序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇行政訴訟論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

第一，行政訴訟最長期限與法定期限銜接問題。

案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規(guī)劃局的許可，將其舊房翻新并擴(kuò)建100平方米。由于該擴(kuò)建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規(guī)劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規(guī)劃局給張某頒發(fā)的規(guī)劃許可證侵犯其合法權(quán)益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規(guī)劃許可證。法院對于李某是否享有訴權(quán)存在分岐：一種意見認(rèn)為，某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當(dāng)時并不知道該具體行政行為內(nèi)容，根據(jù)《若干規(guī)定》第四十二條，期限應(yīng)從知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算，由于涉及不動產(chǎn)，當(dāng)事人從作出具體行政行為之日起二十年內(nèi)向人民法院提訟，人民法院均應(yīng)受理。因此，李某于2002年12月向人民法院，仍處于司法解釋規(guī)定的最長期限內(nèi)，其訴權(quán)應(yīng)受到保護(hù)。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第三十九條之規(guī)定，公民、法人和其他組織應(yīng)從知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提訟，已超過法定期限，其訴權(quán)依法不予保護(hù)。這個案例提出的問題是：《若干規(guī)定》里的行政訴訟最長期限與《行政訴訟法》里的法定期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規(guī)定》第四十二條時，是否應(yīng)當(dāng)考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？

第二，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為不告知訴權(quán)和期限，適用《貫徹意見》或《若干規(guī)定》的期限時，應(yīng)否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準(zhǔn)時問題。

案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產(chǎn)權(quán)。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產(chǎn)證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產(chǎn)權(quán)人由趙某變?yōu)槠渥印?001年元月，趙某得知房產(chǎn)證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發(fā)父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產(chǎn)權(quán)，遂以某市國土房管局違法進(jìn)行房屋變更登記為由向法院。趙某的是否超過法定期限？從《貫徹意見》第35條規(guī)定看，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院的，其期限從當(dāng)事人實際知道訴權(quán)或者期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月期限，趙某實際享有一年零三個月的期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了期限。但是，《若干規(guī)定》第四十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規(guī)定》，趙某剛好在法定期限內(nèi)。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規(guī)定》直接關(guān)系趙某的訴訟利益。有人認(rèn)為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規(guī)定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規(guī)定》的有關(guān)期限規(guī)定。另有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準(zhǔn)時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規(guī)定》。

第三，知道作出具體行政行為的內(nèi)容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益？

案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮(zhèn)政府征用作為建設(shè)用地。鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號文，對一、二組共計38戶村民予以安置補償且已到位。2001年3月，有人通過比較鄰近村社的征地補償，發(fā)現(xiàn)龍頭村一、二組的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，認(rèn)為鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重府函(1998)2號文進(jìn)行補償安置，卻故意依據(jù)忠府征(1996)54號文進(jìn)行補償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號文進(jìn)行補償安置的行政行為，并責(zé)令鎮(zhèn)政府按新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償安置。一審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權(quán)和期限的情況下，于2002年11月未超過二年的期限。一審法院予以受理并作出實體判決。二審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民的已超過法定期限，逕行駁回。

行政訴訟期限的法理分析

行政訴訟期限作為一種法律制度，其設(shè)立要受訴訟本身內(nèi)在的規(guī)律性所制約，必須適應(yīng)訴訟規(guī)律，為訴訟服務(wù)，不是立法者可以憑空恣意而為的。當(dāng)然，期限還應(yīng)體現(xiàn)主流社會的價值取向，合乎大多數(shù)人對公平與正義的理解，而不能成為少數(shù)精英掌握的專利。在司法實踐中，我們只有準(zhǔn)確把握設(shè)立行政訴訟期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規(guī)定時，做到把握規(guī)律性、體現(xiàn)時代性、富有創(chuàng)造性。具體說來，應(yīng)當(dāng)注意處理好以下幾個關(guān)系：

篇（2）

一、行政訴訟判決的拘束力

為實現(xiàn)行政訴訟的目的，解決行政爭議，我國行政訴訟法第六十五條明確規(guī)定了法院判決、裁定對當(dāng)事人的拘束力。很顯然，對于當(dāng)事人來說，拘束力既有有利的一面，亦有不利的一面。對于一方當(dāng)事人來說是有利的，對于另一方當(dāng)事人來說則是不利的。在現(xiàn)代法治國家，法律規(guī)范確立了當(dāng)事人在法院依據(jù)公正程序，為獲得對自己有利的判決而進(jìn)行辯論和質(zhì)證的權(quán)利和地位，并且亦從制度上確立了公正的程序保障。因此，承認(rèn)和服從行政訴訟判決的拘束力，不僅是必要的，而且也具有其正當(dāng)化和合理化基矗既然我們已經(jīng)確立了建設(shè)法治國家的宏偉目標(biāo)，政府就應(yīng)該率先垂范，充分尊重并認(rèn)真履行法院判決。

二、行政訴訟判決的拘束力和賦義務(wù)訴訟

然而，實踐中卻存在著行政機(jī)關(guān)“不買法院賬”的現(xiàn)象。

根據(jù)行政訴訟法和新的司法解釋的規(guī)定，我國法院目前能夠適用的法定判決方式有八種情形：即維持判決、撤銷判決、部分撤銷判決、撤銷并責(zé)令履行判決、部分撤銷并責(zé)令履行判決、履行判決、變更判決和確認(rèn)判決。只要靈活運用這些判決形式，就可以基本實現(xiàn)行政訴訟的目的。為真正確立行政訴訟判決的拘束力，實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，也許我們更應(yīng)該強調(diào)的是履行判決等所謂賦義務(wù)判決。

無論是傳統(tǒng)行政法學(xué)，還是現(xiàn)代行政法學(xué)，一般都承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有對行政案件的首次性判斷權(quán)。不過，關(guān)于賦義務(wù)訴訟的問題，傳統(tǒng)行政法學(xué)和現(xiàn)代行政法學(xué)之間存在極大的差異。前者基本持否定的態(tài)度，而后者呈現(xiàn)出逐步予以承認(rèn)并不斷擴(kuò)展其內(nèi)容的趨勢。一般說來，法院對行政案件的審理和判決，應(yīng)該以行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)的存在為前提。只有在法律規(guī)范明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作出行政行為，明確規(guī)定了行政行為的具體內(nèi)容，不存在任何裁量余地，并且，法院不代替行政機(jī)關(guān)作出判斷，便不能實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目的，將導(dǎo)致難以恢復(fù)的損害時，法院才可以并且應(yīng)當(dāng)作出代替性判斷。

（一）撤銷判決的拘束力和賦義務(wù)訴訟的必要性。

在我國，行政機(jī)關(guān)在其具體行政行為被撤銷后，依然不作為或者其重新作出的具體行政行為仍不合法，導(dǎo)致再度發(fā)生糾紛的情形比較普遍。一般認(rèn)為，在這種情況下，如果不涉及高度專業(yè)性和技術(shù)性的事項，法院就應(yīng)該作出明確的賦義務(wù)判決。不過，關(guān)于賦義務(wù)判決的內(nèi)容、范圍和程度的問題，尚需要進(jìn)一步的理論探討和實證性研究。

（二）確認(rèn)訴訟的實效性和賦義務(wù)訴訟。

我國法律將行政機(jī)關(guān)的不作為規(guī)定為行政訴訟的受案范圍，并且規(guī)定“可以判決被告重新作出具體行政行為”和“判決其在一定期限內(nèi)履行”法定職責(zé)。當(dāng)法院作出具體行政行為違法的確認(rèn)判決時，應(yīng)該在判決書中指示行政機(jī)關(guān)依法重新作出具體行政行為。至于具體行政行為的內(nèi)容是否可以由法院來規(guī)定的問題，學(xué)界存在分歧，有必要進(jìn)一步進(jìn)行探討。

（三）請求對第三人侵益的行政行為的情形。

在行政實踐中，往往存在諸多對第三人侵益的復(fù)效性行政行為，即賦予一方當(dāng)事人利益，同時給其他人帶來不利，具有授益和侵益二重性質(zhì)的行政行為。請求對第三人侵益的行政行為，關(guān)系到私人對違法狀態(tài)的排除請求權(quán)和行政介入請求權(quán)的問題。傳統(tǒng)行政法學(xué)根據(jù)反射性利益的理論和行政便宜主義的原則，不承認(rèn)私人的行政介入請求權(quán)?，F(xiàn)代行政法理論將行政介入請求權(quán)作為私人的一項重要權(quán)利來把握，而裁量的（零）收縮理論為法院代替行政機(jī)關(guān)作出判斷提供了理論依據(jù)，為權(quán)利救濟(jì)的全面實現(xiàn)提供了廣泛的可能性。

（四）請求變更具體行政行為。

篇（3）

第一，行政訴訟最長期限與法定期限銜接問題。

案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規(guī)劃局的許可，將其舊房翻新并擴(kuò)建100平方米。由于該擴(kuò)建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規(guī)劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規(guī)劃局給張某頒發(fā)的規(guī)劃許可證侵犯其合法權(quán)益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規(guī)劃許可證。法院對于李某是否享有訴權(quán)存在分岐：一種意見認(rèn)為，某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當(dāng)時并不知道該具體行政行為，根據(jù)《若干規(guī)定》第四十二條，期限應(yīng)從知道該具體行政行為內(nèi)容之日起，由于涉及不動產(chǎn)，當(dāng)事人從作出具體行政行為之日起二十年內(nèi)向人民法院提訟，人民法院均應(yīng)受理。因此，李某于2002年12月向人民法院，仍處于司法解釋規(guī)定的最長期限內(nèi)，其訴權(quán)應(yīng)受到保護(hù)。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第三十九條之規(guī)定，公民、法人和其他組織應(yīng)從知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提訟，已超過法定期限，其訴權(quán)依法不予保護(hù)。這個案例提出的問題是：《若干規(guī)定》里的行政訴訟最長期限與《行政訴訟法》里的法定期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規(guī)定》第四十二條時，是否應(yīng)當(dāng)考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？

第二，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為不告知訴權(quán)和期限，適用《貫徹意見》或《若干規(guī)定》的期限時，應(yīng)否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準(zhǔn)時問題。

案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產(chǎn)權(quán)。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產(chǎn)證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產(chǎn)權(quán)人由趙某變?yōu)槠渥印?001年元月，趙某得知房產(chǎn)證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發(fā)父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產(chǎn)權(quán)，遂以某市國土房管局違法進(jìn)行房屋變更登記為由向法院。趙某的是否超過法定期限？從《貫徹意見》第35條規(guī)定看，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院的，其期限從當(dāng)事人實際知道訴權(quán)或者期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月期限，趙某實際享有一年零三個月的期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了期限。但是，《若干規(guī)定》第四十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規(guī)定》，趙某剛好在法定期限內(nèi)。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規(guī)定》直接關(guān)系趙某的訴訟利益。有人認(rèn)為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規(guī)定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規(guī)定》的有關(guān)期限規(guī)定。另有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準(zhǔn)時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規(guī)定》。

第三，知道作出具體行政行為的內(nèi)容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益？

案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮(zhèn)政府征用作為建設(shè)用地。鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號文，對一、二組共計38戶村民予以安置補償且已到位。2001年3月，有人通過比較鄰近村社的征地補償，發(fā)現(xiàn)龍頭村一、二組的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，認(rèn)為鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重府函(1998)2號文進(jìn)行補償安置，卻故意依據(jù)忠府征(1996)54號文進(jìn)行補償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號文進(jìn)行補償安置的行政行為，并責(zé)令鎮(zhèn)政府按新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償安置。一審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權(quán)和期限的情況下，于2002年11月未超過二年的期限。一審法院予以受理并作出實體判決。二審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民的已超過法定期限，逕行駁回。

行政訴訟期限的法理

行政訴訟期限作為一種法律制度，其設(shè)立要受訴訟本身內(nèi)在的性所制約，必須適應(yīng)訴訟規(guī)律，為訴訟服務(wù)，不是立法者可以憑空恣意而為的。當(dāng)然，期限還應(yīng)體現(xiàn)主流的價值取向，合乎大多數(shù)人對公平與正義的理解，而不能成為少數(shù)精英掌握的專利。在司法實踐中，我們只有準(zhǔn)確把握設(shè)立行政訴訟期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規(guī)定時，做到把握規(guī)律性、體現(xiàn)性、富有創(chuàng)造性。具體說來，應(yīng)當(dāng)注意處理好以下幾個關(guān)系：

篇（4）

行政訴訟法的頒布及實施不僅為行政相對人提供了一條救濟(jì)通道，更重要的意義在于推進(jìn)了我國的發(fā)展、法治的進(jìn)步，而基本原則作為“體現(xiàn)法的根本價值的原則，是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”，因此，研究行政訴訟的基本原則，顯得尤為重要。

一、行政訴訟基本原則的概念

關(guān)于行政訴訟基本原則的含義，學(xué)界主要有以下幾種觀點：（1）行政訴訟基本原則，是指反映行政訴訟基本特點和一般規(guī)律，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)則。（2）是指由憲法和法律規(guī)定的，反映行政訴訟的基本特點，對行政訴訟具有普遍指導(dǎo)意義，體現(xiàn)并反映行政訴訟的客觀規(guī)律和法律的精神實質(zhì)的基本準(zhǔn)則。（3）是指反映行政訴訟法本質(zhì)要求，表現(xiàn)行政訴訟法各種制度和具體規(guī)則間的內(nèi)在關(guān)系，指導(dǎo)行政訴訟活動基本方向和基本過程，調(diào)節(jié)基本行政訴訟關(guān)系的概括性法律規(guī)則。（4）是指行政訴訟法規(guī)定的，貫穿于行政訴訟的主要過程或主要階段，對行政訴訟活動起支配作用的基本行為準(zhǔn)則。（5）是指行政訴訟法總則規(guī)定的，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，調(diào)整行政訴訟關(guān)系，指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要規(guī)則。（6）是指反映著行政訴訟的特點，對行政訴訟活動具有普遍指導(dǎo)意義，在審理和解決行政案件過程中必須遵循的基本準(zhǔn)則。（7）是在行政訴訟的整個過程中起主導(dǎo)、支配作用的規(guī)則，它反映著行政訴訟法的基本精神，是行政訴訟法的精神實質(zhì)和價值取向。

分析學(xué)界的幾種比較有代表性的觀點，從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同之處：行政訴訟基本原則是基本行為準(zhǔn)則；貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段；對行政訴訟活動具有普遍指導(dǎo)意義；反映行政訴訟基本特點或一般規(guī)律或精神實質(zhì)。存在分歧或不一致之處包括：有的認(rèn)為行政訴訟基本原則是由憲法和法律規(guī)定的，有的認(rèn)為是由行政訴訟法總則規(guī)定的，有的沒有指明是由什么法規(guī)定的；有的強調(diào)行政訴訟基本原則調(diào)整行政訴訟關(guān)系、指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為，有的強調(diào)在審理和解決行政案件過程中必須遵循。

二、行政訴訟基本原則的特征

根據(jù)以上分析，本文認(rèn)為行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點、一般規(guī)律與精神實質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段，對行政訴訟活動具有普遍指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則?；诖撕x，行政訴訟基本原則具有以下特征：

（1）行政訴訟法的基本原則具有明確的法律性?；驹瓌t以憲法和法律為依據(jù)，并由行政訴訟法加以明確規(guī)定?；驹瓌t是反映行政訴訟立法精神的活動準(zhǔn)則。它與行政訴訟具體制度一樣具有法律效力。行政訴訟的各個訴訟階段都必須遵循這些原則規(guī)定,違反行政訴訟基本原則同樣是違法和無效的。

（2）行政訴訟法的基本原則具有客觀性?；驹瓌t必須能夠真實反映行政訴訟的客觀規(guī)律和精神實質(zhì)，概括行政訴訟的基本行為規(guī)范和行政訴訟自身的特點，體現(xiàn)國家行政管理和社會主義民主與法制對行政訴訟的客觀要求。

（3）行政訴訟的基本原則具有普遍指導(dǎo)性。它貫穿于行政訴訟整個過程之中,不僅是行政訴訟主體進(jìn)行訴訟活動的基本準(zhǔn)則,而且也是司法機(jī)關(guān)處理和解決行政案件的基本依據(jù),特別是法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定的重大疑難問題,可以根據(jù)行政訴訟的精神處理和解決?；驹瓌t能夠有助于我們理解行政訴訟法律制度的精神實質(zhì)，把行政訴訟法的規(guī)定準(zhǔn)確應(yīng)用于每一個具體的訴訟活動中去，保證法律的貫徹實施。

三、行政訴訟基本原則的具體種類

篇（5）

我國行政訴訟審判的現(xiàn)狀和問題

我國行政訴訟法第十五條規(guī)定:人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解."公權(quán)不可處分"明確禁止對行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解,但調(diào)解畢竟是中國的一項優(yōu)良傳統(tǒng),加上行政訴訟本身脫胎與民事訴訟,有些案件兼有行政案件與民事案件的性質(zhì)和特點,使得行政案件的承辦人員在不知不覺中運用協(xié)調(diào)解決問題,總是盡力地做調(diào)解工作.雖然人民法院審理的行政案件數(shù)量在不斷增加,但與其同時行政訴訟案件的撤訴率也在不斷上升.在這些撤訴的案件中,因被告改變具體行政行為或做出原告要求的行為,原告認(rèn)為目的達(dá)到,申請人民法院撤訴,然后人民法院準(zhǔn)許撤訴,從而訴訟就此了解.或在人民法院的默認(rèn)乃至協(xié)調(diào)下解決,而使原告撤訴,從而獲得法院的準(zhǔn)許.行政訴訟案件越來越多的通過協(xié)調(diào)或用調(diào)解的方式來結(jié)案,使行政訴訟案件的撤訴率不斷上升.我國行政訴訟法第五十條規(guī)定:人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前,原告申請撤訴的,或者被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準(zhǔn)許由人民法院裁定.《行政訟訴法》施行至今,據(jù)有關(guān)資料顯示,幾乎沒有哪個人民法院審查撤訴申請后,作出過不準(zhǔn)撤訴的裁定①.在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中,原告撤訴的比例從27%上升到51%②.從一些行政法官的報告中,我國個別地區(qū)的撤訴率竟然高達(dá)81.7%③.那么,為什么在行政訴訟調(diào)解的問題上,理論與實踐不一致呢行政訴訟以撤訴的方式結(jié)案為何如此高呢顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動員息訟工作和協(xié)調(diào)工作.人民法院對撤訴進(jìn)行審查的規(guī)定名存實亡.法律對有關(guān)撤訴的規(guī)定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依據(jù),訴訟中的調(diào)解游離于制度之外不受法律的規(guī)制,另一方面,人民法院在行政訴訟案件中往往在各項利益的權(quán)衡下作出撤訴的裁定.于是人民法院只有變相調(diào)解,進(jìn)行庭外和解常被稱為協(xié)商,庭外工作等;人民法院與原告,被告"合謀"用人民法院裁定終結(jié)了大量的行政訴訟,在撤訴的案件中,人民法院的隨意性很大,這實際上采取了逃避司法審查,進(jìn)行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人認(rèn)為這種人為高比例的撤訴率已給行政審判的正常開展帶來了危害:表現(xiàn)在(1)嚴(yán)重影響了行政訴訟所追求的社會效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影響了法律的嚴(yán)肅性(5)影響法官素質(zhì)的提高④.我國行政訴訟法雖然明文否定了調(diào)解,但事實上阻止不了當(dāng)事人庭外和解以及實踐中高比例的撤訴率,大量的撤訴率就說明了這一點.

二,建立行政訴訟調(diào)解制度的原因

行政訴訟法中的調(diào)解是指行政主體和行政相對人在人民法院審判組織的主持下,基于自愿,平等協(xié)商的原則,經(jīng)過雙方協(xié)商解決行政糾紛的一種解決途徑⑤.行政訴訟調(diào)解制度的建立具有深刻的法律基礎(chǔ).

(一)發(fā)展的行政訴訟實務(wù)為行政訴訟調(diào)解奠定了基礎(chǔ)

從行政訴訟審判實踐看,調(diào)解其實大量存在,基表現(xiàn)形式為和解既通過和解,行政機(jī)關(guān)改變了具體行政行為,行政管理相對人接受并向人民法院申請撤訴,然后人民法院準(zhǔn)許撤訴進(jìn)而案了事了,實踐中這樣的做法收到了良好的社會效果和法律效果.從客觀上講,行政訴訟適用調(diào)解雖有悖于立法規(guī)定,但在許多情況下,卻取行了較好的社會效果,既然可用調(diào)解的方法促成原告和被告雙方和解不違反,那么,諱言調(diào)解以及將調(diào)解結(jié)案的方式排斥于行政訴訟法大門之外,是不科學(xué)的.法律規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解,其初衷主要是防止被告即行政機(jī)關(guān)利用其特殊的地位而迫使原告放棄其合理的請求.但是,誠如有學(xué)者言:事實上,允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益和公共利益,不允許調(diào)解也不見得能能夠保護(hù)原告利益和公共利益⑥.在實踐中,我國大部分的行政訴訟案件是通過以撤訴的方式結(jié)案的,相當(dāng)多的案件是通過原,被告協(xié)商并達(dá)成一致意見而結(jié)案,或者人民法院協(xié)調(diào)后被告改變了原具體行政行為,然后原告向人民法院申請撤訴并得到人民法院的準(zhǔn)許撤訴.倘若建立行政訴訟調(diào)解制度,那么撤訴率將會自然下降,人民法院可用"行政調(diào)解書"的方式或用其他的調(diào)解方式來結(jié)案,其訴訟功能就會顯示出來.據(jù)此,一些司法工作實務(wù)者認(rèn)為,由于上面的原因?qū)е略娉吩V,實際上就是在行政訴訟中實施了調(diào)解⑦.也有一些學(xué)者以為當(dāng)前由于前述原因?qū)е碌母叱吩V率已使行政訴訟適用調(diào)解成為必然⑧.

對建立行政訴訟調(diào)解制度的展望

作為人民法院審理行政訴訟案件的一種手段和方法,在實踐中大量運用調(diào)解已是不爭的事實,我國應(yīng)適時把調(diào)解作為一種正式制度加以確定,以避免我國目前在這一問題上理論與實踐相脫節(jié)的弊端,調(diào)解能在民事,訴訟刑事訴訟中適用,相信也可以適用于我國行政訴訟當(dāng)中,并會運用的很好.

注釋:

①:何海波著:"行政訴訟撤訴的思考",《中外法學(xué)》,2001年第2期.

②:參見楊海坤,朱忠一《我國行政訴訟制度步履艱難的原因探析》,裁于《行政法學(xué)研究》,1999年第4期.

③:孫林生,刑淑艷:"行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下-----對365件撤訴行政案件的調(diào)查分析",《行政法學(xué)研究》,1996年第3期.

④:參見羅應(yīng)鵬《對行政訴訟中法官息訟行為的重新認(rèn)識及評判》,裁于《人民司法》,2000年第11期.

⑤:胡著:《權(quán)利與權(quán)力的博弈》,中國法律出版社,2005年版第337頁.

⑥:參見《完善行政訴訟法專家談》,裁于《法律日報》2005年3月29日.方世榮著:《論行政相對人》,中國政法大學(xué)出版社,2000年版第113頁.

⑦:王振清主編,吉羅洪副主編:《行政訴訟前沿實務(wù)問題研究》,中國方正出版社,2004年9月第一版第322頁.

⑧:申濤:《關(guān)于行政訴訟適用調(diào)解的探討》,武漢大學(xué)研究生學(xué)報人文社會科學(xué)版2005年3月6日.

⑨:王振清著:《行政訴訟前沿實務(wù)問題研究:問題,思考,探索》,中國方正出版社,2004年版第322頁第323頁.

參考文獻(xiàn):

徐靜琳主編:《行政法與行政訴訟法學(xué)》,上海大學(xué)出版社2005年版.

李牧主編:《中國行政法學(xué)總論》,中國方正出版社2006年第一版.

應(yīng)松年主編:《行政法與行政訴訟法學(xué)》,法律出版社2005年版.

篇（6）

行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時，根據(jù)原告請求，對與引起該案件的行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動和訴訟關(guān)系的總稱。它有如下特點：

1、附帶民事訴訟的原告是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)依法裁決的民事爭議的雙方當(dāng)事人中的任何一方。如：甲與乙對某幢房屋所有權(quán)發(fā)生爭議，行政機(jī)關(guān)依法對甲、乙之間的房屋權(quán)屬爭議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實踐中，對民事爭議的雙方當(dāng)事人之外的第三人如果認(rèn)為行政裁決侵犯了其民事權(quán)益，是否有權(quán)提起附帶民事訴訟，有一定的爭議，有的認(rèn)為有權(quán)，有的認(rèn)為無權(quán)。筆者認(rèn)為，該第三人有權(quán)提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當(dāng)事人之間的民事爭議，節(jié)約訴訟成本，避免資源浪費，穩(wěn)定法律關(guān)系。

2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無論誰是附帶民事訴訟的原告，都只能以對方為被告，而不能以實施行政裁決行為的行政機(jī)關(guān)為被告。

3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事?lián)p害賠償?shù)恼埱螅部梢蕴岢鼋鉀Q民事權(quán)益之爭的請求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認(rèn)房屋權(quán)屬的請求。

4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請求，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過行政裁決的民事權(quán)利義務(wù)之爭，對未經(jīng)裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請求。

5、行政侵權(quán)賠償訴訟不是附帶民事訴訟。

二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件

1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規(guī)定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認(rèn)的情況下，民事爭議的當(dāng)事人才可以請求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應(yīng)當(dāng)在行政訴訟程序完成后進(jìn)行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動的條件。

2、行政機(jī)關(guān)的行政行為引起了兩種不同性質(zhì)的爭議，即一方面引起了當(dāng)事人對其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或?qū)I(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭議。

3、兩個分屬不同訴訟系列的訴訟請求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。

4、有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結(jié)前的任何時候提起。

三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍

行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應(yīng)包括下列幾方面：

1、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對其與他人之間的權(quán)屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權(quán)屬的。

2、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對損害賠償問題進(jìn)行處理的。

3、當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對他人作出的行政行為損害了自己的民事權(quán)益，在對該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。

四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理

由于法律及相關(guān)的司法解釋對行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規(guī)定，實踐中對該類案件的審理操作不一，筆者認(rèn)為審理該類案件時應(yīng)注意以下幾點：

1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的條件，又符合民事訴訟的條件，同時必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。

篇（7）

一、從我國行政訴訟法的規(guī)定說起

行政訴訟的目的是設(shè)計和構(gòu)建行政訴訟制度的基點。我國行政訴訟法第1條規(guī)定:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法c”

這一法律規(guī)定及由此衍生出的理解，近年來日益遭到學(xué)術(shù)界的批評。批評之一，就是此一觀點混淆了行政訴訟的目的與行政訴訟法的目的。行政訴訟法的目的雖然要在根本上服從行政訴訟的目的，但二者并不完全相同。行政訴訟法的目的是指“行政訴訟法立法者確定的，制定和實施行政訴訟法所要達(dá)到的目標(biāo)和所要實現(xiàn)的任務(wù)?！薄病潮Ｕ闲姓嗣穹ㄔ赫_、及時審理行政案件，應(yīng)為行政訴訟法的目的，而不是行政訴訟的目的。川另一種更為嚴(yán)厲的批評是，將維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)作為行政訴訟的目的不能令人接受，認(rèn)為其完全背離了行政訴訟的本質(zhì)。[3]來自我國臺灣地區(qū)的學(xué)者亦指出，我國行政訴訟法維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的規(guī)定，實“為他國行政訴訟法所未見”閉。

追溯歷史，維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)之所以能寫人行政訴訟法作為行政訴訟的目的，與保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益相并列，根本上源于行政權(quán)的強大和配套制度的不完善?？陀^來看，行政訴訟法制定之時，我國一些行政法制度不健全曾導(dǎo)致行政權(quán)運作不力，其突出表現(xiàn)是法律對行政行為的強制執(zhí)行缺乏統(tǒng)一規(guī)定，致使某些行政機(jī)關(guān)的行政行為無法強制執(zhí)行?；诖耍姓C(jī)關(guān)在同意行政行為接受司法審查的同時，要求完善行政強制執(zhí)行制度順理成章。受客觀因素制約，行政訴訟法以第66條這一簡約規(guī)定解決這一問題，雖迫不得已，但不失為一種現(xiàn)實選擇，第砧條的規(guī)定一定程度上彌補了行政訴訟配套制度不健全的缺憾。不過，以法制不健全，及不少行政部門普遍存在調(diào)查難、處理難、執(zhí)行難等問題為由，川提出行政訴訟或人民法院的判決應(yīng)維護(hù)行政權(quán)之行使，并藉此將維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)納人行政訴訟目的，在折射出彼時行政權(quán)的強大和優(yōu)越地位的同時，亦深刻反映了對行政訴訟目的誤解。

其時及行政訴訟法頒布后相當(dāng)一段時期內(nèi)，認(rèn)為行政訴訟具有維護(hù)和保障行政權(quán)的目的的一個主要理由是，人民法院在審理行政案件時，對行政機(jī)關(guān)的合法決定應(yīng)予維持，維持判決即是行政訴訟維護(hù)行政權(quán)目的的典型體現(xiàn);同時，在公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)對行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，既不執(zhí)行又不的，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持。[6]然而，后者本身屬于行政強制執(zhí)行范疇，并非行政訴訟制度的構(gòu)成部分，其與行政訴訟具有維護(hù)行政職權(quán)并無內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以此作為行政訴訟有保護(hù)行政權(quán)的目的根本是錯誤的。本質(zhì)上混淆了行政訴訟目的與行政訴訟作用的差異。

行政訴訟的目的與作用二者雖然關(guān)聯(lián)，但行政訴訟目的是指以觀念形式表達(dá)的國家進(jìn)行行政訴訟所期望達(dá)到的目標(biāo)，是國家基于對行政訴訟固有屬性的認(rèn)識預(yù)先設(shè)計的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。這種目的的設(shè)定源于國家自覺的、有意識的對行政訴訟結(jié)果的價值評判和選擇，其構(gòu)成具體訴訟活動的起點。而行政訴訟的作用指作為客觀存在的行政訴訟其具體的實踐活動對相關(guān)事項所產(chǎn)生的實際影響。二者區(qū)別主要是:第一，行政訴訟目的是國家設(shè)置行政訴訟制度的前提，帶有預(yù)先性，是國家對行政訴訟所導(dǎo)致的預(yù)期結(jié)果;而行政訴訟的作用是行政訴訟實際運作結(jié)果的表現(xiàn)。第二，行政訴訟目的的確定雖然帶有對行政訴訟固有屬性的考慮，但其確定本質(zhì)仍是國家意志的反映，是國家對行政訴訟價值選擇的結(jié)果，帶有一定的主觀性和價值取向性;而行政訴訟作用屬客觀后果并不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，具有客觀性和中立性。第三，行政訴訟目的主要對國家而言，而行政訴訟作用的對象則具有多元性，包括行政機(jī)關(guān)、公民等對象。

二、行政訴訟目的諸說

目前，權(quán)利救濟(jì)說、行政法治維持說和糾紛解決說，構(gòu)成了我國學(xué)者探討行政訴訟目的焦點。

在民事領(lǐng)域中，禁止自力救濟(jì)是民事糾紛解決的一項基本要求。行政管理不同于民事活動，它所具有的公共性和公益性，使得行政機(jī)關(guān)在法律上具有了自力救濟(jì)的權(quán)力?！霸谛姓芾碇?，行政機(jī)關(guān)享有實現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，這既可以通過命令權(quán)的行使，將自己的單方面意志加之于相對人一方，為其設(shè)定義務(wù)，還可以通過處罰權(quán)的運用，對不服從命令、不執(zhí)行行政機(jī)關(guān)意志的相對人給予懲戒制裁，更可以對負(fù)有法定義務(wù)而不履行的相對人依法采取強制執(zhí)行手段，將自己的意志變?yōu)楝F(xiàn)實。”而公民、組織一般處于弱者的地位，不具有強迫管理者接受己方意見的能力。因此，消除此種不對等性，為相對方提供一個權(quán)利救濟(jì)的途徑和場所，是行政訴訟產(chǎn)生和存在的根本原因，也由此決定了行政訴訟目的的特殊性?！靶姓葷?jì)主要是在行政作用給國民權(quán)益造成侵害或負(fù)擔(dān)的情況下，根據(jù)該國民的請求，通過一定機(jī)關(guān)防止和排除其侵害或負(fù)擔(dān)，以保護(hù)、救濟(jì)國民的權(quán)益?！?/p>

當(dāng)然，法院并非是解決行政爭端的唯一場所。現(xiàn)實中，相當(dāng)多的行政爭端事實上是由行政機(jī)關(guān)通過職權(quán)(非以協(xié)商或和解方式)加以解決的。由于行政為執(zhí)法部門，法律所具有的公平分配現(xiàn)有資源以及調(diào)整社會各種利益沖突的功能，使行政也具有了以國家名義單方解決社會紛爭的功能。通過行政訴訟方式由法院解決行政爭端，除可以用運用正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦蚪鉀Q糾紛(包括行政爭端在內(nèi))保障公民的權(quán)利，“眾多形式的司法程序就是用于解決沖突糾紛的人類文明的答案‑r9,這一人們長期以來形成的共識予以解釋外，行政訴訟的存在還需要從民主，從為公民提供更充分、更公正的權(quán)利保護(hù)方面加以理解。雖然行政機(jī)關(guān)亦代表國家，但行政本身的積極主動性，尤其從更深層看其本身即為廣義上的行政爭端利害關(guān)系方，由行政機(jī)關(guān)解決行政爭端的公正性存在著一定的內(nèi)在矛盾性。法官不直接分配人們之間的權(quán)利、義務(wù)，也不直接行使政治、經(jīng)濟(jì)等管理權(quán)，因而在社會中屬于一種中立的力量，法官遵從法律而不屈從政治因素作出裁判的可能性更大，“能夠‘冷靜地重新考慮’，從而可以表達(dá)出我們最基本的價值觀念”。因此，與民事訴訟相比，由法院通過行政訴訟方式解決行政爭端具有更豐富、更深層的意蘊。從民事訴訟制度的運作來看，由國家介人私人間的糾紛實現(xiàn)社會有序，與通過國家裁判保護(hù)公民權(quán)益之間存在著差異，會因關(guān)于訴訟受益者側(cè)重于國家或公民的區(qū)別，而產(chǎn)生民事訴訟糾紛解決說與權(quán)利救濟(jì)說的爭論。!”]但就行政訴訟產(chǎn)生而言，其首先在于為普通民眾提供一條對抗行政權(quán)力的司法途徑，由中立的司法機(jī)關(guān)解決公民與行政機(jī)關(guān)之間行政紛爭，給予公民以權(quán)利保護(hù)，而不單純是為了解決糾紛或爭端?；蛟S說在行政訴訟中，糾紛解決與權(quán)利保護(hù)并行不悖，不存在單以糾紛解決為目的的行政訴訟制度。①[①在我國，少有將糾紛解決作為行政訴訟單一目的的觀點。但近年來受民辜訴訟目的研究中糾紛解決說觀點的影響，我國行政法學(xué)界亦有主張行政訴訟的目的是糾紛解決的明確觀點問世。請參見宋爐安(行}k訴訟程序目的論》，載劉攀等主編:(中國行政法學(xué)新理念》，中國方正出版社1999年版，第358一371頁。濟(jì)模式有可能走向形式主義。]

由于行政訴訟的審理對象多以行政機(jī)關(guān)己作出的行政行為為中心，法院對公民的權(quán)利保護(hù)是通過對行政行為合法性進(jìn)行審查判斷，并撤銷違法行政行為得以實現(xiàn)的。在這一過程中，行政訴訟客觀上又具有糾正違法行政，保證行政機(jī)關(guān)適法正確性的功能和作用。因此，行政訴訟可被設(shè)定具有保證行政機(jī)關(guān)依法行政和監(jiān)督行政權(quán)的目的。上述兩個目的雖然相伴相生，但二者在理念上的確存有差異，并由此對法官的權(quán)力、訴訟程序的運作造成重大影響。

權(quán)利救濟(jì)目的說在理念上以保護(hù)個人權(quán)利為重心，屬主觀訴訟的范疇。在此理念下，行政訴訟的程序設(shè)計和運作機(jī)制主要圍繞著當(dāng)事人的權(quán)利損害與救濟(jì)展開。其具體表現(xiàn)為，行政行為被訴的前提必須是它對個人的權(quán)利已造成損害，決不會僅僅因其違法即具有可訴性。在此目的要求中，對當(dāng)事人的資格常常有嚴(yán)格的限定，而決定資格的關(guān)鍵是當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利。與此同時，法院審理的焦點主要集中在下列問題之上:(1)當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利;(2)當(dāng)事人的權(quán)利是否遭到侵害;(3)此侵害是否為行政行為所造成;(4)現(xiàn)行法律上給予此種侵害以何種救濟(jì)等。嚴(yán)格來說，在這一審理過程中，行政行為合法性問題并非審理的核心問題，而只是給予當(dāng)事人救濟(jì)的輔助手段。極端的權(quán)利救濟(jì)模式有可能走向形式主義。

本質(zhì)而言，監(jiān)督行政和行政法治維護(hù)說的主要目的不在于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，而在于促進(jìn)良好行政和正當(dāng)行政。此種訴訟目的當(dāng)歸人客觀訴訟之理念。在此理念卜，訴訟要查明的關(guān)鍵問題不是當(dāng)事人的權(quán)利或利益是否受到侵犯，而是行政行為是否存在違法。不過，與權(quán)利救濟(jì)日的模式相比，在此目的下，對當(dāng)事人資格的要求要寬松許多。而法院的審理側(cè)重圍繞著行政行為合法與否進(jìn)行。不可否認(rèn)，維護(hù)行政法治，撤銷違法行政行為，最終可以實現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利之目的，但當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利、法定權(quán)利與行政行為之間的關(guān)聯(lián)性等問題不是審理的核心。

因此，權(quán)利救濟(jì)說與行政法治維護(hù)說之間雖有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性，但客觀來看，兩種目的模式所隱含的理念及其所進(jìn)行的制度設(shè)i{可能有重大的差異。在不同目的要求下，不僅行政訴訟運作的出發(fā)點不同，而且司法權(quán)的運作空間也有差異。

三、多元目的的選擇

從立法和實務(wù)角度看，當(dāng)今各國電很少以單一目的作為行政訴訟的最終目的，然而，不可否認(rèn)，各國在對行政訴訟目的選擇上的側(cè)重點和傾向性并不完全相同。

從英美國家的傳統(tǒng)行政法模式來看，英美學(xué)者傾向于認(rèn)定行政法的目的主要是控制行政權(quán)力:行政機(jī)關(guān)擁有作為所有者所享有的各種權(quán)力、威望和財力，行政機(jī)關(guān)與被管理者基本上是不平等的，行政法的目標(biāo)就是要矯正這種不平等?！病薄橙欢?，值得注意的是，“控權(quán)論”在英美司法審查中并不表現(xiàn)為行政法治維持論，而恰恰是權(quán)利保護(hù)論。之所以如此，尚需從英美國家傳統(tǒng)行政法模式的基礎(chǔ)說起。英美國家的傳統(tǒng)行政法模式一直力圖協(xié)調(diào)政府權(quán)力與私人自之間的沖突，但其采用的方式是禁止政府對私人自由或財產(chǎn)的侵犯‘川。這種使政府服從法律的理念的理論基礎(chǔ)是個人主義和自由主義，其“出發(fā)點是假定個人優(yōu)先于社會，特別是主張個人權(quán)利的首要性”，“把社會看作是個人為了實現(xiàn)本質(zhì)上屬于個人的目的而建構(gòu)起來的工具”[t5]。在此理念及注重司法與行政分立的憲法理論指引下，司法審查的目的只能被定位為“救濟(jì)法”而不是“監(jiān)督法”。自20世紀(jì)中后期以來，隨著行政積極職能的擴(kuò)張，英美國家傳統(tǒng)以消極防止公民個人權(quán)利不受行政侵犯的觀念已有重大轉(zhuǎn)變，行政法和司法審查的主要功能也已以側(cè)重保護(hù)私人權(quán)利，轉(zhuǎn)向促進(jìn)行政良好運作、在法治之下為公民和社會謀求更大的福扯。

“德國的民主傳統(tǒng)相當(dāng)薄弱，除在納粹時期外，法院一直發(fā)揮著重要的作用。此種作用在第二次世界大戰(zhàn)后的設(shè)立而更為強大。一個強大的司法機(jī)關(guān)被視為對抗不可靠政治之必需?！盵’6〕鑒于德國行政優(yōu)位的傳統(tǒng)背景及實踐，德國基本法的法治國家原則認(rèn)為“在國家采取干涉公民權(quán)利的措施時保證提供法院司法保護(hù)”是公民的一項基本權(quán)利，“對個人提供法律保護(hù)是(德國)行政訴訟的最重要任務(wù)”[17，為公民提供無漏洞、有效的司法保護(hù)是德國行政訴訟的主要目的。由此，有效的法律保護(hù)原則成為德國構(gòu)建整個行政訴訟領(lǐng)域的基礎(chǔ)。在德國人看來，“有效的法律保護(hù)要求對于受到指責(zé)的行政決定具有足夠的監(jiān)督審查權(quán)”，并針對公民的不同訴訟請求，采用與行政行為形式相適應(yīng)的訴訟方式?！耙獙崿F(xiàn)有效的法律保護(hù)必須使用不同的訴訟形式，通過這些形式公民的主體權(quán)利才能得到有效保護(hù)?！薄病甝因此，德國的行政訴訟在給予公民有效的司法保護(hù)目的之下，事實上具有監(jiān)督行政權(quán)的重要功能。

與英、美、德等國家不同，法國行政訴訟的主要目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的活動，保證行政機(jī)關(guān)的活動符合法律。[’們在法國，行政訴訟是制裁違法行政行為最主要的手段，行政訴訟是行政法治原則最主要的保障。[20]在法國的行政訴訟類型中，越權(quán)之訴是最重要、最主要的訴訟類別，而此種訴訟著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性，屬對事不對人的客觀訴訟，對資格要求寬松，費用低廉，法院的判決效力不以當(dāng)事人為限，而發(fā)生對事的效果。但這不意味著法國行政訴訟不注重對公民權(quán)利的保護(hù)，越權(quán)之訴必須在當(dāng)事人的利益受到侵害時才能提起，事實上具有保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益的作用。與此同時，法國行政訴訟中同越權(quán)之訴并行的另一重要訴訟形式—完全管轄權(quán)之訴，即以保護(hù)當(dāng)事人的主觀權(quán)利為核心。

四、我國行政訴訟目的之簡單評判

從我國行政訴訟法第1條的規(guī)定來看，監(jiān)督行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)利均屬我國行政訴訟目的，二者并存。不過，從這一規(guī)定本身中似乎很難判斷出二者孰輕孰重。在筆者看來，雖然在立法中確定雙重目的并無問題，但以中國現(xiàn)階段行政法治和行政訴訟狀況，在制度設(shè)計上不區(qū)分兩種日的主次先后，將難以克服監(jiān)督行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)利之間的內(nèi)在緊張關(guān)系。

通過行政訴訟達(dá)到保障行政法治的目的，最終實現(xiàn)行政既不任意侵犯公民合法權(quán)益.又能積極、能動服務(wù)于社會的宗旨，是一項要求極高的法治理想，它需要具備諸多的條件，

特別是要求司法機(jī)關(guān)能在對行政有充分了解的基礎(chǔ)上，保持對行政有效的控制作用。這一有效控制不僅表現(xiàn)在控制領(lǐng)域和控制范圍要盡可能寬泛，而且表現(xiàn)在要求法院具備足夠的控制手段和控制能力;同時，它要求法院的監(jiān)督能有持續(xù)性，因此在維持訴訟必要的結(jié)構(gòu)恃性前提下，使資格具有足夠的開放性十分重要。從我國行政訴訟的制度設(shè)計來看，我國行政訴訟確有監(jiān)督行政權(quán)的目的導(dǎo)向，從受案范圍的確定到審理對象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是以當(dāng)事人的權(quán)利為核心展開的。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件以審查行政行為的合法性為中心，原則上不審理因該行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系，審理的核心問題不是公民、組織權(quán)利主張是否成立，而是行政行為是合法。而我國行政訴訟法設(shè)定的維持判決、撤銷判決、變更判決和履行判決形式，明顯是我國行政訴訟以行政行為為中心確定判決形式的產(chǎn)物。但我國行政訴訟法所規(guī)定的狹窄的受案范圍和嚴(yán)格以權(quán)利侵害為基準(zhǔn)的資格，以及對履行判決等判決形式嚴(yán)格適用和狹隘解釋卻恰恰又偏向的是權(quán)利救濟(jì)目標(biāo)取向。權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督行政權(quán)兩種目的沒能在制度設(shè)計上實現(xiàn)完好的結(jié)合，反而暴露出二者之間內(nèi)在的緊張，造成了我國行政訴訟制度在現(xiàn)實運行中的不暢。

鑒于此情況及西方發(fā)達(dá)國家行政訴訟的成功經(jīng)驗，我國行政訴訟在制度設(shè)計上應(yīng)突出權(quán)利救濟(jì)目的，并適當(dāng)吸收監(jiān)督行政權(quán)的目的模式的優(yōu)點，是較為現(xiàn)實的選擇。在此理念下，必須根據(jù)公民、法人或者其他的權(quán)利保護(hù)要求設(shè)計出不同的訴訟機(jī)制，對行政訴訟進(jìn)行必要的類型化，擴(kuò)大履行之訴和變更之訴的適用范圍和法院對當(dāng)事人的救濟(jì)力度，凸顯行政訴訟的救濟(jì)目的;并適當(dāng)拓寬行政訴訟受案范圍，擴(kuò)大撤銷之訴中訴的利益范圍，放寬原告資格，以此增強行政訴訟推進(jìn)行政法治功能。

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篇（8）

1．行政相對人的真實意思表達(dá)受限行政機(jī)關(guān)在司法實踐中長期處于強勢地位，行政相對人一般為普通百姓，通常處于相對弱勢地位。在實踐中，百姓通常也不愿意與官府結(jié)仇。所以當(dāng)案件進(jìn)入訴訟程序后，法院向行政相對人提出和解的建議時候，行政相對人通常都會被動接受。2．第三人合法權(quán)益受到侵害行政訴訟和解協(xié)議法律效力的現(xiàn)有規(guī)定只在浙江和天津兩地高級人民的指導(dǎo)意見有涉及:只有征得第三人的書面認(rèn)可，行政機(jī)關(guān)與行政相對人達(dá)成的和解協(xié)議才能對其產(chǎn)生法律上的確定力?？墒牵c案件有利益關(guān)系的不僅僅是行政機(jī)關(guān)和行政訴訟相對人，還包括行政訴訟第三人。這種法律上或指導(dǎo)意見的空白，很容易使得第三人的權(quán)益保障處于真空。另外，行政和解協(xié)議貫穿于行政訴訟的整個過程，法院僅審查和解協(xié)議的合法性，雙方當(dāng)事人在該過程中起主導(dǎo)作用，法官僅起到引導(dǎo)和幫助的作用，這是與訴訟調(diào)解區(qū)別之處。在這個和解過程中，雙方當(dāng)事人的協(xié)商空間更大，雙方往往為了早日定止紛爭，而忽略或者侵害第三人的合法權(quán)益。3．與法律保留相違在法律、行政法規(guī)的授權(quán)權(quán)限內(nèi)嚴(yán)格履行職責(zé)，是法律保留原則對行政機(jī)關(guān)的要求。行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)法律保留原則，既不超越職權(quán)違法行政，也不在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)任意的無原則行政。例如，某交警大隊以違法停車為由處以王某100元罰款，王某以其接受某交警指示停車為由，認(rèn)為處罰不當(dāng)，故以該交警大隊為被告，提起行政訴訟。法院受理此案，法官告知該交警大隊此次是當(dāng)年該隊首次為被告，若是可以和解，該隊便可以完成全年非被告的目標(biāo)。該交警大隊最終與王某和解。此案中，具體事實情況需要法官審理后方可查明。案件中交警大隊本應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律來行使職權(quán)，維護(hù)交通秩序，但其卻為了當(dāng)年非被告的目標(biāo)而妥協(xié)，既使得公共利益受損，同時也與法律保留的原則相違背。

(二)行政訴訟和解協(xié)議效力存在的問題

當(dāng)前我國行政和解的模式主要是撤訴模式，這種模式下，行政訴訟和解協(xié)議的確定力欠缺，行政機(jī)關(guān)與行政相對人達(dá)成的和解協(xié)議并不具有使得行政訴訟程序必然終結(jié)的效力;其次，行政訴訟和解協(xié)議的拘束力不夠。各級高級人民法院在指導(dǎo)意見中僅僅是規(guī)定允許雙方當(dāng)事人在達(dá)成和解協(xié)議后撤訴，以此協(xié)議來終結(jié)案件審理程序，但卻沒有賦予該和解協(xié)議的法律效力。最后，行政訴訟和解協(xié)議的執(zhí)行力缺乏。行政訴訟法第51條是為了強化法院對撤訴申請審查，限制原告撤訴而設(shè)立的。然而，司法實踐中，法院方面往往片面追求結(jié)案率，對于和解協(xié)議的審稿流于形式。另外，因和解協(xié)議未被賦予任何法律效力，行政相對人撤訴后利益保障只能依靠行政機(jī)關(guān)自覺，若行政機(jī)關(guān)拖延履行或者不履行，行政相對人的利益將沒有保障，人民法院也無權(quán)強制行政機(jī)關(guān)履行。

二、完善行政訴訟和解協(xié)議生效要件及其效力的建議

(一)完善行政訴訟和解協(xié)議生效要件的建議

1．保障當(dāng)事人意思表示真實程序正義是看得見的正義，是真正的正義，只有程序正義得到保障，實體正義才可以真正實現(xiàn)。對于行政訴訟和解也應(yīng)有縝密的程序規(guī)定來確保和解協(xié)議過程中各個參與者均有章可循，有法可依，特別是保障行政相對人能夠真實的表達(dá)其內(nèi)心意思。首先，行政訴訟和解協(xié)議應(yīng)以當(dāng)事人為中心。在訴訟的整個階段，雙方當(dāng)事人都可以向法院申請和解，對方當(dāng)事人同意后便可以在法院幫助下達(dá)成和解。在此期間，法院為中立方，不得主動組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行和解。其次，行政機(jī)關(guān)與行政相對人在和解過程中，地位平等，相互協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議，法院處于中立地位對行政相對人的意思表達(dá)是否真實進(jìn)行審查，并告知雙方的權(quán)利義務(wù)，審查無誤后，加蓋法院公章，賦予其同法院判決同樣的效力。2．保障第三人的合法權(quán)益隨著社會的發(fā)展，公民的權(quán)利意識越來越強，法律也逐步向權(quán)利本位的方向轉(zhuǎn)變，第三人的合法權(quán)益的保障應(yīng)從統(tǒng)一立法和完善救濟(jì)兩個方面著手。首先我們應(yīng)借鑒臺灣或者外國地區(qū)關(guān)于第三人的權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定，并立足我國國情，把第三人利益保障上升到立法層面，有了立法方面的支持，有利于司法實踐操作。其次，應(yīng)區(qū)分司法實踐中情況，對行政訴訟和解協(xié)議已經(jīng)侵害到第三人的合法權(quán)益的，我們應(yīng)區(qū)分情況給予救濟(jì)。如果第三人未對行政訴訟和解協(xié)議進(jìn)行書面確認(rèn)，該協(xié)議對其無效，其可以向法院另行，保障自身利益;如果第三人對行政訴訟和解協(xié)議給予書面確認(rèn)，那么該第三人可以以再審的方式維護(hù)自身利益。3．嚴(yán)格遵守法律保留原則法律保留原則要求行政法無規(guī)定的則無行政。但是由于法律本身具有一定滯后性，如果在某一領(lǐng)域長期無立法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)則無權(quán)在該領(lǐng)域內(nèi)行使職權(quán)，最終損害的是公共利益或者某個個體的利益，此時，法律的明確性授權(quán)顯得十分必要。

篇（9）

第一，行政訴訟最長期限與法定期限銜接問題。

案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規(guī)劃局的許可，將其舊房翻新并擴(kuò)建100平方米。由于該擴(kuò)建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規(guī)劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規(guī)劃局給張某頒發(fā)的規(guī)劃許可證侵犯其合法權(quán)益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規(guī)劃許可證。法院對于李某是否享有訴權(quán)存在分岐：一種意見認(rèn)為，某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當(dāng)時并不知道該具體行政行為內(nèi)容，根據(jù)《若干規(guī)定》第四十二條，期限應(yīng)從知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算，由于涉及不動產(chǎn)，當(dāng)事人從作出具體行政行為之日起二十年內(nèi)向人民法院提訟，人民法院均應(yīng)受理。因此，李某于2002年12月向人民法院，仍處于司法解釋規(guī)定的最長期限內(nèi)，其訴權(quán)應(yīng)受到保護(hù)。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第三十九條之規(guī)定，公民、法人和其他組織應(yīng)從知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提訟，已超過法定期限，其訴權(quán)依法不予保護(hù)。這個案例提出的問題是：《若干規(guī)定》里的行政訴訟最長期限與《行政訴訟法》里的法定期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規(guī)定》第四十二條時，是否應(yīng)當(dāng)考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？

第二，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為不告知訴權(quán)和期限，適用《貫徹意見》或《若干規(guī)定》的期限時，應(yīng)否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準(zhǔn)時問題。

案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產(chǎn)權(quán)。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產(chǎn)證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產(chǎn)權(quán)人由趙某變?yōu)槠渥印?001年元月，趙某得知房產(chǎn)證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發(fā)父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產(chǎn)權(quán)，遂以某市國土房管局違法進(jìn)行房屋變更登記為由向法院。趙某的是否超過法定期限？從《貫徹意見》第35條規(guī)定看，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院的，其期限從當(dāng)事人實際知道訴權(quán)或者期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月期限，趙某實際享有一年零三個月的期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了期限。但是，《若干規(guī)定》第四十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規(guī)定》，趙某剛好在法定期限內(nèi)。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規(guī)定》直接關(guān)系趙某的訴訟利益。有人認(rèn)為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規(guī)定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規(guī)定》的有關(guān)期限規(guī)定。另有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準(zhǔn)時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規(guī)定》。

第三，知道作出具體行政行為的內(nèi)容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益？

案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮(zhèn)政府征用作為建設(shè)用地。鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號文，對一、二組共計38戶村民予以安置補償且已到位。2001年3月，有人通過比較鄰近村社的征地補償，發(fā)現(xiàn)龍頭村一、二組的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，認(rèn)為鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重府函(1998)2號文進(jìn)行補償安置，卻故意依據(jù)忠府征(1996)54號文進(jìn)行補償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號文進(jìn)行補償安置的行政行為，并責(zé)令鎮(zhèn)政府按新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償安置。一審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權(quán)和期限的情況下，于2002年11月未超過二年的期限。一審法院予以受理并作出實體判決。二審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民的已超過法定期限，逕行駁回。

行政訴訟期限的法理分析

行政訴訟期限作為一種法律制度，其設(shè)立要受訴訟本身內(nèi)在的規(guī)律性所制約，必須適應(yīng)訴訟規(guī)律，為訴訟服務(wù)，不是立法者可以憑空恣意而為的。當(dāng)然，期限還應(yīng)體現(xiàn)主流社會的價值取向，合乎大多數(shù)人對公平與正義的理解，而不能成為少數(shù)精英掌握的專利。在司法實踐中，我們只有準(zhǔn)確把握設(shè)立行政訴訟期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規(guī)定時，做到把握規(guī)律性、體現(xiàn)時代性、富有創(chuàng)造性。具體說來，應(yīng)當(dāng)注意處理好以下幾個關(guān)系：

篇（10）

行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)是實踐提出的課題。雖然《行政訴訟法》對受案范圍已有規(guī)定，但在具體判定提訟的行為是否可訴時，法官們有時感到無標(biāo)準(zhǔn)可依。其結(jié)果是許多本應(yīng)該通過行政訴訟解決的糾紛被排除在行政訴訟之外，相對人的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。在行政訴訟受案方面給法官帶來困擾的原因，歸納起來有以下三個方面：

1.《行政訴訟法》自身存在缺陷。我國是成文法國家，奉行成文法原則，不承認(rèn)判例的效力，因此，法律條文對司法實踐有很大的限制。法律規(guī)定得完備，自然運作起來就不會有太多的阻礙。但遺憾的是我國《行政訴訟法》的規(guī)定不僅原則，而且存在疏漏。第一，《行政訴訟法》對涉及受案范圍的重要的法律術(shù)語沒有任何界定。如具體行政行為、許可證、國防行為、國家行為等?！缎姓V訟法》多次使用了“具體行政行為”的概念，但具體行政行為的內(nèi)涵與外延并不明確。第二，《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍的條款不夠嚴(yán)謹(jǐn)。如《行政訴訟法》第12條第3款規(guī)定不得就行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起行政訴訟。在這里不能的是所有的內(nèi)部管理行為，還是內(nèi)部管理行為的一部分，在理論上和實踐中均有爭議?！?〕第三，《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定方式不夠周全?！缎姓V訟法》對受案范圍既作了肯定規(guī)定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定：即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術(shù)鑒定行為等能否進(jìn)入行政訴訟就成了盲區(qū)。

2.司法解釋存在諸多不足?！缎姓V訟法》規(guī)定的不周延本希望通過訴訟實踐，由司法解釋來彌補。但是，最高人民法院的司法解釋并沒有前進(jìn)多少。雖然最高人民法院在其司法解釋中對“具體行政行為”作了解釋，〔2〕并明確了幾類行為的可訴性問題，但仍不足以為訴訟實踐提供明確的標(biāo)準(zhǔn)。此外，司法解釋有時前后不一致，這進(jìn)一步造成了實踐上的混亂。如《意見》中將行政機(jī)關(guān)的賠償裁決行為列為可訴的具體行政行為范疇，而最高人民法院在1993年關(guān)于《城市房屋拆遷管理條例》第14條有關(guān)問題的復(fù)函中，卻將行政機(jī)關(guān)作出的拆遷糾紛裁決確定為不可訴的行為。賠償裁決和房屋拆遷糾紛裁決同屬于裁決行為，實無本質(zhì)區(qū)別，但卻是一個可訴，另一個不可訴，故標(biāo)準(zhǔn)實難以掌握。

3.行政法的理論很不成熟。在行政法理論中，與行政訴訟受案范圍聯(lián)系最密切的是行政行為理論。行政行為在行政法學(xué)中占有極其重要的地位，許多學(xué)者都以此為核心來構(gòu)建行政法學(xué)體系，但行政行為的理論也是最為混亂的，既缺乏深層次的理論研究，也缺乏具體的分析。僅就行政行為的界定和范圍來說，就存在不少問題，歸納起來有：第一，法律行為與事實行為不分。通常認(rèn)為行政行為是法律行為，但對法律行為的理解是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)作出的行為。而行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為卻包含了大量的事實行為，如行政檢查行為（當(dāng)然，強制檢查行為是一種法律行為）等。更有學(xué)者直接認(rèn)為行政事實行為也是一種具體行政行為?！?〕筆者無意在此分析行政行為與事實行為的區(qū)別，但有一點是明確的，即行政行為概念的提出本身就意味著行政行為不包括所有的行政管理行為，意味著與事實行為是有區(qū)別的。第二，實體行為與程序行為不分。有學(xué)者認(rèn)為行政行為可分為實體行為和程序行為。〔4〕而實際上程序行為多是對相對人的實體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響，對相對人沒有拘束力的行為，如要求相對人對有關(guān)問題予以說明的行為。這些行為當(dāng)然不屬于行政行為的范疇。第三，過程與結(jié)果不分。例如有些學(xué)者將行政執(zhí)法作為行政行為的一類，〔5〕從字面上看，行政執(zhí)法強調(diào)的是執(zhí)行法律的全過程，包括主體、程序等各方面，行政執(zhí)法的結(jié)果有可能產(chǎn)生行政行為，也有可能不產(chǎn)生行政行為，將行政執(zhí)法與行政執(zhí)法可能產(chǎn)生的結(jié)果混同顯然是不科學(xué)的。此外，行政行為的理論中還常常是內(nèi)部、外部不分，涵義相當(dāng)含混。由于行政行為的理論不成熟，自然影響到具體行政行為的界定和范圍的確定，進(jìn)而對行政訴訟的受案環(huán)節(jié)產(chǎn)生不良影響。

由于《行政訴訟法》、司法解釋以及行政法的理論都沒有從根本上解決行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是各法院自行其是，標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一。當(dāng)《行政訴訟法》有規(guī)定時，按其規(guī)定受案；當(dāng)《行政訴訟法》的規(guī)定不明確時，有的法院根據(jù)司法解釋對提訟的行為的可訴性進(jìn)行判斷，甚至于按司法解釋推定。如最高人民法院把交通事故責(zé)任認(rèn)定確定為不可訴的行為，依此類推，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定都不可訴。還有的法院憑法官的判斷，甚至拋開法理和有關(guān)解釋，根據(jù)實際需要來決定行為的可訴性。〔6〕

由此可見，探討行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)具有十分重要的實踐意義，同時，這對行政法理論的發(fā)展也會產(chǎn)生積極影響。研究行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的必要性主要表現(xiàn)為：第一，是推動行政訴訟制度發(fā)展的需要。一方面，對行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的探討和研究將對行政訴訟實踐產(chǎn)生積極影響，有利于統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一受案標(biāo)準(zhǔn)，從而改變目前法院在判斷行為可訴性方面各自為政的狀況。另一方面，成熟發(fā)達(dá)的行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)理論將為司法解釋的完善以及未來的行政訴訟法的修訂奠定理論基礎(chǔ)。第二，是保障相對人合法權(quán)益的需要。行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)直接與相對人的訴權(quán)相聯(lián)。受案標(biāo)準(zhǔn)不明確，司法解釋偏離行政訴訟立法宗旨，或者各個法院任意判斷，無疑會對相對人的訴權(quán)產(chǎn)生消積影響，不利于對其合法權(quán)益的保護(hù)。從保障相對人訴權(quán)和其他權(quán)益來看，對行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入細(xì)致的分析實屬必要。第三，是發(fā)展和完善行政法理論的需要。理論的最終價值是通過實踐來體現(xiàn)的，成熟的理論對實踐應(yīng)當(dāng)有積極的指導(dǎo)作用，行政訴訟受案方面的實際問題對現(xiàn)有行政行為理論提出了挑戰(zhàn)，同時也提供了發(fā)展的契機(jī)。行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的研究，將使我們對行政行為的有關(guān)理論重新予以審視，這必將促進(jìn)行政法的發(fā)展。

二、行政訴訟受案的幾個基本標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，探討行政訴訟的基本受案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從三個方面考慮：第一，根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行討論。本文的立足點是現(xiàn)行法律規(guī)定下的受案標(biāo)準(zhǔn)。如果行政訴訟的受案范圍擴(kuò)展了，其中的部分標(biāo)準(zhǔn)也會有所改變。值得指出的是，本文沒有以司法解釋為基準(zhǔn)。因為在筆者看來，司法解釋中的部分內(nèi)容與《行政訴訟法》的立法宗旨并不相符。第二，結(jié)合行政訴訟的目的和特征來研究。例如行政訴訟的目的是為了保護(hù)相對人的合法權(quán)益，解決行政糾紛，維護(hù)社會的公正。因而行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)要盡可能地考慮對相對人權(quán)益的保護(hù)，尤其是當(dāng)法律規(guī)定不明確時，應(yīng)作有利于相對人的解釋。當(dāng)然這里也不能忽略公共利益和行政效率，要防止司法機(jī)關(guān)過早介入行政、干預(yù)行政。第三，運用行政法的基本原理進(jìn)行分析。行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的確立要有理論依據(jù)。這里主要指行政法的原理。當(dāng)然，這并不是說要受制于現(xiàn)有的理論，而是要從較高的層次，對各標(biāo)準(zhǔn)的確立進(jìn)行價值判斷和選擇。

據(jù)此，筆者認(rèn)為行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)可確定為以下8項：

1.可訴行為的主體標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入行政訴訟程序的行為須為特定主體所實施。關(guān)于主體標(biāo)準(zhǔn)，理論界的認(rèn)識較為統(tǒng)一，司法解釋的規(guī)定正是這一認(rèn)識的體現(xiàn)。按照司法解釋，可以提起行政訴訟的行為必須是國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人作出的行為。確立上述主體標(biāo)準(zhǔn)的理由是：行政訴訟是對行政機(jī)關(guān)活動的監(jiān)督，因而其他國家機(jī)關(guān)、非國家機(jī)關(guān)的組織和個人的行為不在監(jiān)督之列，除非有法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托。盡管也有一些國家如法國已將行政訴訟的范圍擴(kuò)展到國會、法院的行政活動，但從我國的實際情況看，現(xiàn)階段將主體限制在行政機(jī)關(guān)以及因授權(quán)或委托行使行政權(quán)的組織或個人的范圍內(nèi)較為適宜。

對主體標(biāo)準(zhǔn)，有三點需要明確：第一，規(guī)章授權(quán)的組織以及規(guī)章以下規(guī)范性文件授權(quán)的組織也應(yīng)列為可訴行為的主體范疇。因為這些組織根據(jù)規(guī)章和規(guī)章以下規(guī)范性文件的授權(quán)進(jìn)行管理，代表的是行政機(jī)關(guān)的意志，其對外管理活動屬于國家行政活動的一部分。雖然《行政訴訟法》只規(guī)定法律、法規(guī)授權(quán)的組織能作為行政訴訟的被告，對規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件授權(quán)組織實施的行為由誰作被告的問題沒有規(guī)定，但不能因法律規(guī)定的欠缺而排除法院對這類被授權(quán)組織實施的行政活動的監(jiān)督，剝奪相對人的訴權(quán)。第二，事實公務(wù)員同樣屬于可訴行為的主體范疇。事實公務(wù)員是指沒有公務(wù)員身份，受行政機(jī)關(guān)委托進(jìn)行管理或臨時協(xié)助行政機(jī)關(guān)工作的人員。事實公務(wù)員代表行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理時，其行為后果歸屬于所代表的行政機(jī)關(guān)，其行使行政職權(quán)的活動亦屬國家行政活動，當(dāng)然不能排除司法機(jī)關(guān)的合法性監(jiān)督。第三，承擔(dān)某類公務(wù)的國營事業(yè)單位根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托進(jìn)行管理時，也符合受案的主體標(biāo)準(zhǔn)。這里的事業(yè)單位不是泛指所有的國有事業(yè)組織，而是專指承擔(dān)某類公務(wù)的組織，如國立大學(xué)、博物館等。嚴(yán)格地說，這類組織不是國家行政機(jī)關(guān)，不能對外管理，但為保障公務(wù)的順利實施，法律、法規(guī)或規(guī)章常授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托其行使與其所承擔(dān)的公務(wù)有關(guān)的對外管理權(quán)。如國立大學(xué)對學(xué)生的管理，博物館對違章參觀者的處罰等。從行為性質(zhì)上看，這類管理行為是代表行政機(jī)關(guān)作出的，屬于公共行政的范疇，因此應(yīng)當(dāng)是可訴的。目前，學(xué)術(shù)界對此類管理行為的性質(zhì)認(rèn)識模糊，許多法院認(rèn)為此類行為的主體是事業(yè)單位，因而此類行為不屬于行政行為的范疇，不可訴。實踐中，一些法院拒絕受理國立大學(xué)開除學(xué)生引起的糾紛案件，其根源就在于此。筆者認(rèn)為國有事業(yè)單位經(jīng)授權(quán)或委托對外管理時，該事業(yè)單位符合受案的主體標(biāo)準(zhǔn)。國立大學(xué)和學(xué)生之間的關(guān)系不是平等主體間的關(guān)系，而是管理關(guān)系。國立大學(xué)開除學(xué)生的行為是校方代表國家行政機(jī)關(guān)作出的管理行為，是一種特殊的行政處罰，應(yīng)當(dāng)是可訴的。

2.可訴行為的職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。只有對行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中實施的行為才能提起行政訴訟。職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是由行政訴訟的性質(zhì)和特點所決定的。行政訴訟是對公權(quán)力的監(jiān)督和補救，因此只能就行使行政權(quán)的行為提訟。行政機(jī)關(guān)及其工作人員以民事主體身份實施的行為所引起的爭議，可通過民事訴訟解決。

在適用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)時，有三個問題值得注意：第一，如果提訟的行為是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的政治性權(quán)力〔7〕作出的或與此相關(guān)，則屬于國家行為，屬于職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的例外，相對人不能提起行政訴訟。這也是世界各國的通例。第二，提訟的行為是否是行使職權(quán)的行為，只能從形式上而不能從實質(zhì)上予以判斷。行政機(jī)關(guān)的行為可能是超越職權(quán)的行為，也可能是的行為，但只要在表現(xiàn)上看來是為了行政管理，都符合職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。第三，對行政機(jī)關(guān)的不作為提訟時，職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是判斷可訴性的基本標(biāo)準(zhǔn)，每個行政機(jī)關(guān)都有特定的職權(quán)，對其職權(quán)范圍內(nèi)的不作為都可以提起行政訴訟。對行政機(jī)關(guān)職權(quán)以外的不作為不得提訟，如相對人要求稅務(wù)機(jī)關(guān)保護(hù)其人身安全。采用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)可以避免司法成本的浪費。當(dāng)然，如果職權(quán)歸屬不清應(yīng)當(dāng)允許。

3.可訴行為的實體性標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)在管理中對相對人實施的具體行為可分為兩類：一類是對相對人的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為。如罰款決定、授予律師資格證書等，這類行為最終會改變相對人的法律地位。另一類行為不對相對人的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，不直接改變相對人的法律地位。如行政機(jī)關(guān)要求相對人提供帳冊的行為、要求相對人說明理由的行為。我們不妨把這二類行為稱為實體行為和程序行為。行政機(jī)關(guān)的這二類行為是否都具有可訴性呢？筆者認(rèn)為只應(yīng)確立可訴行為的實體性標(biāo)準(zhǔn)，即只有行政機(jī)關(guān)的實體行為（影響相對人實體權(quán)利義務(wù)的行為）才具有可訴性。程序行為不可訴，但其違法時可作為實體行為的程序要件受審查。

建立實體性標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于以下考慮：第一，行政活動的最終目的在于確保公民權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)。這里的權(quán)利義務(wù)主要是就實體而言的，如政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)等。當(dāng)相對人的實體權(quán)利受到侵害時，給予救濟(jì)是行政訴訟最主要的目的，實體行為的可訴性是不容置疑的。第二，行政機(jī)關(guān)的程序行為是服務(wù)于實體行為的，通常沒有獨立存在的意義。如果實體行為沒有對相對人產(chǎn)生實質(zhì)不利影響，程序行為也就不在受攻擊之列。例如某公民申請個體營業(yè)執(zhí)照，工商行政機(jī)關(guān)同意其申請，盡管核發(fā)程序可能有違法之處，如工商行政機(jī)關(guān)沒有按規(guī)定讓該公民填寫申請登記表，但該公民不能就程序問題單獨提起行政訴訟。第三，從訴訟的效益上看，如果允許對不影響實體權(quán)利的程序行為單獨提起行政訴訟，會增加法院的工作負(fù)擔(dān)，顯然是不可取的。第四，從世界各國行政訴訟的理論和實踐來看，各國都毫無例外地將行政訴訟限定在行政機(jī)關(guān)的實體行為上。例如在法國只能對行政決定提起越權(quán)之訴。行政決定是能夠影響當(dāng)事人的權(quán)益的行為，行政機(jī)關(guān)采取決定以前的準(zhǔn)備行為，采取決定以后的執(zhí)行行為都不是一個決定，對之不能提起越權(quán)之訴?！?〕再如在美國，行政機(jī)關(guān)命令當(dāng)事人說明原因的通知，不是一個可以審查的行政行為。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出最后決定，影響當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)或利益時，才是可以審查的行政行為。〔9〕

確立實體性標(biāo)準(zhǔn)，還需明確以下問題：第一，要區(qū)別行政機(jī)關(guān)管理行為的性質(zhì)。在一般情況下，實體行為與程序行為是容易辨認(rèn)的，但在特殊情況下不易區(qū)分。例如有的行為具有實體行為和程序行為雙重性質(zhì)，其自身是一個實體行為，但相對于行政機(jī)關(guān)的某個最終處理行為來說，又是一個程序性的行為。如某市公安局根據(jù)一封匿名信中有關(guān)某公民印制黃色書刊的舉報，違法對該公民的住宅進(jìn)行強制搜查，事后查出該公民沒有違法行為，該公民不受處罰。雖然針對最終處理來說，強制搜查行為是程序性的行為，但強制搜查本身是一種影響公民人身權(quán)的實體行為，強制搜查的實施已構(gòu)成對該公民的實質(zhì)侵害，因而是可訴的。再如行政機(jī)關(guān)拖延頒發(fā)許可證的行為。如果超過法定期限，但最后還是頒發(fā)了許可證，則超期行為是程序；如果拖延一直不作答復(fù)，則為不履行職責(zé)的實體，因而能單獨被訴。第二，從《行政訴訟法》的規(guī)定來看，我國目前只能對相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成侵害的行為提訟。關(guān)于《行政訴訟法》第11條前7項列舉中涉及政治權(quán)利的行為，如出版、集會游行方面的許可糾紛是否可訴，實際部門持否定態(tài)度，理論界存在爭議，尚需進(jìn)一步研究。第三，只要行政機(jī)關(guān)的行為影響到相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，無論是否屬于《行政訴訟法》第11條列舉的7項內(nèi)容，都具有可訴性。如行政機(jī)關(guān)對某事故責(zé)任的認(rèn)定行為、行政機(jī)關(guān)公布產(chǎn)品質(zhì)量抽查結(jié)果的行為等。1992年最高人民法院、公安部聯(lián)合的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》將公安機(jī)關(guān)的交通責(zé)任事故認(rèn)定確定為不可訴的行為，顯然是不合法理的。交通責(zé)任事故認(rèn)定無疑會對當(dāng)事人的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，而且實踐中，交通責(zé)任事故認(rèn)定方面的違法行為并不少見。〔10〕為保護(hù)相對人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人地位的認(rèn)定行為及有關(guān)責(zé)任事故方面的認(rèn)定行為全部列入受案范圍。

4.可訴行為的拘束力標(biāo)準(zhǔn)。拘束力標(biāo)準(zhǔn)，是指對相對人有拘束力的行為可訴，沒有拘束力的行為不可訴。有拘束力的行為，人們又常稱為法律行為，有三個特征：其一，有行政機(jī)關(guān)明示或暗示的意思表示；其二，以產(chǎn)生行政法上的效果為目的，即影響相對人的權(quán)利義務(wù)；其三，這種行為一旦作出，無論對相對人、行政機(jī)關(guān)或第三人都有拘束力量。如行政處罰決定、行政機(jī)關(guān)授予某公民專利權(quán)的行為等。沒有拘束力的行為，也就是人們常說的事實行為，不具有上述三個特征，如對扣押物品的保管行為、閱讀材料的行為等。由有拘束力的行為的性質(zhì)所決定，這類行為一般由法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須依法實施，而事實行為則大多沒有法律的嚴(yán)格規(guī)定。由于行政訴訟解決的是行為的合法性及效力問題，因而只能對有拘束力的行為提起。沒有拘束力的行為不必進(jìn)入行政訴訟程序，但后者侵權(quán)給相對人造成實際損害的，相對人可請求行政賠償。

可訴行為的拘束力標(biāo)準(zhǔn)和實體性標(biāo)準(zhǔn)有一定程度的交叉，如程序行為在一定情況下也可能是沒有拘束力的行為，但這兩個標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重點不一樣，有各自獨特的意義。

5.可訴行為的成熟性標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)指只能對行政機(jī)關(guān)實施終了的行為才能，即須達(dá)到成熟性。具體地說，成熟性標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾項內(nèi)容：第一，處于預(yù)備性的、中間性的決定不能提起行政訴訟。如相對人不能對可能會作出的行政處罰在正式作出以前提訟。第二，如果當(dāng)事人認(rèn)為預(yù)備性的、中間性的和程序性的決定或行為違法，可在最終的實體決定作出以后，以該實體決定違法，并以中間性的、程序性的行為違法為理由。第三，如果一個最終行為中包含一個或幾個獨立的實體行為，則相對人在行為終結(jié)后可對最終行為或其中任何一個實體行為提訟。

在理論上確立成熟性標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾方面的原因：首先，成熟性標(biāo)準(zhǔn)可以避免法院過早地卷入行政決定的程序，妨礙行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使。其次，如果行政程序沒有完結(jié)，那么行政機(jī)關(guān)和相對人之間的爭議在性質(zhì)上往往并不明確，這時如果允許，則難以審理。再次，中間性的決定、程序性的決定或行為可以由最后的決定吸收，最后對該決定予以審查，有利于減少司法成本。最后，從國外情況看，有的國家如美國也強調(diào)這一標(biāo)準(zhǔn)，即對中間性的行為或程序性的行為都不能。

這里需要注意的是如果在最終決定作出后對其中包含的實體行為提訟，其時效應(yīng)從行為終了之日或告知權(quán)利之日起開始計算。

6.可訴行為的具體性標(biāo)準(zhǔn)。按照《行政訴訟法》的規(guī)定，相對人只有對具體行政行為不服才能提起行政訴訟，顯然，這里是以行為的具體性為可訴標(biāo)準(zhǔn)。至于如何理解具體性標(biāo)準(zhǔn)，有兩種觀點。第一種觀點認(rèn)為某行為必須是針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出的才符合具體性標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖姟返?條中的表述正是這種觀點的體現(xiàn)。第二種觀點認(rèn)為除第一種觀點包含的內(nèi)容外，針對特定的事作出的行為，如果事實上影響特定人的權(quán)益，也符合具體性標(biāo)準(zhǔn)。如行政機(jī)關(guān)發(fā)文禁止其他企事業(yè)單位和某企業(yè)經(jīng)濟(jì)往來?！?1〕筆者贊成第二種觀點，其理由如下：第一，《行政訴訟法》第2條規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起行政訴訟。這里并沒有限定具體行政行為必須是直接針對相對人作出的，不排除非直接行為的可訴性。第二，從行政訴訟的最終目的來看，是為了保護(hù)相對人的合法權(quán)益，因而無論某具體行為表現(xiàn)形式如何，只要對特定的相對人造成損害，該行為就具有可訴性。

關(guān)于具體性標(biāo)準(zhǔn)，還有兩點值得注意：其一，行為的具體性與抽象性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。對此問題學(xué)術(shù)界多有討論，至今還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，需進(jìn)一步研究。其二，分析行為的具體與否，要從實質(zhì)上分析，有些行為具有雙重性，集抽象與具體于一身，就其具體一面給特定相對人造成損害時，該行為應(yīng)當(dāng)是可訴的。以行政機(jī)關(guān)發(fā)文禁止其他企事業(yè)單位和某企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)往來為例，該文件對一般企事業(yè)單位來說是抽象的、不可訴的；但對被禁止與其往來的企業(yè)來說，又是具體的、可訴的。

7.可訴行為的外部性標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第12條第3款明確規(guī)定，人民法院不受理因行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。由此可見，行政機(jī)關(guān)的純內(nèi)部行為不可訴。內(nèi)部行為不由法院管轄的理由是：第一，司法對行政的監(jiān)督限于行使行政權(quán)的活動的監(jiān)督，純內(nèi)部的管理、人事安排等屬于行政機(jī)關(guān)自己的事情，不宜受司法干預(yù)。第二，建立行政訴訟制度的目的是為相對人提供法律救濟(jì)，而不是為解決行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紛爭。第三，因純內(nèi)部行為引起的爭議可通過其他法律途徑解決。如公務(wù)員對行政處分不服可向原處理機(jī)關(guān)申請復(fù)核或向同級人民政府人事部門、行政監(jiān)案機(jī)關(guān)申訴。第四，從國外的情況看，凡行政案件由普通法院管轄的國家，普通法院都排除對行政機(jī)關(guān)純內(nèi)部行為的受理，這是由行政與司法各自的獨立地位所決定的。

內(nèi)部行為不可訴的觀點無可非議，問題在于內(nèi)部行為如何界定？內(nèi)部行為的外延有多大？對此《行政訴訟法》沒有明確，司法解釋也沒有任何說明。筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為宜理解為維持行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所作出的行為。具體包括：其一，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，如國務(wù)院部委內(nèi)部司局的合并、減少。其二，行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的各種行為，包括獎懲行為、晉升決定等。其三，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理運作行為。如指示、訓(xùn)令和內(nèi)部措施等。除此以外，行政機(jī)關(guān)運用職權(quán)所為的行為都是外部行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為影響到相對人的權(quán)利義務(wù)時，已兼具外部行為的性質(zhì)。例如某市教育局在發(fā)給下級教育部門的通知中，要求各小學(xué)必須做到統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一著裝費由學(xué)生自己承擔(dān)。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部通知具有訓(xùn)令性質(zhì)，屬內(nèi)部行為，但涉及相對人的義務(wù)，從而具有外部行為的性質(zhì)。傳統(tǒng)理論上劃分內(nèi)部行為與外部行為的標(biāo)準(zhǔn)很不明確，尚需進(jìn)一步探討。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)對所屬企事業(yè)單位的管理行為是內(nèi)部行為還是外部行為比較復(fù)雜。在經(jīng)濟(jì)體制改革前，國有企事業(yè)單位完全受制于主管部門，沒有獨立性。從市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求來看，國有企事業(yè)單位都應(yīng)成為獨立的主體，以充分調(diào)動各主體的積極性。因此，在行政法上，應(yīng)將行政機(jī)關(guān)與其管理的企事業(yè)單位的關(guān)系視作外部關(guān)系，他們之間的糾紛可由行政訴訟解決。《行政訴訟法》第11條第3款規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵犯其法定的經(jīng)營自的可提訟，正是這種精神的體現(xiàn)。

8.其他標(biāo)準(zhǔn)。除上述7項標(biāo)準(zhǔn)外，對某些行為還適用其他一些標(biāo)準(zhǔn)，如法律排除審查的行為不可訴，須復(fù)議前置的行為不經(jīng)復(fù)議的不可訴等。

上述受案標(biāo)準(zhǔn)的提出，旨在為行政機(jī)關(guān)行為的可訴性分析提供一些思路。然而，學(xué)理上的歸納并不能解決實踐中的所有問題，筆者認(rèn)為應(yīng)確立一項原則，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)行為的可訴性難以分辨時，應(yīng)作有利于相對人的認(rèn)定，將該行為列入受案范圍。實踐中常常遵循的卻是相反的思路，可訴性不明確的不受理，其結(jié)果導(dǎo)致了這樣的情形：一方面行政訴訟案件少，一些法院的行政庭無事可干；另一方面又將大量行政糾紛堵在法院大門之外，使相對人得不到應(yīng)有的救濟(jì)。這一狀況與建立行政訴訟制度的根本目的是不相吻合的，應(yīng)當(dāng)有徹底的改觀。

三、確立行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的途徑

如何將上述行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)作用于實踐，主要有兩條途徑：

1.通過司法解釋確認(rèn)受案標(biāo)準(zhǔn)。運用司法解釋來確認(rèn)行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)是最便捷的方法，但并不簡單。如本文第一部分所述，目前的司法解釋存在不少問題。要使司法解釋在受案標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)方面真正發(fā)揮作用，至少還要從以下四個方面努力：第一，解釋的準(zhǔn)確性。司法解釋不得超越法律的規(guī)定，同樣不得偏離和誤解法律的規(guī)定。如我國司法解釋中將可訴行為限定為單方行為以及是針對特定的相對人就特定的事項所作的行為等是值得進(jìn)一步探討的。再如將公安機(jī)關(guān)對交通責(zé)任事故認(rèn)定確定為不可訴的行為則顯然是不合適的，極不利于對相對人合法權(quán)益的保護(hù)。第二，解釋的全面性?，F(xiàn)行的司法解釋在行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)方面，對許多有爭議的問題沒有解釋。如程序行為、事實行為是否可訴，內(nèi)部行為的范圍有多大，國家行為的外延有多寬，都不清楚。由于《行政訴訟法》的規(guī)定較為原則，因而需要司法解釋作全面的規(guī)定；否則，將留下許多困惑。第三，解釋的準(zhǔn)確性。司法解釋應(yīng)當(dāng)具體明了，具有可操作性，這是最基本的要求。司法解釋對具體行政行為作了界定，比《行政訴訟法》的規(guī)定細(xì)化了一步，但遠(yuǎn)不能說具體明了，司法解釋還需進(jìn)一步具體化。第四，解釋的一致性。司法解釋要隨著社會的發(fā)展而變化，從這一角度說，不可能要求司法解釋一成不變。但司法解釋并不意味著可以隨意，如果對同一性質(zhì)的行為，此時解釋可訴，彼時又解釋不可訴，自然會造成實踐的混亂。司法解釋如果反復(fù)無常，當(dāng)失去其應(yīng)有的作用。

2.通過判例確立受案標(biāo)準(zhǔn)。我國是成文法國家，不承認(rèn)判例的效力，但并不意味著不能通過最高人民法院的判例來認(rèn)可受案標(biāo)準(zhǔn)。既然最高人民法院的司法解釋能得到各級人民法院的遵守，最高人民法院的判例也將對各級人民法院起到指導(dǎo)作用。在這方面，可借鑒日本的經(jīng)驗。日本雖然不承認(rèn)判例的效力，但在行政訴訟中，判例在事實上對各級法院發(fā)揮著約束作用。

通過判例確立受案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重視以下幾個環(huán)節(jié)：第一，最高人民法院要有更多的機(jī)會審理疑難案件和典型案件。我國實行二審終審制，法院又有四級之多，因而按正常管轄，在行政行為的可訴性方面即使有爭議，也不可能由最高人民法院作終審裁決。這里最高人民法院雖然隨時都有提審權(quán)，但實質(zhì)上很難及時了解各基層人民法院的審理情況。這實為實踐中的一大遺憾。為解決此問題，可考慮將受案標(biāo)準(zhǔn)有爭議的案件，交由中級人民法院作為第一審法院審理，以保證二審由高級人民法院作出。對二審不服的，最高人民法院可決定是否再審。第二，對行政判決書要加以改革和完善。作為有指導(dǎo)意義的判例，應(yīng)當(dāng)內(nèi)容詳實，說理論述充分，并有必要的價值判斷和選擇；否則難以樹立相應(yīng)的權(quán)威。第三，要加強判例的編纂工作，以便于指導(dǎo)各級人民法院的審判工作，并真正把握受案標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

[1]參見陳桂明、馬懷德：《案例訴訟法教程》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第255頁。

[2]最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中規(guī)定：“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！?/p>

[3]參見呂誠、王桂萍：《行政事實行為幾個問題的探討》，《行政法學(xué)研究》1996年第4期，第15頁。

[4]參見胡建淼主編：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第128頁。

[5]參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第183頁。

[6]參見南通市中級人民法院行政庭：《具體行政行為可訴還是不可訴的劃分標(biāo)準(zhǔn)》，《行政法學(xué)研究》1997年第2期，第66頁。

[7]政治性權(quán)力主要是法律授予的國防、外交方面的權(quán)力，一般對政治性權(quán)力的行使者追究政治責(zé)任。

[8]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第650頁。