土地儲備制度匯總十篇

時間：2022-09-14 21:17:12

序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇土地儲備制度范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

土地儲備制度

篇（1）

城市土地儲備制度是指，由城市政府委托或授權(quán)的機構(gòu)通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權(quán)或由政府委托的機構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開發(fā)等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排。

2 城市土地儲備的功能

2.1有利于政府調(diào)控土地的供應能力

土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級市場。只有儲備機構(gòu)才能通過征、購、換、轉(zhuǎn)、收等方式將土地集中。直接進行儲備或者經(jīng)過開發(fā)后進入儲備庫，然后按計劃從儲備機構(gòu)出讓和出租土地。城市土地儲備制度的建立，政府掌握了城市土地的統(tǒng)一收購權(quán)，把分散的存量土地重新集中起來，同新征用地一起納入土地儲備體系。

2.2盤活存量土地資產(chǎn)，促進國有企業(yè)改革

建立土地儲備制度，預上市地塊由土地儲備中心統(tǒng)一收購，土地收益按合約及時足額到位，促進了國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，克服了原企業(yè)自發(fā)招商時土地產(chǎn)權(quán)交易操作不規(guī)范、交易資金不能及時到位、企業(yè)改制進程遲緩等弊病。

2.3優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市功能

我國的很多城市的生產(chǎn)功能很強，在城市內(nèi)部有相當多的工業(yè)用地。相應的，城市中的交通用地、道路廣場、綠地的比例遠低于發(fā)達國家。由于市場發(fā)育程度低，產(chǎn)權(quán)不清晰，交易成本巨大，如果僅僅依靠市場的力量來優(yōu)化城市內(nèi)部的土地利用結(jié)構(gòu)，將會是很漫長的一段時間。同時由于市場機制無法滿足社會對公共品的需求，具有外部效應的公共土地產(chǎn)品，如城市道路、橋梁等市政設施和公園、綠地等非盈利性事業(yè)的供給無法得到切實的解決。通過土地儲備制度，運用行政手段加快舊城改造的步伐，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，降低城市更新的交易成本，解決當前城市建設中局部建設與整體規(guī)劃、項目建設與區(qū)域功能之間的矛盾，改善城市的土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市功能。

2.4提升土地資本價值，調(diào)控城市經(jīng)濟發(fā)展

通過土地儲備計劃，對儲備區(qū)域的土地進行集中成片設計和整理，重點進行基礎設施的建設，改善區(qū)位條件，使儲備的土地形成聚集和規(guī)模效益，從而提升城市土地資本價值。通過土地出讓，依靠市場運作形成城市基礎設施資金的良性循環(huán)，提高政府經(jīng)營城市的能力。同時，政府通過控制土地供應來調(diào)控城市投資、引進外資的方向、速度和規(guī)模，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整進行適度調(diào)控，促進城市經(jīng)濟快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。通過土地儲備制度，提高了土地資源配置的市場化程度，促進了公正、公開和公平的土地市場的發(fā)育。

2.5有利于土地利用總體規(guī)劃和城市預測

規(guī)劃在空間上有較強的剛性，即規(guī)劃的土地用途經(jīng)確定后一般不能改變。而現(xiàn)實中預測在實現(xiàn)時間上卻有較大的彈性。即實現(xiàn)規(guī)劃的時間可能因經(jīng)濟條件不具備或土地使用權(quán)分散調(diào)整難度大等原因變得難以預測。在按規(guī)劃實施舊城改造中這種情況非常突出：實行土地收購儲備制度，可以對按城市規(guī)劃近期需要調(diào)整改造的土地優(yōu)先收購。進行集中成片的整理，并按規(guī)劃用途出讓。使政府能夠比較準確地把握住規(guī)劃實施的進程，也使得以往靠社會投資難以實施的集中成片的舊城改造規(guī)劃在土地收購儲備機制的調(diào)節(jié)下逐步實現(xiàn)；增強了政府推動城市發(fā)展、促進規(guī)劃實施、調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)的主動性和宏觀調(diào)控能力。

3 城市土地儲備機制運行模式的內(nèi)涵

城市土地儲備機制實際上是法律規(guī)范下的城市土地使用權(quán)的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換機制。也就是說，由政府授權(quán)的城市土地儲備與開發(fā)公司通過土地的購買行為，把分散的土地集中起來，然后進行土地的整理與開發(fā)，將這些城市用地變?yōu)椤叭ㄒ黄健薄ⅰ拔逋ㄒ黄健?、“七通一平”的熟地后，再根?jù)城市經(jīng)濟發(fā)展對城市土地需求或土地供應計劃，以出讓或年租等方式將儲備后的城市土地再投入市場。因此，城市土地儲備機制運行模式主要是由“土地收購――土地儲備――土地出讓”三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。

3.1土地收購

通過土地收購，實現(xiàn)土地資源由農(nóng)村集體所有者或城市土地使用者手中向城市土地儲備與開發(fā)公司集中。土地收購主要包括：（1）回收。城市土地使用權(quán)的回收包括兩個層面：一是城市土地使用權(quán)的強制回收，即城市土地儲備與開發(fā)公司受政府的委托，收回閑置以及逾期未開發(fā)的城市土地使用權(quán)。。二是城市土地使用權(quán)的到期回收，即城市土地儲備與開發(fā)公司受政府的委托，對出讓的城市土地使用權(quán)到期而原土地受讓人又不愿意繼續(xù)給付土地出讓金受讓的土地，實施正?；厥?。（2）收購。城市土地儲備與開發(fā)公司對于部分地段好、土地差、收益高，但使用不合理的城市土地，或者在城市土地轉(zhuǎn)讓中價格明顯偏低的地塊，按政策和法律的規(guī)定，通過市場交易的方式從原土地使用者手中購回這些城市土地使用權(quán)。（3）置換。對于在企業(yè)改制中，部分使用不合理的工業(yè)用地，城市土地儲備與開發(fā)公司可以利用價格杠桿和所儲備的城市土地，以不同地塊土地使用權(quán)的置換來達到收回這些土地使用權(quán)的目的，從而達到最合理利用城市土地資源的目的。（4）征用。城市土地儲備與開發(fā)公司通過對農(nóng)村集體所有制土地的預征或?qū)嵳?，將列入城市發(fā)展規(guī)劃的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并將其納入城市土地儲備的來源。（5）整理。城市土地儲備與開發(fā)公司在接受委托整理不同土地所有權(quán)或土地使用權(quán)的過程中，可以直接分享委托人的部分土地所有權(quán)或土地使用權(quán)，并將其作為城市土地儲備的來源。

3.2土地儲備

城市土地儲備包括了對收回土地的開發(fā)或再開發(fā)。政府委托或授權(quán)的城市土地儲備機構(gòu)在取得土地使用權(quán)后，可以自身或委托專門的機構(gòu)或單位，對城市土地實施開發(fā)或再開發(fā)，使生地、毛地變成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。實施城市土地的前期開發(fā)，可增加城市土地儲備機構(gòu)的經(jīng)營利潤。對于城市土地儲備機構(gòu)而言，只要按計劃科學安排這些市場土地的前期開發(fā)，是有利可圖的。城市土地的前期開發(fā)與整治，可以為城市土地的招標拍賣創(chuàng)造有利條件。政府無償收回的城市土地，可直接進入城市土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的城市土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用城市土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備。二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以儲備。其程序大致為，城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位簽訂協(xié)議，商定收購、征用土地的價格；由城市土地儲備中心作擔保，由被收購、征用土地的單位到金融機構(gòu)貸款，所貸款額可用于被收購單位的廠區(qū)移建或生產(chǎn)經(jīng)營等，也可用于被征用土地單位的安置補償、土地補償?shù)龋挥沙鞘型恋貎渲行膶λ鶅涞某鞘型恋貙嵤╅_發(fā)整理，并予以招標拍賣，從其拍賣的收入中支付所商定的價格，用于還貸，同時撤銷貸款擔保。三是以賒賬方式購買、征用土地并予以儲備。城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位協(xié)商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結(jié)算給被收購、被征用土地的單位。前兩種方式雖必須提前支付收購、征用土地價款，但它所帶給城市土地儲備機構(gòu)的收益較大；第三種方式雖不需提前支付收購、征用土地價款，但土地儲備機構(gòu)的壟斷收益卻不能得到充分體現(xiàn)。在城市土地儲備的具體操作實踐中，視具體情況，這三種方式可交替或選擇使用。城市土地儲備時間的長短，應根據(jù)城市發(fā)展對土地的需求和政府財力的承受能力等情況確定。

3.3土地出讓

無論是通過收回、收購、置換以及征用進入城市土地儲備與開發(fā)公司的地塊，其土地出讓或年租時均視為城市土地一級市場行為，所以必須統(tǒng)一納入城市土地供應總量計劃，進入市場的方式可以是協(xié)議、招標和拍賣。隨著土地市場交易行為的規(guī)范化，城市土地出讓或年租的方式應轉(zhuǎn)為招標、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實現(xiàn)城市土地資產(chǎn)的收益。建立城市土地儲備制度后，既可采取出讓長期土地使用權(quán)的方式，也可根據(jù)供需雙方的要求，采取年租或短租的方式，以實現(xiàn)城市土地資源充分利用，增加國有土地資產(chǎn)收益。

篇（2）

一、目前土地儲備制度試行中存在的問題

(一)關于土地儲備機構(gòu)的法律地位

土地儲備機構(gòu)作為我國新生的社會機構(gòu)，其性質(zhì)到底應是什么，由于缺乏全國性有關土地儲備的專門性法律規(guī)范，因而到目前為止，尚無統(tǒng)一定論。從各地的實際操作看，主要有兩種形態(tài)：一是作為政府的一個管理機構(gòu)。其中大多在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設一個處室。如，武漢市土地整理儲備供應中心，市政府將其設置為市規(guī)劃土地管理局的二級機構(gòu)，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務部的基礎上增加土地整理儲備功能。二是設立專門的土地儲備中心，并將土地儲備中心單獨注冊為事業(yè)法人，政府通過立法或行政委托將儲備土地的相關權(quán)利授予該中心。在專門設立土地儲備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲備機構(gòu)只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發(fā)展中心；雙重管理則是政府專門設立土地收購儲備委員會。土地儲備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲備委員會的領導，如北京市、杭州市等。根據(jù)杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》(杭政[1997]13號文件)，“杭州市土地儲備中心是受市政府的委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期工作的機構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨立的法人地位。市土地儲備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管理委員會指導和監(jiān)管?！睆哪壳皩嵺`效果看，雙重結(jié)構(gòu)模式較為理想。因為，土地儲備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機構(gòu)的協(xié)調(diào)問題，如計劃、城市規(guī)劃等，又有落實收購資金等問題，雙重結(jié)構(gòu)模式能從體制上較好地保障土地儲備制度的運行。其實，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權(quán)的獨立的事業(yè)單位，就其權(quán)利性質(zhì)而言，都是代表政府行使職權(quán)。

1、土地收購儲備管理委員會

根據(jù)杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》，杭州市土地收購儲備委員會由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計委、經(jīng)委、教委、貿(mào)易辦、規(guī)劃、財政、金融、房管及土管等各有關主管部門領導為成員組成。其主要職責包括研究制定土地收購、儲備、出讓的政策及規(guī)章，協(xié)調(diào)各有關部門的關系，落實土地收購、儲備資金，確立年度土地收購儲備出讓計劃或地塊，審查計劃和資金運作情況，監(jiān)控國有土地資產(chǎn)的運作。從《通知》賦予土地儲備委員會的職責看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購儲備出讓計劃或地塊”一項，與土地使用權(quán)被收購的單位或個人產(chǎn)生直接的相關法律關系，但從其組成看，該機構(gòu)并非政府的正式機構(gòu)，并不具有獨立承擔法律責任能力。根據(jù)最高人民法院關于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規(guī)定，以其名義所作出有關土地儲備的具體行政行為的后果應由組建機構(gòu)——市政府來承擔。

2、土地儲備中心

杭政[1997]13號文件規(guī)定，杭州土地儲備中心是受市政府委托實施土地收購、儲備以及出讓前期開發(fā)準備工作的機構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管委會的領導和監(jiān)督。主要職責是：(1)根據(jù)市土地收購儲備管委會提出的收購計劃，對企事業(yè)單位需盤活的存量土地和其他需調(diào)整的城市存量土地適時進行收購；(2)根據(jù)土地利用和城市總體規(guī)劃以及市場需求，適量儲備土地，為增強政府對土地供應的調(diào)控力度服務；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購儲備管委會的指導和監(jiān)督下，加強與各金融機構(gòu)的配合，管理，運作好土地收購、儲備的資金；(5)在市政府職能部門的指導下，做好儲備土地的前期開發(fā)工作，做好對收購、儲備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準備，并協(xié)助做好土地出讓的其他準備工作；同時要搞好綜合統(tǒng)計，定期向市土地收購儲備管委會報告運作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務。很顯然，從表面看土地儲備中心是事業(yè)法人，在法律上具有獨立承擔責任的資格和能力。但是土地儲備中心的收購、儲備管理、開發(fā)整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權(quán))，因而它與政府間有委托與受托關系，根據(jù)委托法律關系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應由委托人承擔。其結(jié)果土地儲備中心的獨立法人資格實質(zhì)上毫無法律意義。諸如土地儲備中心與商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)間的貸款合同、土地公債的償還、收購款的支付等，一旦發(fā)生土地中心違約，則違約責任的承擔就會出現(xiàn)主體混亂的局面。

(二)進入土地儲備中心儲備的土地的范圍

關于進入土地儲備中心儲備的土地，各地的規(guī)章或政府文件所設定的范圍有所不同，但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：法律概念混亂，列舉不規(guī)范。因而有必要在法律上給以界定。

1、收回是指政府作為國有土地使用權(quán)的出讓者依照法律規(guī)定和合同的約定向土地使用者無償收回土地使用權(quán)的行為。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，收回土地使用權(quán)主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準的；(2)因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路、鐵路、機場、礦場經(jīng)核準報廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的。

2、收購是政府或其指定的機構(gòu)依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權(quán)的行為。收購行為可分為自愿與強制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機構(gòu)根據(jù)土地使用人的申請或儲備需要與土地使用人進行協(xié)商，達成收購協(xié)議，從而收回土地使用權(quán)。強制收購是指政府或其指定的機構(gòu)根據(jù)城市規(guī)劃和社會公共利益需要，強制收回土地使用權(quán)的行為。

3、征收是政府部門出于建設用地的需要，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應是兩個不同的概念。征收是強制變更所有權(quán)的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權(quán)，只是使用權(quán)在一定時期的強制性的轉(zhuǎn)移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應返還被征用的財產(chǎn)。征收的特征主要表現(xiàn)為：(1)征收的主體是國家，而不是建設用地者；(2)被征收的對象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補償原則，補償?shù)姆秶?、標準，法律均有明確的規(guī)定；(4)征收土地必須嚴格依照法定程序。

4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權(quán)的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護和改善城市環(huán)境；(3)實現(xiàn)城市的舊城改造。目前土地置換主要表現(xiàn)為企業(yè)遷移以及城市改造中個人的拆遷。

5、沒收是行政處罰機關或人民法院對違法或犯罪分子的非法財產(chǎn)予以沒收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權(quán)的，收為國有。

上述幾種方式中，國家法律、法規(guī)對收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明確的規(guī)定，而收購則缺乏相應的法律規(guī)范，因而理論分歧較大。焦點在兩方面：一是收購行為的性質(zhì)，二是收購的價格確定。

關于收購行為的性質(zhì)，主要分歧在于自愿還是強制上。持“自由說”的人認為，收購行為是市場條件下的自由“買賣關系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)那疤嵯拢鶕?jù)市場狀況自由協(xié)商確定。持“強制說”觀點的人則認為，土地收購應確定為政府的行政權(quán)力，對被收購方來說是一種行政義務。只有這樣，才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。

由于對收購行為性質(zhì)的認識不同，收購價格的確定原則也有所不同?！白杂烧f”認為，土地收購的價格必須完全按照市場原則，由雙方協(xié)商確定?！皬娭普f”中則出現(xiàn)了分歧：有的認為，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償原則，應參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補償安置方法確定；另一些人則創(chuàng)設了“強制買賣”說，即認為土地是否收購是政府的行政權(quán)力，但收購價格則應按市場價格確定。

筆者認為，“自由論”和“強制論”均有失偏頗，收購行為性質(zhì)不能一概而論，應視政府在收購時的不同身份而定。

政府的主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的土地權(quán)利。作為權(quán)利，始終是與義務相對應的。根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離原則，國有土地實行土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。中華人民共和國境內(nèi)外的公司企業(yè)，其他組織和個人，除法律規(guī)定外，都可以依法取得土地使用權(quán)，對土地進行開發(fā)、利用、經(jīng)營。取得的方式是與所有權(quán)代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地出讓合同應當按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。在合同規(guī)定的使用年限內(nèi)，土地使用者可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，其合法權(quán)益受國家法律保護。正在制定過程中的《物權(quán)法》(征求意見稿)中，也明確了法律對土地用益權(quán)人的保護，表明了禁止任何單位或個人用任何方式侵害其用益物權(quán)的立場。而強制買賣實質(zhì)上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強調(diào)“強制性買賣”，勢必與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，剝奪其在合法使用期限內(nèi)的用益物權(quán)。因此，筆者認為作為一般意義的政府儲備土地的收購，應是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協(xié)商的結(jié)果，必須實行自愿原則。

作為行政管理者，政府在土地這項特殊財產(chǎn)上還表現(xiàn)為權(quán)力。作為權(quán)力，是與服從相對應，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)，源自于憲法賦予的政府的經(jīng)濟管理權(quán)。土地是人類社會生產(chǎn)、生活必不可缺的物質(zhì)財富，是最基礎性的資源之一，政府的職責就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續(xù)的利用和開發(fā)。政府有權(quán)通過行政措施如征收、沒收、征用、強制性收購等，使土地資源發(fā)揮更好的效用。但行政權(quán)力屬公權(quán)力，它與個體的權(quán)利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權(quán)力的前提和目的，或者說是政府行使行政權(quán)力時的一項義務，它也是判斷行政行為合法性的主要標志。這一點在有關的土地法律規(guī)范中都有所體現(xiàn)，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)……在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回?！笨梢?，土地收購制度中可以設定政府的強制權(quán)，但必須嚴格限定于社會公共利益范疇。

二、關于土地儲備制度與現(xiàn)行法律制度的兩大沖突問題

(一)劃撥土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與土地收購問題

在計劃經(jīng)濟體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結(jié)果是城市土地大量掌握在國有或集體企業(yè)手中。國有土地實行有償使用制度后，這些企業(yè)的土地依然保留了其劃撥性。同時，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產(chǎn)管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，即經(jīng)過政府有關部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地儲備機構(gòu)的儲備范疇。這一規(guī)定實質(zhì)上取消了這些企業(yè)對劃撥土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。筆者認為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會。在市場經(jīng)濟條件下，土地只有在用于公共目的時才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對劃撥土地取得的嚴格限制就說明了這點(注：《土地管理法》第54條規(guī)定：“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得：(一)國家機關用地和軍事用地；(二)城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；(三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”)原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產(chǎn)或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)均規(guī)定，因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的情形，政府有權(quán)收回土地使用權(quán)。

(二)強制收購與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。

從法理上看，當國家授權(quán)各級人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權(quán)出讓合同時，土地管理部門是以土地所有權(quán)人的代表，而不是以行政管理者的身份出現(xiàn)的。作為合同一方當事人，其法律地位與另一方當事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過程中，雙方應遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，而且在合同訂立以后，雙方都應嚴格按照合同的規(guī)定履行，不得擅自終止合同，否則，就應承擔相應的民事責任。如果認為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強制收購的特權(quán)，則出讓人可以不顧合同的規(guī)定而隨意行使其特權(quán)，這樣，國家與土地使用者之間的合同關系將形同虛設，而這種現(xiàn)象，正是我們在當前的市場經(jīng)濟建設中需著力糾正的。

由于我國實行的是土地公有制，土地“私權(quán)”主要反映在土地的用益物權(quán)上，現(xiàn)行的國家法律明確了對用益物權(quán)的保護。依法取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動，合法權(quán)益受國家法律保護。只有在“未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的”，土地使用權(quán)方“不得轉(zhuǎn)讓”。除了在特殊情況下基于“社會公共利益的需要”并經(jīng)法定程序外，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不得提前收回”。法律之所以這樣規(guī)定，其用意應當說是很明顯的，即不僅要保護土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，更要防止他人對土地使用權(quán)人行使土地使用權(quán)的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲備中可以對權(quán)利人依法取得的土地使用權(quán)實行強制收購，實際上意味著對權(quán)利人享有的土地使用權(quán)這一正當?shù)拿袷聶?quán)利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發(fā)育和成長，甚至有可能成為“公權(quán)力”侵害“私權(quán)利”的借口。

三、完善土地儲備制度的法律思考

(一)改變立法結(jié)構(gòu)，變實施條例為管理條例。

行政法律規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點應是設定行政管理機關，賦予其管理職權(quán)，設定行政相對人的權(quán)利義務及規(guī)定相應的法律責任。就杭州市土地儲備管理辦法而言，立法重點應把握幾個方面：1、立法目的。2、土地儲備行為的管理機關及職權(quán)。3、允許進行儲備的土地范疇和不得儲備的范疇。4、土地儲備的相關制度，如壟斷經(jīng)營、儲備基金、監(jiān)督管理等。5、儲備機構(gòu)的權(quán)利和義務。6、法律責任。至于具體的操作規(guī)程應由儲備管理機構(gòu)的章程去設定。

(二)改變授權(quán)方式，變行政委托為法律授權(quán)

行政委托是行政機關將依法享有的行政權(quán)力，通過委托，由不具備該項行政權(quán)的機構(gòu)行使。行政委托的特點是(1)受托機構(gòu)必須以委托人的名義行使權(quán)力；(2)受托人行使委托范圍內(nèi)權(quán)力所產(chǎn)生的法律后果由委托人承擔。法律授權(quán)是立法機關通過法律、法規(guī)或規(guī)章直接賦予一定的機構(gòu)行使有關的權(quán)力。在法律授權(quán)的情況下，被授權(quán)機構(gòu)以自己的名義獨立行使職權(quán)，也獨立承擔相應的法律責任。

由于土地儲備制度目前尚處于實踐探索之中，相應的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現(xiàn)有的依據(jù)大都只是地方政府的行政規(guī)章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機關行使權(quán)利缺乏相應的法律依據(jù)的問題。在這些僅有的地方行政規(guī)章和文件中，大都采用行政委托方式，授權(quán)土地儲備機構(gòu)行使土地儲備權(quán)利，并將這些機構(gòu)注冊為獨立的事業(yè)法人。從這些土地儲備機構(gòu)的業(yè)務范圍看，幾乎清一色的均來自于政府委托，并無自身開展的業(yè)務。從法律角度而言，其獨立法人資格近乎虛設。因此只有將行政委托變?yōu)榉墒跈?quán)，才能解決權(quán)利行使的合法性問題，也才能使土地儲備中心的獨立地位得以真正的發(fā)揮。

(三)確立規(guī)劃優(yōu)先的原則，理順規(guī)劃與儲備的關系

土地規(guī)劃是指政府在土地上進行各種用地合理配置的綜合性活動。土地規(guī)劃又分土地利用總體規(guī)劃與土地利用詳細規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃而制定的綜合性利用土地的規(guī)劃。土地利用詳細規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃而制定的專業(yè)性土地利用規(guī)劃。其中城市規(guī)劃就屬土地利用的詳細規(guī)劃。

土地規(guī)劃在土地利用中具有絕對的權(quán)威地位，我國《土地管理法》規(guī)定，國家實行土地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃時，應明確規(guī)定土地用途，使用土地單位和個人則應嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的。《城市規(guī)劃法》也明確規(guī)定，任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲備中的征收、收購、土地的出讓等均應服從規(guī)劃的要求的，在服從規(guī)劃的前提下進行。要避免為儲備而任意改變規(guī)劃的行為。

(四)明確公共利益的范疇，防止行政權(quán)力的濫用

如前所述，土地儲備中心的土地主要來自于政府對原出讓使用權(quán)的國有土地收回、收購、置換以及對集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規(guī)定收回、置換、拆遷、收購的具體依據(jù)外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護成為土地儲備機構(gòu)代表政府部門行使土地儲備權(quán)的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標志。然“公共利益”是一個抽象含糊，難以明確的概念，因而實踐中極易導致權(quán)力的濫用。為了防止政府，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過立法加以細化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規(guī)定：公益事業(yè)需要土地，而將該土地用于公用事業(yè)又是恰當時，可以根據(jù)本法的規(guī)定予以征用或使用。所謂公益事業(yè)是指(1)有關國防、軍事建設事業(yè)；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業(yè)；(3)國家或地方公共團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業(yè)；(4)國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設或住宅用地開發(fā)事業(yè)；(5)其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。香港《官地回收條例》規(guī)定，公共用途，是指一切有關對公共大眾有利益的規(guī)劃及建設，如公路建設、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的《土地法》將公共事業(yè)限為：①國防設施；②交通事業(yè)；③公共事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生；⑥政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；⑦教育、學術(shù)及慈善事業(yè)；⑧國營事業(yè)；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業(yè)。

我國現(xiàn)行法律對于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發(fā)區(qū)而征用耕地，從而造成耕地的非農(nóng)化。因此，筆者認為，在土地儲備立法時應摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對“公共利益”應在法律上作出具體界定。

(五)建立先買權(quán)制度，擴大儲備土地的來源。

土地先買權(quán)是指土地使用者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時，政府(或其指定的機構(gòu))具有先行與之交易的權(quán)利。土地先買權(quán)制度在市場經(jīng)濟發(fā)達的一些西方國家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據(jù)公擴法(日本促進公有地擴大的有關法律)建立的協(xié)議先買制度和根據(jù)城市規(guī)劃法建立的形成權(quán)先買制度。法國規(guī)定，在指定的規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)(這種區(qū)域主要是為發(fā)展住宅、開發(fā)旅游地、控制土地投機、設立保留地而建立)，國家、地方公共團體、公營公司等都可以行使土地先買權(quán)；在德國，凡詳細規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權(quán)。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權(quán)。我國實行的是土地公有制，憲法嚴禁土地所有權(quán)的買賣，但允許國有土地使用權(quán)進入流通市場，因此，我國的土地交易實質(zhì)上是使用權(quán)的交易，我國要設定的土地先買權(quán)制度，只能是政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的先買制度。

篇（3）

關鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構(gòu)，形成了政府與土地儲備機構(gòu)之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點正在起到關鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

篇（4）

第三條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備管理工作，其所屬的土地儲備機構(gòu)具體實施國有土地儲備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應當加強對國有土地儲備工作的領導，協(xié)調(diào)解決國有土地儲備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發(fā)展改革、財政、建設、城市規(guī)劃等行政主管部門按照各自職責，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲備工作。

第六條國有土地儲備應當制定年度儲備計劃。年度儲備計劃由國土資源行政主管部門會同有關部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要制定，報本級人民政府批準后實施。

第七條下列國有土地，通過無償收回方式儲備：

（一）土地使用權(quán)出讓合同期屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的國有土地；

（二）依法應當收回的閑置國有土地；

（三）因單位遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)等原因，停止使用原劃撥的國有土地；

（四）經(jīng)核準報廢的公路、鐵路機場、礦場等國有土地；

（五）其他按法律、法規(guī)規(guī)定應無償收回的國有土地。

第八條下列國有土地，通過有償收回方式儲備：

（一）因公共利益需要使用的國有土地；（二）因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進行舊城區(qū)改造需要使用的國有土地；

（三）因企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因調(diào)整出的國有劃撥土地；

（四）集體土地因農(nóng)轉(zhuǎn)非依法轉(zhuǎn)為國有的土地；

（五）其他按法律、法規(guī)規(guī)定應有償收回的國有土地。

第九條下列國有土地，通過收購方式儲備：（一）以出讓方式取得土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人申請政府收購的國有土地；

（二）申報土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標定地價低20%以上的國有土地；

（三）其他可以依法收購的國有土地。

第十條土地利用總體規(guī)劃確定的城市范圍內(nèi)的集體土地可以通過依法征收的方式進行儲備。

第十一條以收回方式儲備國有土地應當遵循下列程序：

（一）擬訂方案。以收回方式儲備國有土地的，土地儲備機構(gòu)應當擬訂國有土地使用權(quán)收回方案。其中，以有償方式收回劃撥土地使用權(quán)的，應當參照當?shù)卣魇胀恋匮a償標準，確定補償數(shù)額；以有償方式收回出讓土地使用權(quán)的，根據(jù)使用土地年限和土地開況，確定補償數(shù)額。以有償方式收回本辦法第八條第四項規(guī)定的土地使用權(quán)的，按照征收土地補償標準，確定補償數(shù)額。儲備國有土地收回方案涉及省屬單位的，該方案應當報省人民政府國土資源行政主管部門確定。

（二）方案審核。土地儲備機構(gòu)應當將國有土地使用權(quán)收回方案報縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門；國土資源行政主管部門收到收回方案后，應當舉行聽證，并根據(jù)聽證會意見對收回方案予以審核。

（三）報經(jīng)批準。審核同意的國有土地使用權(quán)收回方案，由縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門報依法有批準權(quán)的人民政府批準。

（四）土地使用權(quán)收回通知?？h（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門應當根據(jù)有批準權(quán)的人民政府的批準決定，向土地使用權(quán)人下達土地使用權(quán)收回通知。

（五）補償費用支付。以有償方式收回土地使用權(quán)的，土地儲備機構(gòu)應當自土地使用權(quán)收回通知下達后30日內(nèi)，將補償費用全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補償協(xié)議。

（六）注銷登記。以無償方式收回土地使用權(quán)的，縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門應當在下達土地使用權(quán)收回通知的同時，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)，注銷土地使用權(quán)證書；以有償方式收回土地使用權(quán)的，縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門應當在土地儲備機構(gòu)將補償費用全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補償協(xié)議后，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)，注銷土地使用權(quán)證書。

第十二條土地使用權(quán)人申請政府收購國有土地使用權(quán)的，應當遵循下列程序：（一）收購提出。土地使用權(quán)人申請政府收購的，應當持有關資料向土地儲備機構(gòu)提出申請。

（二）權(quán)屬核查。土地儲備機構(gòu)對申請收購的土地權(quán)屬、面積、四至范圍、用途及地上建筑物和構(gòu)筑物權(quán)屬、面積等進行實地調(diào)查，并報縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門審核。

（三）價格確定。土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人協(xié)商委托具有土地評估資格的評估機構(gòu)對申請收購的土地使用權(quán)價格進行評估，并參照評估價格，協(xié)商確定土地使用權(quán)收購價格。

（四）方案報批。土地儲備機構(gòu)擬訂土地收購方案，報縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門批準。

（五）簽訂合同。收購方案批準后，土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人簽訂國有土地使用權(quán)收購合同。

（六）收購費用支付。土地儲備機構(gòu)按照國有土地使用權(quán)收購合同約定的金額、期限和方式，向土地使用權(quán)人支付土地收購費用。

（七）注銷登記。土地使用權(quán)人在收到土地收購的定金或者約定費用后15日內(nèi)，應當依法申請辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)；逾期不申請辦理的，由縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門報請本級人民政府同意后，依法辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)，注銷土地使用權(quán)證書。

申報土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標定地價低20%以上的，經(jīng)縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門報本級人民政府同意后，由土地儲備機構(gòu)按照申報價格依法予以收購，并按前款第七項的規(guī)定，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)。

第十三條以征收方式儲備國有土地的，儲備程序按照有關土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。

第十四條下列國有土地，由省級人民政府依法予以儲備：

（一）中央駐皖單位、省直單位依法使用的國有土地；

（二）跨設區(qū)的市的國有土地。

上級人民政府國土資源行政主管部門對下級人民政府未依法收回土地使用權(quán)的閑置土地，應當報本級人民政府批準后依法收回，作為本級儲備土地。

第十五條儲備國有土地所需的資金可以通過財政撥款、儲備國有土地抵押貸款等方式籌集。

縣（市）以上地方人民政府應當劃出不低于土地收益20%的資金，建立土地發(fā)展資金，用于土地儲備。

儲備國有土地資金應當納入財政專戶管理，并接受財政、審計行政主管部門的監(jiān)督。

第十六條對儲備的國有土地，縣（市）以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門應當根據(jù)城市總體規(guī)劃，及時編制控制性詳細規(guī)劃，并提出具體地塊的規(guī)劃設計要求；同級人民政府國土資源行政主管部門應當將儲備的國有土地位置、面積、用途、規(guī)劃設計要求以及供地方式定期向社會公告。

第十七條在土地儲備期間，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準，土地儲備機構(gòu)可以臨時利用儲備地塊，其收益應當上繳同級財政。

土地儲備機構(gòu)臨時利用儲備地塊不得影響市容環(huán)境和修建永久性建筑物、構(gòu)筑物及其他設施。

第十八條土地儲備機構(gòu)應當按照土地供應計劃的要求，做好儲備地塊供地的前期準備工作。

第十九條國土資源行政主管部門應當建立國有土地儲備信息統(tǒng)計制度。土地儲備機構(gòu)每季度應當將儲備國有土地的面積、數(shù)量、位置、價格、基礎建設情況、臨時利用情況等信息報國土資源行政主管部門；國土資源行政主管部門應當及時將國有土地儲備信息報上一級人民政府國土資源行政主管部門。

第二十條通過收回、收購方式儲備國有土地的，土地儲備機構(gòu)應當依法向原土地使用權(quán)人支付補償金或者按照約定支付收購費用；未依法支付補償金或者未按照約定支付收購費用的，不得注銷土地使用權(quán)登記，原土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交付土地。

第二十一條通過收回、收購方式儲備國有土地，涉及地上建筑物、構(gòu)筑物的，對其所有人或者使用人應當按照城市房屋拆遷有關規(guī)定依法給予補償，但補償數(shù)額應當扣除依法不需補償或者已經(jīng)補償?shù)耐恋厥褂脵?quán)價款；建筑物、構(gòu)筑物所有人或者使用人未獲補償?shù)?，不得收回原土地使用?quán)。

篇（5）

一、引言

建設用地使用權(quán)出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經(jīng)征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數(shù)量的建設用地來自土地儲備機構(gòu)的供應，相應的，建設用地使用權(quán)的取得，便以“熟地”作為標的物。

鑒于建設用地使用權(quán)與土地儲備制度的關聯(lián)如此密切，而實際運作中也有諸多需要規(guī)范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規(guī)定了土地儲備制度與建設用地使用權(quán)之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權(quán)利義務，也鑒于其中某些設計和規(guī)定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規(guī)定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規(guī)定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔(第2條第2款)。土地儲備機構(gòu)應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位(第3條)。各地應根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當?shù)厝嗣胥y行相關分支行等部門應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第11條)。因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應由國土資源管理部門報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，依法對土地使用權(quán)人給予補償后，收回土地使用權(quán)。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第12條)。根據(jù)土地儲備計劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲備機構(gòu)應與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機構(gòu)批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第13條)。政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納人土地儲備(第14條)。已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第15條)。

關于開發(fā)商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權(quán)，《土地儲備管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應已發(fā)證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構(gòu)應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應條件(第18條)。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規(guī)定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納人當?shù)厥?、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規(guī)定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構(gòu)可將儲備土地或連同地上建(構(gòu))筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權(quán)的儲備土地臨時利用，應征得抵押權(quán)人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結(jié)構(gòu)，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉(zhuǎn)向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協(xié)議出讓為主轉(zhuǎn)向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權(quán)出讓的收益分離核算，可以避免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷地討價還價的現(xiàn)象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發(fā)，更好地實施土地規(guī)劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調(diào)控土地供給的作用，也具備調(diào)控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調(diào)控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發(fā)條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一管理，有利于政府實施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，通過前期開發(fā)和整理，作出統(tǒng)一計劃和整體安排，加快企業(yè)存量土地盤活進度，解決部分企業(yè)改制的燃眉之急，實現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用，促進土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產(chǎn)管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]

(二)土地儲備機構(gòu)的法律地位和功能

土地儲備機構(gòu)并非建設用地使用權(quán)的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經(jīng)儲備的土地。建設用地使用權(quán)的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經(jīng)明確了這一點。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規(guī)定不符合現(xiàn)行法及其理論

已經(jīng)儲備的土地，在出讓建設用地使用權(quán)之前，僅僅以國家土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無建設用地使用權(quán)的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規(guī)定儲備土地設立抵押權(quán)，就不符合我國的現(xiàn)行法及其理論。在我國現(xiàn)行法上，土地所有權(quán)不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權(quán)、“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權(quán)。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權(quán)，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權(quán)？!

(五)建設用地使用權(quán)的標的物

土地儲備制度下，建設用地使用權(quán)的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經(jīng)完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經(jīng)達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發(fā)完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發(fā)整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規(guī)定意義上的土地儲備機構(gòu)。雖然(土地儲備管理辦法》規(guī)定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經(jīng)市、縣人民政府土地資源管理部門授權(quán)，來委托特定的企業(yè)承做土地的一級開發(fā)，或者說從事前期開發(fā)整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權(quán)力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業(yè)單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權(quán)土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發(fā)的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發(fā)整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發(fā)的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業(yè)支付補償款，享有的權(quán)利是適時收回建設用地。

3.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者

前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間簽訂建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發(fā)生建設用地使用權(quán)出讓合同關系。在該企業(yè)和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業(yè)之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉(zhuǎn)建設用地使用權(quán)，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業(yè)支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權(quán)先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償協(xié)議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)補償款;而后，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權(quán)”實際出讓給用地者。本來，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)擁有的建設用地使用權(quán)和用地者將要取得的建設用地使用權(quán)，是兩項不同的建設用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，w市國土資源管理局從乙單位收回a號建設用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號地塊的建設用地使用權(quán)。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權(quán)，與w市土地交易中心簽訂了《成交確認書》?！冻山淮_認書》規(guī)定:“請持此確認書于巧個工作日內(nèi)向w市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》?！彪S后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，約定乙單位保證a號地塊的建設用地使用權(quán)無任何權(quán)利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的a號地塊的建設用地使用權(quán)，乙單位的上級主管部門以公告方式對a號地塊的建設用地使用權(quán)等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續(xù)、拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得a號地塊的建設用地使用權(quán)嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號地塊的建設用地使用權(quán)的行為，應被認定為建設用地使用權(quán)出讓，而不是建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權(quán)的出讓主體

本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權(quán)。招標拍賣是土地使用權(quán)出讓的方式之一，而該建設用地使用權(quán)交易是w市土地交易中心代表w市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是w市國土資源管理局，有證據(jù)《w市掛牌出讓建設用地使用權(quán)公告》和《建設用地使用權(quán)掛牌競買須知》予以證明?！督ㄔO用地使用權(quán)成交確認書》規(guī)定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關資料到w市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續(xù)，簽訂《建設用地使用權(quán)出讓合同》，上述內(nèi)容證明了w市國土資源管理局是建設用地使用權(quán)交易的出讓方。同時，w市土地整理儲備中心受w市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發(fā)出的《工作聯(lián)系函》就是否繼續(xù)履行《成交確認書》進行了討論，w市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了w市國土資源管理局是建設用地使用權(quán)交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權(quán)是基于w市國土資源管理局的出讓行為

第一，w市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權(quán)掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權(quán)，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權(quán)的內(nèi)容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權(quán)，而是與其內(nèi)容和效力不同的另一建設用地使用權(quán)，該建設用地使用權(quán)不可能因乙單位的轉(zhuǎn)讓行為而取得，只能基于w市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條，以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;其二，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務隨之轉(zhuǎn)移;其三，土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據(jù)哎土地使用權(quán)證》表明該宗地塊的土地使用權(quán)的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權(quán)的期限為40年，至土地交易中心簽發(fā)《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權(quán)公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權(quán)的土地用途是商業(yè)用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得a號地塊的建設用地使用權(quán)已不是(乙單位擁有的)原物及原權(quán)利，土地用途已改變，由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉(zhuǎn)讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權(quán)交易是轉(zhuǎn)讓行為，則既違反了上述《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同?！秝市土地儲備管理辦法》第8條也規(guī)定，對于改變批準用途用于商業(yè)等經(jīng)營性用地或以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力進行開發(fā)的，應由政府收回進人土地儲備?？梢姡谕恋赜猛疽迅淖兊那闆r下，乙單位沒有權(quán)利將其既有的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，這恰好證明了掛牌出讓的a號建設用地使用權(quán)是w市國土資源管理局出讓的建設用地使用權(quán)。

第三，《成交確認書》并沒有規(guī)定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉(zhuǎn)登記手續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續(xù)，這就使得甲公司取得a號地塊的建設用地使用權(quán)非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權(quán)，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權(quán)自合同成立時移轉(zhuǎn)，而是奉行買賣物所有權(quán)自交付或登記時移轉(zhuǎn)的原則，建設用地使用權(quán)自辦理變更登記時轉(zhuǎn)移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉(zhuǎn)買賣物的所有權(quán)，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權(quán)。

2.《成交確認書》規(guī)定的“請持此確認書于15個工作日內(nèi)向w市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權(quán)出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據(jù)此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產(chǎn)生的。

根據(jù)《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權(quán)規(guī)定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發(fā)出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規(guī)定，w市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在a號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權(quán)出讓合同》，對雙方的權(quán)利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規(guī)定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內(nèi)容的履行。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據(jù)土地使用者的使用年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據(jù)《w市土地儲備管理辦法》第11條規(guī)定，在土地收歸國有后，應由w市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內(nèi)建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權(quán)人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權(quán)人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權(quán)的情形，w市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現(xiàn)的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權(quán)，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質(zhì)不同的另一建設用地使用權(quán)出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建設用地使用權(quán)”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權(quán)退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權(quán)”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權(quán)和甲公司將要取得的建設用地使用權(quán)，是兩項不同的建設用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償協(xié)議》，只是具有中國特色的實務運作中出現(xiàn)的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的a號地塊的建設用地使用權(quán)，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權(quán)，而不是向甲公司轉(zhuǎn)讓建設用地使用權(quán)。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權(quán)，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的a號地塊的土地使用權(quán)。按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權(quán)利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權(quán)的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權(quán)。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權(quán)也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權(quán)、他物權(quán)等權(quán)利，以保障甲公司實現(xiàn)其合同目的。假如有第三人主張此類權(quán)利，甲公司有權(quán)暫時拒付補償款。

3.甲公司有權(quán)向乙單位中止付款

根據(jù)《合同法》第60條第1款的規(guī)定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權(quán)行使抗辯權(quán)。本案適用先履行抗辯權(quán)，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權(quán)拒絕其履行要求。根據(jù)甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內(nèi)辦理拆遷手續(xù)，乙單位應于辦完拆遷手續(xù)后30天內(nèi)對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內(nèi)將a號地塊交付給甲公司，實質(zhì)上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款?？梢婋p方的權(quán)利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續(xù)無法辦理，乙單位負有權(quán)利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權(quán)援用《合同法》第67條的規(guī)定，行使抗辯權(quán)，中止付款。

4.乙單位無權(quán)解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、w市規(guī)劃局停止辦理甲公司的報建手續(xù)。從《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》的規(guī)定來看，乙單位負有權(quán)利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構(gòu)成違約，乙單位自不享有解除權(quán)，無權(quán)解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質(zhì)上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權(quán)是基于w市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了w市國土資源管理局和甲公司的權(quán)利義務?！督ㄔO用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》是為了實現(xiàn)出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協(xié)助國土資源管理局與甲公司的土地使用權(quán)交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權(quán)交易的主體;在《工作聯(lián)系函》中w市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續(xù)討論置換，也表明了w市國土資源管理局希望繼續(xù)履行合同的意愿。故乙單位無權(quán)解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[j].上海土地，2006，(1):26.

篇（6）

0 引言

土地儲備制度作為一項重要的土地管理制度，在19世紀末起源于荷蘭。1996年，上海成立了上海市土地發(fā)展中心，是我國第一家土地儲備機構(gòu)。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007] 277號），對完善土地儲備制度起到了非常積極的作用。但由于土地儲備的投資量大、回收期長、不確定因素多等特點，使其運作的風險程度較高，在相當程度上制約了城市土地儲備制度的實施，影響了其社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。

1 土地儲備制度的含義與特征

1.1 土地儲備制度的含義

土地儲備是為了調(diào)控土地市場，市縣人民政府依法取得土地，進行前期開發(fā)整理、儲存，并向社會供應土地的行為。

1.2 土地儲備制度的特征

土地儲備制度是政府調(diào)控土地市場的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

目的公益性。土地儲備制度建立的目的是調(diào)控土地市場，促進土地資源合理利用。在土地收購、儲備和供應的各環(huán)節(jié)，均能體現(xiàn)土地儲備制度的公益性。

收購統(tǒng)一性。土地儲備收購統(tǒng)一性就是通常講的“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。

連續(xù)性與周期性。土地儲備制度的實施包括從存量市場和增量市場取得土地使用權(quán)、開發(fā)、儲備、出讓或出租等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)通過產(chǎn)權(quán)流、資金流得以緊密結(jié)合在一起，形成土地收購儲備供應循環(huán)機制[1]。如圖1所示。

資金需求的巨額性與長期性。土地儲備涉及征地、拆遷、補償安置、市政基礎設施建設，出讓手續(xù)辦理等事項，需要大量的時間成本和資金成本。

2 土地儲備的風險識別

土地儲備的風險可以分為內(nèi)部風險和外部風險[2]。

2.1 內(nèi)部風險

按照土地儲備的流程，內(nèi)部風險可以分為收購風險、開發(fā)風險、儲備過程中的風險、出讓風險。

收購風險指土地收儲過程中的風險，主要有收購價格不確定風險和被收購土地產(chǎn)權(quán)、自然條件不確定風險。無論是征收農(nóng)用地還是舊城區(qū)拆遷改造，土地收儲價格都是雙方談判的結(jié)果，而收儲方和被收儲方對土地收購價格的認知存在很大差異[3]。在我國現(xiàn)階段，多數(shù)被收儲方在行為和心理上對土地收儲事件產(chǎn)生抵觸，認為土地征用、收儲補償標準不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲的時間和資金成本。此外，在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產(chǎn)權(quán)，地理結(jié)構(gòu)、地下設施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結(jié)構(gòu)對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發(fā)成本減少限制。

開發(fā)風險是土地開發(fā)中開發(fā)成本過高或開發(fā)時間過長的風險。土地儲備機構(gòu)應對收儲的土地進行科學有序的開發(fā)整理，如果將開發(fā)整理工程發(fā)包給開發(fā)企業(yè)，土地儲備機構(gòu)應有效控制工程造價、質(zhì)量和進度，規(guī)避開發(fā)風險。

儲備過程中的風險指的是進入土地儲備庫的土地臨時經(jīng)營時，或者將儲備土地抵押融資過程中產(chǎn)生的風險。土地臨時出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機構(gòu)應科學控制儲備庫中的土地數(shù)量，既要避免土地儲備量太少達不到調(diào)控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風險是指土地出讓、出租過程中的風險，主要是土地變現(xiàn)性差的風險。由于土地的位置固定性和價值巨大性，使得土地變現(xiàn)能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當時房地產(chǎn)市場環(huán)境和政府政策影響，增加了土地出讓風險。

2.2 外部風險

土地儲備的外部風險主要指房地產(chǎn)市場波動風險和政府干預風險。

房地產(chǎn)市場存在固有的周期性[4]，而周期中各階段的拐點是難以預測的。一方面，土地儲備機構(gòu)的作用是調(diào)控土地市場，減小房地產(chǎn)市場波動的振幅；另一方面，儲備機構(gòu)本身也面臨房地產(chǎn)市場波動的風險。房地產(chǎn)市場波動產(chǎn)生的風險主要影響儲備機構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)。由于我國的土地儲備資金執(zhí)行收支兩條線管理，當房地產(chǎn)市場處于繁榮時期，土地出讓產(chǎn)生的收益大部分歸地方財政獲??；當房地產(chǎn)市場處于蕭條時期，土地流拍比例增加，儲備機構(gòu)的土地不能及時變現(xiàn)，已投入的土地一級開發(fā)成本不能收回，如果地方財政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機構(gòu)將會面臨嚴重的財務風險。

政府干預風險是指政府對土地儲備進行干預而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風險。由于我國的土地公有制性質(zhì)，土地屬于國家或者農(nóng)民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預。政府對房地產(chǎn)市場干預的主要形式有：通過行政劃撥、協(xié)議出讓、稅收減免等措施對某些項目予以優(yōu)惠支持；通過頒布規(guī)章制度、實施辦法等法律文件制約房地產(chǎn)企業(yè)行為；大型國企直接涉足房地產(chǎn)領域。由于政府干預的局限性和非市場性，經(jīng)常使得政府干預不能帶來理想效果。實施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲備的風險應對策略

土地儲備機構(gòu)應注重風險管理，通過采用合理的經(jīng)濟、技術(shù)、法律手段對風險加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實施主體，主要的風險應對策略有以下幾種。

規(guī)范政府職能，調(diào)整政府行為。土地儲備機構(gòu)是政府授權(quán)的從事土地資產(chǎn)經(jīng)營活動的非盈利性事業(yè)單位，具有行政性與市場性。儲備機構(gòu)既要嚴格執(zhí)行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，在很多情況下，又要尋求社會資本，借助市場力量進行土地一級開發(fā)。在與土地一級開發(fā)單位建立合作關系時，儲備機構(gòu)應借助法律手段和行政手段約束開發(fā)單位的行為。昆明市政府出臺了《昆明市土地儲備管理辦法》（昆明市人民政府令第97號）和《昆明市土地一級開發(fā)整理管理辦法》（昆政發(fā)[2010]74號），又配套出臺了《昆明市社會資金參與土地一級開發(fā)整理項目的辦法》（昆政發(fā)[2010]69號）和《昆明市土地儲備支出核算管理辦法》，通過完善的法律文件，又配合行政監(jiān)督，有效約束了土地儲備和一級開發(fā)行為，值得各地政府借鑒。

完善土地儲備財務管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發(fā)整理、出讓環(huán)節(jié)，土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、土地物理形態(tài)的改變，伴隨著大量資金的投入與轉(zhuǎn)移，所以，土地儲備財務管理非常重要。財務管理手段主要包括：建立和完善成本控制機制，合理確定土地補償標準；優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，建立一個多渠道的、穩(wěn)定的資金體系[5]。

建立土地儲備的市場化運作機制，充分借助市場力量進行土地整理風險共擔。土地儲備機構(gòu)可以與某開發(fā)單位進行土地一級開發(fā)整理合作，儲備機構(gòu)借助開發(fā)單位的資金、人員、設備和管理經(jīng)驗，完成土地一級開發(fā)工作。

4 總結(jié)與展望

城市土地儲備制度的實施在盤活城市存量土地、優(yōu)化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項創(chuàng)新制度，土地儲備制度的理論和實踐都缺乏深入的研究，在實施中存在風險因素。本文通過土地儲備制度的含義和特點介紹，指出了制度中的風險因素與應對策略。地方政府應根據(jù)本地特色，合理規(guī)避風險，充分發(fā)揮土地儲備制度調(diào)控土地市場的作用。

參考文獻：

[1]李可為.鄭州市土地儲備制度研究[D].鄭州大學，2006.

[2]劉兆云.警惕土地儲備制度實施中的風險[J].城市開發(fā)，2003(8)：39，40.

[3]王夢誠.集體土地征收與農(nóng)民利益補償平衡研究[J].價值工程，2011(2)：324.

[4]張曉晶，孫濤.中國房地產(chǎn)周期與金融穩(wěn)定[J].經(jīng)濟研究，2006(1)：23-33.

篇（7）

筆者覺得這幾年的城市土地儲備制度運行基本良好，為社會經(jīng)濟發(fā)展做出了應有的貢獻，但同時我們應該看到隨著改革的進一步深化，及日新月異的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，舊的城市土地儲備制度有些跟不上發(fā)展的步伐了，所以現(xiàn)在需要一些調(diào)整。但這種調(diào)整既不是繼續(xù)原封不動的擁護舊的儲備制度，也不是完全否定它，而是需要對舊的城市土地儲備制度適度修改，使它適應經(jīng)濟發(fā)展的新需要。筆者認為，我們需要對現(xiàn)行的土地儲備制度做以下方面的調(diào)整：

根據(jù)目前城市土地儲備制度構(gòu)建的實踐和存在的若干問題，建立和完善我國城市儲備土地制度，關鍵要建立起土地儲備運行機制，建立城市土地基金以及健全和完善城市土地儲備制度的法律支持體系。

一、建立城市土地儲備的市場化運作機制

從總體上講，城市土地儲備運作機制必須符合市場化操作的基本原則，這里主要就城市土地儲備機制的運作主體、運行環(huán)節(jié)以及土地儲備運行機制模式的建立與優(yōu)化等方面進行一些必要的探討。

1、城市土地儲備機制的運作主體

建立城市土地儲備運行機制，首先必須明確其運行主體的性質(zhì)及職能。城市土地的收購、儲備、出讓是政府行為，但又不同于政府對土地的管理職能。據(jù)考察，各國政府在實施土地收購和開發(fā)儲備中采用的做法大體相同：或者設立專門的土地發(fā)展公司，或者授權(quán)企業(yè)化運作的土地開發(fā)機構(gòu)，來政府行使城市土地儲備的有關經(jīng)營職能。目前，我國不同試點城市土地儲備運作主體的形式尚存在一定的差異。如上海市建立了城市土地發(fā)展公司，杭州市設立了城市土地儲備中心，筆者以為，建立城市土地儲備制度和土地基金，政府壟斷一級土地市場，并非一定要由政府直接來運作。問題的關鍵在于，要提高城市土地資源配置效率并實現(xiàn)城市土地的公平交易，必須借助市場的機制來運作。因此，可以考慮成立城市土地儲備與開發(fā)公司這類的中介機構(gòu)來運作城市土地的儲備事宜，以企業(yè)化運作的方式來實現(xiàn)國有土地儲備的委托經(jīng)營。政府授權(quán)的城市土地儲備與開發(fā)公司在性質(zhì)上應是一個壟斷性的企業(yè)。城市土地儲備與開發(fā)公司一方面嚴格執(zhí)行城市政府的土地收購、儲備和出讓計劃，另一方面又必須借助市場來實現(xiàn)城市土地儲備計劃，以促進城市土地市場的健康高效運作。城市土地儲備與開發(fā)公司的主要職能包括：接受政府委托，實施統(tǒng)一的城市土地收購與出讓計劃；進行儲備土地的開發(fā)與管理；實現(xiàn)所儲備的城市土地資產(chǎn)的經(jīng)營增值。

2、城市土地儲備機制運行模式的內(nèi)涵與構(gòu)成

城市土地儲備機制實際上是法律規(guī)范下的城市土地使用權(quán)的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換機制。也就是說，由政府授權(quán)的城市土地儲備與開發(fā)公司通過土地的購買行為，把分散的土地集中起來，然后進行土地的整理與開發(fā)，將這些城市用地變?yōu)椤叭ㄒ黄健?、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根?jù)城市經(jīng)濟發(fā)展對城市土地需求或土地供應計劃，以出讓或年租等方式將儲備后的城市土地再投入市場。因此，城市土地儲備機制運行模式主要是由“土地收購，土地儲備，土地出讓”三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。

（1）土地收購

通過土地收購，實現(xiàn)土地資源由農(nóng)村集體所有者或城市土地使用者手中向城市土地儲備與開發(fā)公司集中。筆者以為，廣義的土地收購主要包括以下幾種形式：

A．回收。城市土地使用權(quán)的回收包括兩個層面：一是城市土地使用權(quán)的強制回收，即城市土地儲備與開發(fā)公司受政府的委托，收回閑置以及逾期未開發(fā)的城市土地使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商獲得城市土地使用權(quán)后，兩年內(nèi)沒有實施開發(fā)的，政府可以依法將這些城市土地使用權(quán)收回。二是城市土地使用權(quán)的到期回收，即城市土地儲備與開發(fā)公司受政府的委托，對出讓的城市土地使用權(quán)到期而原土地受讓人又不愿意繼續(xù)給付土地出讓金受讓的土地，實施正常回收。

B．收購。城市土地儲備與開發(fā)公司對于部分地段好、土地級差收益高但使用不合理的城市土地，或者在城市土地轉(zhuǎn)讓中價格明顯偏低的地塊，按政策和法律的規(guī)定，通過市場交易的方式從原土地使用者手中購回這些城市土地使用權(quán)。

C．置換。對于在企業(yè)改制中，部分使用不合理的工業(yè)用地，城市土地儲備與開發(fā)公司可以利用價格杠桿和所儲備的城市土地，以不同地塊土地使用權(quán)的置換來達到收回這些土地使用權(quán)的目的，從而達到最合理利用城市土地資源的目的。

D．征用。城市土地儲備與開發(fā)公司通過對農(nóng)村集體所有制土地的預征或?qū)嵳?，將列入城市發(fā)展規(guī)劃的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并將其納入城市土地儲備的來源。

E．整理。城市土地儲備與開發(fā)公司在接受委托整理不同土地所有權(quán)或土地使用權(quán)的過程中，可以直接分享委托人的部分土地所有權(quán)或土地使用權(quán)，并將其作為城市土地儲備的來源。

（2）土地儲備

城市土地儲備包括了對收回土地的開發(fā)或再開發(fā)。政府委托或授權(quán)的城市土地儲備機構(gòu)在取得土地使用權(quán)后，可以自身或委托專門的機構(gòu)或單位，對城市土地實施開發(fā)或再開發(fā)，使生地、毛地變成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。實施城市土地的前期開發(fā)，可增加城市土地儲備機構(gòu)的經(jīng)營利潤。對于城市土地儲備機構(gòu)而言，只要按計劃科學安排這些市場土地的前期開發(fā)，是有利可圖的。城市土地的前期開發(fā)與整治，可以為城市土地的招標拍賣創(chuàng)造有利條件。政府無償收回的城市土地，可直接進入城市土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的城市土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用城市土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備。二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以準備。其程序大致為，城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位簽訂協(xié)議，商定收購、征用土地的價格；由城市土地儲備中心作擔保，由被收購、征用土地的單位到金融機構(gòu)貸款，所貸款額可用于被收購單位的廠區(qū)移建或生產(chǎn)經(jīng)營等，也可用于被征用土地單位的安置補償、土地補償?shù)龋挥沙鞘型恋貎渲行膶λ鶅涞某鞘型恋貙嵤╅_發(fā)整理，并予以招標拍賣，從其拍賣的收入中支付所商定的價格，用于還貸，同時撤銷貸款擔保。三是以賒賬方式購買、征用土地并予以儲備。城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位協(xié)商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結(jié)算給被收購、被征用土地的單位。前兩種方式雖必須提前支付收購、征用土地價款，但它所帶給城市土地儲備機構(gòu)的收益較大；第三種方式雖不需提前支付收購、征用土地價款，但土地儲備機構(gòu)的壟斷收益卻不能得到充分體現(xiàn)。在城市土地儲備的具體操作實踐中，視具體情況，這三種方式可交替或選擇使用。

城市土地儲備時間的長短，應根據(jù)城市發(fā)展對土地的需求和政府財力的承受能力等情況確定。根據(jù)國外有關資料，一般城市土地的儲備期為2-3年，較長的達7-10年。在我國，城市土地儲備機制建立的初期，其土地的儲備期可適當短些，以利于減少投入資金，加速土地儲備資金循環(huán)與周轉(zhuǎn)。隨著城市土地制度的建立和完善，其土地的儲備期可相應的延長，在城市土地儲備期間，儲備的地塊可以短期出租或適當利用，以增加儲備期間城市土地的收益。

（3）土地出讓

無論是通過回收、收購、指環(huán)以及征用進入城市土地儲備與開發(fā)公司儲備的地塊，其土地出讓或年租時均視為城市土地一級市場行為，所以必須統(tǒng)一納入城市土地供應總量計劃，進入市場的方式可以是協(xié)議、招標和拍賣。隨著土地市場交易行為的規(guī)范化，城市土地出讓或年租的方式應轉(zhuǎn)為招標、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實現(xiàn)城市土地資產(chǎn)的收益。

建立城市土地儲備制度后，既可采取出讓長期土地使用權(quán)的方式，也可根據(jù)供需雙方的要求，采取年租或短租的方式，以實現(xiàn)城市土地資源充分利用，增加國有土地資產(chǎn)收益。

3、土地儲備機制運行模式的建立和優(yōu)化

目前，各個試點正在改革舊有的城市土地供應模式，致力于建立和優(yōu)化城市土地儲備機制運行模式。舊的城市土地供應方式即是一種城市土地使用權(quán)通過劃撥、出讓等方式，由原土地使用人手中直接進入房地產(chǎn)市場的供應模式。這種模式的特點是：城市土地進入市場的速度快，程序簡單，政府不必或極少在城市土地上進行開發(fā)投資，因而也沒有任何投資風險，而且還可以在城市土地的出讓中獲得一部分級差收益。但是，這種模式的弊端也十分明顯，最突出的是市場運行不規(guī)范，容易因追求短期內(nèi)的城市土地收益而造成城市土地供應總量上的失控。因此，從城市土地儲備制度運作模式優(yōu)化的角度看，深化改革可以從以下措施切入：

A. 吸收國外土地銀行運作模式的優(yōu)點，通過土地收回、收購、置換、征用與整理等方式，將出讓和年租土地完全納入政府土地供應總量控制的范疇。

B. 改變城市土地從原使用者手中直接進入城市土地市場的做法。通過城市土地儲備機制，將納入儲備的城市土地進行開發(fā)或再開發(fā)，使生地、毛地變?yōu)椤叭ㄒ黄健薄ⅰ拔逋ㄒ黄健?、“七通一平”的熟地后，再逐步將其推向城市土地市場?/p>

C. 采用靈活多樣的城市土地儲備形式，盡可能減少政府的財政支出。根據(jù)我國各大中城市的實際情況，可以通過努力建立和形成一個分層次、多形式的城市土地儲備體系。“分層次”，是指在城市政府統(tǒng)一的土地儲備總量計劃之下，按照目前各大城市“兩級政府”、“兩級管理”的管理體制，建立市、區(qū)兩級，以市為主的城市土地儲備網(wǎng)?！岸嘈问健?，是指在城市土地的儲備形式上可以多樣化，包括規(guī)劃儲備、計劃儲備和通過收購地塊后的直接儲備?！耙?guī)劃儲備”，是指運用規(guī)劃的手段，對列入城市規(guī)劃中需改造或需調(diào)整結(jié)構(gòu)的地塊進行開發(fā)時間、開發(fā)進度上的控制?！坝媱潈洹保笇Α熬盼濉薄ⅰ笆濉逼陂g已批準征用的大批土地，按照其規(guī)劃狀況、市政配套等條件，編制計劃，控制其開發(fā)速度。“直接的地塊儲備”，是指市區(qū)兩級政府，通過“收回、收購、置換、征用、整理”方式取得的城市土地使用權(quán)后的直接儲備。通過這一體系，有助于使政府對城市土地的開發(fā)利用狀況、進度等實行全方位的有效調(diào)控。

二、建立城市土地儲備基金

籌集購地資金是征購土地的關鍵所在。城市土地儲備機制的運行通常伴隨著資金的運行，要進行大量的土地收購儲備活動，并將生地變?yōu)槭斓?，需要巨額資金。因此，建立城市土地儲備制度的核心是建立城市土地儲備基金，并通過專業(yè)機構(gòu)對城市土地儲備基金進行運作，從而實現(xiàn)土地“征購、儲備、出讓”在土地資產(chǎn)和資金上的雙向良性循環(huán)運動。

城市土地儲備機制的運行總是伴隨著資金的運動，城市土地儲備機制的良性運行需要巨額資金支持。因此，建立城市土地儲備基金便成為建立和完善城市土地儲備制度的重要財力保障。

建立我國城市土地儲備基金的可能資金來源主要有：一是政府撥款，目前各個試點城市政府都劃撥一定數(shù)量的款項作為啟動資金。二是政府貸款，城市土地儲備機構(gòu)的運行，必然帶來較為可觀的運行收入。因而，用于城市土地儲備的政府貸款可以說是一種低風險甚至是無風險貸款。在初期啟動階段，城市土地儲備與開發(fā)公司完全可以用貸款方式建立土地儲備基金。三是政府預劃撥部分城市土地給城市土地儲備與開發(fā)公司。這相當于政府以土地資產(chǎn)實物的形式投入到城市土地儲備基金之中。四是土地收益。城市土地使用制度改革已實施多年，城市土地有償使用制度的引入，已經(jīng)為政府積累了一筆可觀的土地收益，這些收益一部分已用于城市基礎設施和公益事業(yè)建設，剩余部分可列入城市土地儲備基金。五是城市土地儲備收益。城市土地儲備制度運作一段時期后，將會產(chǎn)生土地儲備收益，這些收益也可以列入城市土地儲備基金，滾動使用。六是由城市土地儲備機構(gòu)發(fā)行土地債券。土地債券通過城市土地儲備收益來還本付息。其實其他資金，包括各種按有關規(guī)定可以進入土地儲備基金的公共基金、社會基金，如各種保險基金、離退休基金、養(yǎng)老基金等等。

由城市土地儲備與開發(fā)公司來實際運作城市土地儲備基金。作為城市土地基金運作主體，其職能是受城市政府委托，承擔土地征用，城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃和回收以及存量土地的收購；組織城市土地供應、土地開發(fā)整理和土地資產(chǎn)的管理等公共事務工作。運作土地基金，既要接受政府計劃指導，又要按照市場機制進行高效運作，確保國有土地資產(chǎn)收益的最大化。

城市土地儲備基金是一種與市場經(jīng)濟體制相適應的城市土地管理制度、管理方式和運行機制的結(jié)合。建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的城市土地儲備基金架構(gòu)，必然涉及到我國現(xiàn)行的土地管理體制、土地供應機制和法律法規(guī)等一系列層面的創(chuàng)新；同時，還直接受城市土地市場發(fā)育程度的影響。因此，必須認真研究城市土地儲備基金與城市土地資產(chǎn)管理、土地收購與儲備、土地資本化運營和土地證券化等方面的關系，并著重研究和解決好建立城市土地基金和現(xiàn)行法律法規(guī)的適應性問題。

三、建立和完善城市土地儲備制度的法律保障體系

篇（8）

中圖分類號：TM461 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）12-0287-01

我國經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增多、人民生活水平的進一步提高帶來的直接影響是對糧食的需求量大幅度上升。但城市化和工業(yè)化的不斷推進，占用了大量的農(nóng)用耕地，使耕地保護、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益激化。所以土地儲備問題成為了城市土地利用管理中的熱點問題，雖然已有不少學者從各個不同的方面對此進行了探討，但收效甚微，耕地保護、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾仍舊愈演愈烈。

1.我國土地儲備制度含義以及意義

土地制度最早起源于西方，是西方市場經(jīng)濟發(fā)達的國家城市化過程中發(fā)展起來的一項以促進社會保障、增進公民福利為目的的制度。這時的土地儲備有利于改善城市的居住環(huán)境、促進城市和諧有序的發(fā)展；有利于抑制土地的投機倒把行為，更能在一定程度起到降低住房價格的作用。而我國正式表明土地儲備制度成為法律制度是在2001年4月30日國務院頒布的《關于加強國有土地資源管理的通知》中，首次在國家層面對土地儲備的概念進行界定是在2007年的11月19日，國土資源局、財政部、中國人民銀行三部門聯(lián)合頒布的《土地儲備管理辦法》中?！锻恋貎涔芾磙k法》提出土地儲備是市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用的目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。相對應的土地儲備制度則是政府按照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對城市各類建設用地需求的一種經(jīng)營管理制度。是城市土地使用制度的一項創(chuàng)新。

和國外的土地管理儲備制度建立在土地市場建立后，用來彌補市場缺陷，限制地價上漲、投機不同，我國的土地儲備制度建立土地市場建立起前，是在地價受到了抑制的情況下，希望能通過這么一套制度來晚上市場，促進市場定型的。所以我國的土地儲備制度又具有著一些不同的意義。首先，它的建立和推廣使得土地交易逐步走向了市場化，打擊了土地交易的隱形市場，有利于調(diào)整和規(guī)范土地市場；其次它盤活了城市的存量用地，尤其是對國企改革發(fā)揮了重要的作用；最后它還幫助了地方政府增加收益，以加快城市基礎設施的建設[1]。

2.我國土地儲備現(xiàn)狀分析

1996年我國第一家土地儲備機構(gòu)成立于上海；2001年，國土資源部真實全面推廣城市土地儲備制度。十多年來遍布全國的城市土地儲備機構(gòu)一有幾千家，這是我國城市土地儲備制度從初生到探索再到成長的過程。雖然在政府主導程度、機構(gòu)職責權(quán)限等方面各地的具體操作模式不盡相同。但縱觀整個國家政策的發(fā)展方向，土地儲備制度的發(fā)展趨勢正在逐漸清晰，即以市場導向的市場化運行方向來完成土地一級市場的主要職能，達到土地利用可持續(xù)發(fā)展?？杉幢阋呀?jīng)取得了這樣的成效，但就只誕生了不過十幾年的“毛頭小兒”來說，存在的問題也不在少數(shù)。首先，雖然我國占有全世界百分之七的土地，但要養(yǎng)活的確是全世界百分之二十二的人口，所以我國的基本國情就有人多地少、耕地后備資源嚴重不足這一條，另外人口的劇增引致生產(chǎn)生活對土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我國正處于經(jīng)濟社會多方面發(fā)展時期，此時期的經(jīng)濟活動多以企業(yè)化、集團化生產(chǎn)為主，人口向城鎮(zhèn)集中，城市規(guī)模擴大，社會生產(chǎn)和人民生活對土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保護形勢日益嚴峻。另外，耕地的減少甚至會成為影響糧食安全的直接原因，長此以往，更會影響到社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。最后，工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，使得土地的質(zhì)量嚴重受損，土地的承載力下降，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化的現(xiàn)象接踵而至，造成了生態(tài)環(huán)境被破壞和土地資源被污染的嚴重后果。

3.土地儲備制度和耕地保護的關系探討

《土地儲備管理辦法》中總結(jié)了土地儲備的四個功能，包括服務于土地調(diào)控，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地的保障能力與規(guī)范土地市場的運行。這其中的一個重要功能――促進土地節(jié)約集約利用就與用地觀念和報貨耕地息息相關。

另外，土地儲備有存量儲備和增量儲備兩種。存量儲備土地往大了講是城鄉(xiāng)建設中已經(jīng)占有或者使用了的土地，實則就是城鄉(xiāng)建設用地范圍內(nèi)的閑置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨頭開發(fā)利用潛力的土地。增量土地這是新增建設中所占用的，主要來源于城市周邊的農(nóng)用土地。如果增加存量土地的儲備，減少增量土地的儲備就能在一定程度上節(jié)約集約利用率。從而起到保護耕地的目的。

當然，也不能一味地去增加存量土地的儲備與減少增量土地的儲備，因為城市經(jīng)濟的發(fā)展也是至關重要的，所以在進行具體控制的過程中要注意結(jié)合實際情況，可以再發(fā)覺城市內(nèi)部的用地潛力上面多下功夫，使其技能幫助保護耕地，又能促進城市經(jīng)濟的發(fā)展[2]。

4.有關如何通過土地儲備制度來促進耕地保護的建議

具體來說，保護耕地、促進集約用地是我國當前關乎民生的一大目標。一項制度的實施本身不是目的，其運行和完善要圍繞其使命來進行才是根本。除了要根據(jù)調(diào)控目標和市場制定合理的征地、供地計劃外，還需要充分把握各個環(huán)節(jié)的運行策略，努力通過土地儲備制度來實現(xiàn)耕地保護。

4.1 地方政府提高耕地保護的認識

政府壟斷著土地一級市觶控制著儲備土地的來源，所以政府在土地儲備與耕地保護中扮演著重要的角色。比如說在存量土地和增量土地的儲備問題上，如果當?shù)卣疄榱俗非罄娴淖畲蠡瘉頊p少土地儲備的成本，偏離國家嚴格控制增量用地的基本要求，利用調(diào)整土地利用總體規(guī)劃改變地類性質(zhì)，規(guī)避國家相關的法律法規(guī)，影響到了儲備中對于增量土地儲備數(shù)量的要求就會直接影響到耕地數(shù)量，從而挫傷國家耕地保護目標的實現(xiàn)。所以提高政府的耕地保護意識至關重要。除了上級政府加大對于耕地保護的宣傳力度外，建議可以在設置土地儲備目標時加入耕地保護的相關內(nèi)容，通過把耕地保護融合在土地儲備中來保障耕地保護政策的嚴格執(zhí)行。最后針對政府盲目儲備土地、讓出土地來增加短期的財政收入的問題，要及時剔除當?shù)卣缘厣數(shù)挠^念，讓他們意識到這樣不僅達不到調(diào)控土地市場的目的，更會帶來耕地的大量流失，由此危及糧食安全、阻礙可持續(xù)發(fā)展。

4.2 健全和規(guī)范土地儲備制度

《土地儲備管理辦法》等有關土地儲備制度的法律雖然有明確土地儲備的性質(zhì)定位、范圍、程序，確立了土地儲備機構(gòu)的法律地位，規(guī)范了土地儲備的資金管理以及促進了土地儲備制度的健康發(fā)展。但作為一部新生法律，并未十分健全，建議可以在今后的有關土地儲備法律制度建設過程中，增加有關耕地保護的內(nèi)容，不僅讓土地儲備管理制度能調(diào)控土地市場、增加財政收入，獲得經(jīng)濟效益，還能切實實現(xiàn)耕地保護，取得民生和環(huán)境效應，從而健全自身發(fā)展[3]。

5.結(jié)語

綜上所述，作為行政手段與市場手段相結(jié)合的土地儲備制度，依中國國情而成長，并將在將來的土地調(diào)控中發(fā)揮重要作用。地方政府和土地機構(gòu)都需要以長遠發(fā)展的眼光處理好國家政策和地方發(fā)展間的關系，以求進入到相互支持并相互融合的良性循環(huán)之中。因為只有這樣，土地儲備制度才能發(fā)揮好自身的特有優(yōu)勢，以國家政策、調(diào)控目標和科學的供地計劃為導向，充分把握好各個環(huán)節(jié)的運行策略，達到耕地保護、集約用地的高效統(tǒng)一，實現(xiàn)整個土地一級市場的健康發(fā)展。

參考文獻

篇（9）

一、引言

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

(二)土地儲備機構(gòu)的法律地位和功能

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規(guī)定不符合現(xiàn)行法及其理論

(五)建設用地使用權(quán)的標的物

(六)前期開發(fā)整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心

2.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國土資源管理部門

3.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權(quán)。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權(quán)，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認書》?！冻山淮_認書》規(guī)定:“請持此確認書于巧個工作日內(nèi)向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》?！彪S后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設用地使用權(quán)無任何權(quán)利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設用地使用權(quán)，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設用地使用權(quán)等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續(xù)、拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得A號地塊的建設用地使用權(quán)嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權(quán)的行為，應被認定為建設用地使用權(quán)出讓，而不是建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權(quán)的出讓主體

建設用地使用權(quán)出讓，是國家將建設用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權(quán)法》第15條等將物權(quán)變動與引起變動的原因行為區(qū)分開來，若循此路，建設用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓可作為物權(quán)變動，就不同于建設用地使用權(quán)出售、贈與。)可見出讓和轉(zhuǎn)讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉(zhuǎn)讓行為中的轉(zhuǎn)讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。轉(zhuǎn)貼于本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權(quán)。招標拍賣是土地使用權(quán)出讓的方式之一，而該建設用地使用權(quán)交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據(jù)《W市掛牌出讓建設用地使用權(quán)公告》和《建設用地使用權(quán)掛牌競買須知》予以證明?！督ㄔO用地使用權(quán)成交確認書》規(guī)定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續(xù)，簽訂《建設用地使用權(quán)出讓合同》，上述內(nèi)容證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權(quán)交易的出讓方。同時，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發(fā)出的《工作聯(lián)系函》就是否繼續(xù)履行《成交確認書》進行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權(quán)交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權(quán)是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權(quán)掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權(quán)，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權(quán)的內(nèi)容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權(quán)，而是與其內(nèi)容和效力不同的另一建設用地使用權(quán)，該建設用地使用權(quán)不可能因乙單位的轉(zhuǎn)讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條，以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;其二，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務隨之轉(zhuǎn)移;其三，土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據(jù)哎土地使用權(quán)證》表明該宗地塊的土地使用權(quán)的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權(quán)的期限為40年，至土地交易中心簽發(fā)《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權(quán)公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權(quán)的土地用途是商業(yè)用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設用地使用權(quán)已不是(乙單位擁有的)原物及原權(quán)利，土地用途已改變，由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉(zhuǎn)讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權(quán)交易是轉(zhuǎn)讓行為，則既違反了上述《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同?！禬市土地儲備管理辦法》第8條也規(guī)定，對于改變批準用途用于商業(yè)等經(jīng)營性用地或以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力進行開發(fā)的，應由政府收回進人土地儲備。可見，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權(quán)利將其既有的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設用地使用權(quán)是W市國土資源管理局出讓的建設用地使用權(quán)。

第三，《成交確認書》并沒有規(guī)定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉(zhuǎn)登記手續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續(xù)，這就使得甲公司取得A號地塊的建設用地使用權(quán)非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權(quán)，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權(quán)自合同成立時移轉(zhuǎn)，而是奉行買賣物所有權(quán)自交付或登記時移轉(zhuǎn)的原則，建設用地使用權(quán)自辦理變更登記時轉(zhuǎn)移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉(zhuǎn)買賣物的所有權(quán)，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權(quán)。

2.《成交確認書》規(guī)定的“請持此確認書于15個工作日內(nèi)向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權(quán)出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據(jù)此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產(chǎn)生的。

根據(jù)《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權(quán)規(guī)定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發(fā)出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規(guī)定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權(quán)出讓合同》，對雙方的權(quán)利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規(guī)定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內(nèi)容的履行。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據(jù)土地使用者的使用年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據(jù)《W市土地儲備管理辦法》第11條規(guī)定，在土地收歸國有后，應由W市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內(nèi)建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權(quán)人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權(quán)人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權(quán)的情形，W市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現(xiàn)的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權(quán)，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質(zhì)不同的另一建設用地使用權(quán)出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建設用地使用權(quán)”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權(quán)退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權(quán)”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權(quán)和甲公司將要取得的建設用地使用權(quán)，是兩項不同的建設用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償協(xié)議》，只是具有中國特色的實務運作中出現(xiàn)的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的A號地塊的建設用地使用權(quán)，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權(quán)，而不是向甲公司轉(zhuǎn)讓建設用地使用權(quán)。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權(quán)，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權(quán)。按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權(quán)利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權(quán)的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權(quán)。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權(quán)也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權(quán)、他物權(quán)等權(quán)利，以保障甲公司實現(xiàn)其合同目的。假如有第三人主張此類權(quán)利，甲公司有權(quán)暫時拒付補償款。

3.甲公司有權(quán)向乙單位中止付款

根據(jù)《合同法》第60條第1款的規(guī)定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權(quán)行使抗辯權(quán)。本案適用先履行抗辯權(quán)，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權(quán)拒絕其履行要求。根據(jù)甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內(nèi)辦理拆遷手續(xù)，乙單位應于辦完拆遷手續(xù)后30天內(nèi)對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內(nèi)將A號地塊交付給甲公司，實質(zhì)上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款?？梢婋p方的權(quán)利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續(xù)無法辦理，乙單位負有權(quán)利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權(quán)援用《合同法》第67條的規(guī)定，行使抗辯權(quán)，中止付款。

4.乙單位無權(quán)解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規(guī)劃局停止辦理甲公司的報建手續(xù)。從《建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》的規(guī)定來看，乙單位負有權(quán)利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構(gòu)成違約，乙單位自不享有解除權(quán)，無權(quán)解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質(zhì)上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權(quán)是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權(quán)利義務?！督ㄔO用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同》是為了實現(xiàn)出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協(xié)助國土資源管理局與甲公司的土地使用權(quán)交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權(quán)交易的主體;在《工作聯(lián)系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續(xù)討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續(xù)履行合同的意愿。故乙單位無權(quán)解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

篇（10）