)查的情況來看，許多項目存在規(guī)避招標(biāo)或招標(biāo)不規(guī)范現(xiàn)象。有的企業(yè)鉆政策的空子，有的應(yīng)該公開招標(biāo)的項目利用職權(quán)違法分包，還有一些項目標(biāo)底編制粗糙，項目內(nèi)容不完整，存在漏算多算這種不符合規(guī)定的違法現(xiàn)象司空見慣，嚴(yán)重影響城市建設(shè)的總體效果。
5、投資管理急需改進(jìn)
由于城市建設(shè)投資項目管理中存在諸多問題，誘發(fā)了政府部門的行政亂作為和管理機構(gòu)的不規(guī)范行為，同時也給少數(shù)不法分子提供了可乘之機，致使國家遭受嚴(yán)重?fù)p失。因此，加強城市建設(shè)投資項目的管理已是刻不容緩。
二、加強和改進(jìn)城市建設(shè)項目投資管理的建議
要解決好城市建設(shè)投資項目中存在的問題，就必須改革和完善投資項目的管理模式及投資管理、投資控制。具體而言，要從以下幾方面著手。
1、建立和完善城市建設(shè)項目投資管理制度
建立和完善城市建設(shè)項目投資管理制度首要的是完善招投標(biāo)制度，招標(biāo)工作的目的，不僅僅是遴選合適的承包商，也是為了保證建設(shè)市場的規(guī)范化和秩序化。依照招投標(biāo)法的規(guī)定，城市建設(shè)工程不僅施工、監(jiān)理，設(shè)備采購要招標(biāo)，而且在招投標(biāo)工作中要嚴(yán)格實施陽光工程，避免暗箱操作。其次，則要完善投資控制和審計監(jiān)督制度。最后，則是完善現(xiàn)行的監(jiān)督制度。城市建設(shè)工程目前還是以政府財政投資和政府直屬國有公司，如城司、地產(chǎn)集團等投資為主，往往項目的投資額巨大，因此，必須建立監(jiān)督制衡機制，紀(jì)檢、監(jiān)察、建設(shè)、審計和工程項目的使用部門，都應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強對此類投資項目運作過程的監(jiān)督。
2、轉(zhuǎn)變政府行政思路和職能，發(fā)揮市場在城市建設(shè)中的資源配置作用
城市建設(shè)投資項目管理要實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，要從根本上解決資金瓶頸問題，就必須切實轉(zhuǎn)變政府的行政思路和行政職能，樹立“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的改革方向，充分發(fā)揮市場在城市建設(shè)中的資源配置作用。政府投資應(yīng)逐步從經(jīng)營性項目中退出，集中精力用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府在投資的過程中，不以直接投資者或直接借款人的身份介入項目，而是通過為項目提供市場優(yōu)惠、特許經(jīng)營權(quán)或管理等方式來組織投融資的機制有效明確產(chǎn)權(quán)、分散風(fēng)險。
3、改革城市建設(shè)投資項目管理的模式
加快推進(jìn)城市建設(shè)投資項目市場化進(jìn)程，把城市建設(shè)項目投資管理的各項改革統(tǒng)籌起來，總體規(guī)劃部署，妥善處理好市場經(jīng)濟條件下政府職能與市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)城市建設(shè)項目投資的活力，提高服務(wù)水平和工作效率。在建設(shè)過程中，要按照市場經(jīng)濟的運作機制，重點加強政府監(jiān)督管理體系的改革和完善，充分發(fā)揮項目管理公司的企業(yè)作用，最終實現(xiàn)決策和監(jiān)督的科學(xué)化，合理化。
4、完善城市建設(shè)投資項目財務(wù)管理
財務(wù)管理是項目管理的核心和重要環(huán)節(jié)，因此，要實現(xiàn)城市建設(shè)投資項目的有效管理，就要理順政府與工程企業(yè)之間的關(guān)系，尤其是對工程款的支付方式，可以參照政府財政的撥付方式，這樣有利于減少資金在項目各個流程中的積壓，提高資金利用率和投資效益，也有利于更有效的防止腐敗和違法現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、結(jié)語
綜上所述，我們可以看出城市建設(shè)投資項目管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)其健康有序的發(fā)展，就必須循序漸進(jìn)地推進(jìn)其發(fā)展和管理。近年來，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化建設(shè)的加快，尤其是城市建設(shè)投資環(huán)境的改善，極大的推動著我國城市建設(shè)進(jìn)入了一個快速發(fā)展的軌道，城市公益性建設(shè)和基礎(chǔ)項目的建設(shè)從根本上改變了城市的環(huán)境面貌，也增強了城市的綜合實力。我國各地許多地方政府和相關(guān)企業(yè)都在此方面作了積極的探索，也積累了許多寶貴的經(jīng)驗，因此我們堅信，隨著改革開放的不斷深人，在全社會的共同努力下，我國城市建設(shè)投資項目管理體系一定會走向全新的明天，我們城市建設(shè)項目投資管理的許多問題也一定能迎刃而解，一個符合我國國情，科學(xué)合理、規(guī)范有序的城市建設(shè)投資項目管理將推動我國城市建設(shè)和經(jīng)濟的快速有序發(fā)展，最終實現(xiàn)社會公共利益和企業(yè)利益的雙贏目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：
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一、投資項目的投入與產(chǎn)出關(guān)系
人們對投資項目投入與產(chǎn)出關(guān)系可行性分析的認(rèn)識從感性上說應(yīng)該是古已有之，但科學(xué)而理性地對投資項目中投入與產(chǎn)出規(guī)律進(jìn)行探索和把握的具體過程卻起源于近代以歐美和前蘇聯(lián)等發(fā)達(dá)國家對大型工程項目管理的實踐。無論早期美國對田納西水庫工程的技術(shù)經(jīng)濟分析還是第二次世界大戰(zhàn)中其建立和發(fā)展核武器需要的系統(tǒng)工程（曼哈頓工程）所引出的項目評價，都成為投資項目由此發(fā)展為理性分析的起點，并逐步開辟和建立起成為今天投資項目分析評價的系統(tǒng)理論和方法體系。而這一理論體系也正隨著社會經(jīng)濟建設(shè)進(jìn)程的加快和社會發(fā)展觀的演變處在趨于成熟和完善的過程中。若對此過程做進(jìn)一步的梳理和劃分，會發(fā)現(xiàn)該體系大致經(jīng)歷了以下發(fā)展階段、前后實現(xiàn)了兩個重要的轉(zhuǎn)變。第一個階段是項目的企業(yè)財務(wù)效益評價分析階段。在20世紀(jì)上半葉至50年代以前，對投資項目進(jìn)行的分析通常只做項目的財務(wù)效益評價，其目的和特點就是尋求項目利潤的最大化。該階段是“以物質(zhì)為中心”、以資源節(jié)約和投入產(chǎn)出分析為手段、站在項目或企業(yè)自身的角度、以項目運行的市場為邊界研究項目經(jīng)濟效益最大化、進(jìn)行企業(yè)財務(wù)效益評價分析的，這是投資項目分析評價理論和方法發(fā)展的基礎(chǔ)階段和初級階段，屬于微觀分析的過程，是對項目自身生存與發(fā)展有決定性影響的初步分析階段。第二個階段是項目的國民經(jīng)濟效益評價分析階段，即所謂的SCBA評價階段。這是20世紀(jì)50年代以后，在凱恩斯經(jīng)濟理論的影響下，歐美國家政府實行福利政策，大量增加公共支出，對許多文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利和環(huán)境等社會公共福利事業(yè)進(jìn)行投資。西方經(jīng)濟學(xué)家逐步形成的一種適應(yīng)評價公共項目的社會費用效益分析方法（Social Cost-Benefit Analysis，SCBA，或國民經(jīng)濟評價、國民經(jīng)濟分析）。
二、投資項目的可行性分析
第一，樹立正確的戰(zhàn)略意圖。戰(zhàn)略意圖是指一個企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和方向，而不是指具體計劃，所以戰(zhàn)略意圖就應(yīng)該是宏觀、可以支持企業(yè)長期發(fā)展的。關(guān)于戰(zhàn)略重要性的著作早已汗牛充棟，但是我國許多企業(yè)實際上還沒有達(dá)到從長遠(yuǎn)出發(fā)、制定戰(zhàn)略意圖的高度。對一個公司而言，戰(zhàn)略意圖就是要瞄準(zhǔn)目前還不能進(jìn)行詳細(xì)計劃的目標(biāo)。同時，我們必須把戰(zhàn)略定位（戰(zhàn)略意圖）和戰(zhàn)略計劃及具體的戰(zhàn)略措施分開。當(dāng)然僅有戰(zhàn)略意圖還不能保證企業(yè)的發(fā)展一定成功，但它卻是行動的指南，所以我國企業(yè)學(xué)習(xí)型FDI要取得成果的前提首先必然是樹立合理的戰(zhàn)略意圖。
第二，引入不可行性分析觀念。作為投資方為了保證可行性研究的真實性，規(guī)避投資風(fēng)險，為了克服項目可行性分析先入為主的缺陷，在編制可行性報告的同時，應(yīng)引入不可行性分析的理念，從反面出發(fā)論證可行性研究報告所給定的建設(shè)項目方案，對項目所依賴的各方面的條件如資源狀況、投資環(huán)境、項目布局、項目和產(chǎn)品的經(jīng)濟壽命期等方面進(jìn)行全面的考核，盡量尋找出不利于項目實施的因素和不利環(huán)節(jié)以及項目實施障礙，對項目實施中由于各因素變動使項目無法持續(xù)實施下去的可能性進(jìn)行分析，如果論證結(jié)果是反可行性研究不能成立，則更證明原來的可行性研究結(jié)論確實是可行的。如果反可行性研究能夠成立，投資項目最終被確認(rèn)為不可行，就要實事求是，以足夠的勇氣否定原來的可行研究結(jié)論，最大限度地避免決策失誤和投資損失。
第三，建立多層競爭優(yōu)勢。多層競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)在于競爭優(yōu)勢是動態(tài)的而非靜止的，所以企業(yè)可以在經(jīng)營中逐漸對自己原有的優(yōu)勢予以轉(zhuǎn)化升級，這樣才能實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略意圖。20世紀(jì)70年代早期，日本企業(yè)就實現(xiàn)了競爭優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化升級，建立了多層競爭優(yōu)勢，不僅擁有較低的勞動生產(chǎn)成本，還擁有較高水平的技術(shù)及品牌優(yōu)勢。從日本家電企業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，它們對美國的投資其實也屬于學(xué)習(xí)型FDI.盡管最初打入美國市場靠的是較低的成本和當(dāng)時還算合格的技術(shù)，但它們認(rèn)識到匯率變動、勞動力成本上漲以及較快的技術(shù)更新速度使它們這種競爭優(yōu)勢變得很脆弱。因此在整個70年代，日本制造商不斷地增加投資、加快學(xué)習(xí)速度，以求獲得強有力的技術(shù)及品牌優(yōu)勢。盡管這種行為短期內(nèi)不會給企業(yè)帶來盈利甚至?xí)斐商潛p，但正是由于它們有戰(zhàn)略意圖作為其發(fā)展方向，所以它們的學(xué)習(xí)型FDI使之在20世紀(jì)80年代獲得了很大的成功。
第四，做好市場調(diào)研與市場預(yù)測工作。首先，扎實搞好項目前期對市場和資源、環(huán)境等因素的基礎(chǔ)性調(diào)研工作。在進(jìn)行有關(guān)項目市場調(diào)研的過程中，要認(rèn)真細(xì)致地做好基礎(chǔ)工作，通過對資源利用模式和企業(yè)利潤來源渠道等的調(diào)查，準(zhǔn)確摸清不同用戶的市場有效需求規(guī)模和潛在需求規(guī)模，為項目擬建規(guī)模的投資決策提供可靠的依據(jù)。其次，運用市場調(diào)查和預(yù)測的科學(xué)方法，實現(xiàn)市場調(diào)查從定性分析到定量說明的轉(zhuǎn)變。在項目可行性研究及其報告的編制中，要改變重技術(shù)、輕市場的現(xiàn)象，必須高度重視市場研究及其成果的表達(dá)。具體來說，就是除了要能定性說明擬建項目在資源、物質(zhì)技術(shù)條件和需求方面的存在形式外，還須滿足市場預(yù)測對調(diào)查在時間跨度上的定量要求。在完成市場調(diào)查的基礎(chǔ)上，要運用專業(yè)知識、技術(shù)方法和基本經(jīng)驗，對所取得的資料加以整理，建立能反映市場規(guī)律的預(yù)測模型，用數(shù)據(jù)或圖表的形式把定性的市場分析轉(zhuǎn)化為定量的說明，以對未來項目的市場發(fā)展態(tài)勢做出分析預(yù)測和判斷。
