序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇農(nóng)村社會保障論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中文摘要……………………………………………4

英文摘要……………………………………………5

前言…………………………………………………6

一、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀………………6

二、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題的成因…………8

三、在貧困的農(nóng)村建立社會保障的重要性………10

四、對于農(nóng)村社會保障問題的對策………………12

參考文獻……………………………………………17

辭謝…………………………………………………18

貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題研究

專業(yè)班級：

指導(dǎo)教師：

摘要:隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村社會保障在以農(nóng)業(yè)為主的我國越來越重要了,尤其是在貧困的農(nóng)村,社會保障問題更是得到人們的關(guān)注。建國以來,我國農(nóng)村的社會保障從無到有發(fā)展到現(xiàn)在,取得了令人鼓舞的成績,但是在貧困的農(nóng)村地區(qū)依然存在著非常嚴重的問題,如保障覆蓋面窄,保障水平低，資金來源不足等。研究貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題并提出可行的實施方案，對于建設(shè)和諧社會而言具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：社會保障農(nóng)村社會保障貧困地區(qū)

impoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionresearch

abstract:alongwithmarketeconomydevelopment,thecountrysidesocialsecurityhasbeenbeingmoreandmoreimportantbyagriculturalprimarilyourcountry,inparticularinimpoverishedcountryside,thesocialsecurityquestionobtainspeople''''sattention.sincefoundingofthenation,ourcountrycountrysidesocialsecuritygrowsoutofnothingdevelopetothepresent,hasobtainedtheinspiringresult,butstillhasextremelyseriousissueintheimpoverishedcountrysidearea,likethesafeguardcoverageisnarrow,thesafeguardlevelislow,capitalsourceinsufficiencyandsoon.studiestheimpoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionandproposedthefeasibleimplementationplan,saysregardingtheconstructionharmonioussocietyhasthevitalsignificance.

keywords:socialsecuritycountrysidesocialsecurityimpoverishedarea

社會保障是一國政府為全體國民（無論是在城市還是在農(nóng)村）因各種原因失去收入來源而生活貧困時，向他們提供的生活保障。建立農(nóng)村社會保障體系，不能不考慮到我國的地區(qū)差異。我國貧困地區(qū)人口比重大，經(jīng)濟發(fā)展程度相對較低，而且集中了我國大部分的貧困人口，建立社會保障體系的任務(wù)更艱巨，貧困農(nóng)村社會發(fā)展中的問題更為突出，建立社會保障體系的緊迫性更為明顯。我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，盡管從1991年開始已經(jīng)在發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)進行了商業(yè)性的社會保障制度改革試點，但真正意義上的社會保障制度在農(nóng)村地區(qū)仍是一個空白。我國現(xiàn)在仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，建立較為完善的農(nóng)村社會保障，其迫切性及意義不亞于城鎮(zhèn)的社會保障。

一、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

建國50多年來，我國部分農(nóng)村地區(qū)建立了一些初步的社會保障制度，對于保障人民生活安定，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，都曾發(fā)揮過極為重要的作用。部分地區(qū)解決了部分群眾“老有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的問題。但是，由于它是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，在自給自足自然經(jīng)濟的基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展的，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的推進，它對農(nóng)村社會發(fā)展的保障功能，卻沒有很好地發(fā)揮出來，存在多方面的弊端和問題。

（一）范圍小，覆蓋面窄

1994年，建立社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖達14854個，卻僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的31%，建立社會保障基金會的村委會僅占24％。沒有建立社會保障機構(gòu)的地區(qū)，盡管集體也以公益金和合作醫(yī)療基金的形式向農(nóng)民收取社會保障費用，但由于個人繳納的公益金只是贍養(yǎng)無兒無女的孤寡老人，社會供給性差，而且使用缺乏有效的監(jiān)督和約束，農(nóng)民沒有積極性。而且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私有企業(yè)以及農(nóng)村勞動力就業(yè)的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對農(nóng)村勞動者的社會保障基本上是空白。這種情況，使國家無法對農(nóng)村勞動者提供基本的生活保障，極不適應(yīng)多種所有制并存的格局。

（二）保障水平低下

由于我國農(nóng)村經(jīng)濟長期處于極低的發(fā)展水平，農(nóng)民可自由支配的收入也極其有限，所以他們用于社會保障方面的消費，也只能是一種低水平的社會保障。例如，自1992年開始在全國推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，盡管民政部門和政府其他部門投入了相當大的精力，但距離農(nóng)民最基本的養(yǎng)老需求的滿足尚有相當距離。農(nóng)村的醫(yī)療保障制度也基本上處于同樣的境地。農(nóng)民很多情況下都陷入缺醫(yī)少藥、療費昂貴、毫無醫(yī)療保障的窘境，社會保障無論是范國還是標準都是很低的。有調(diào)查顯示，占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受社會保障的11%，可見保障水平之低。

（三）社會化程度低

目前，在我國農(nóng)村推行的各種社會保障制度從嚴格意義上說都不是真正的社會保障，而僅僅屬于社區(qū)保障。農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)實行。沒有在全國范圍內(nèi)大面積推廣，社會保障基金調(diào)劑范圍小，在如何確定福利水平與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系方面國家沒有一個具有法律意義上的數(shù)量規(guī)定。全國雖有1100個縣開辦養(yǎng)老保險，但參加人口只占總?cè)丝诘?0%，積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然解決部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口在保健醫(yī)療問題上對集體的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會化。一般說來，經(jīng)濟較發(fā)達的東部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平亦較高，而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，則集中了我國大多數(shù)貧困人口，許多人連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平仍然很低。另外，農(nóng)村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡，大部分地區(qū)的農(nóng)村社會保障項目不全，而且各項目間缺乏有機聯(lián)系，構(gòu)不成整體優(yōu)勢。

（四）資金來源不盡合理

目前，我國社會保障資金來源是以農(nóng)民個人激納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農(nóng)村參加養(yǎng)老和醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。所以我國應(yīng)盡快改變目前這種資金來源方式，尋找適合我國貧困地區(qū)實際情況的多渠道的來源方式。

（五）立法不健全，管理不夠科學與規(guī)范

首先，管理體制不順，表現(xiàn)為政出多門，管理多頭。民政部門、計生委、基金會、壽險公司等機構(gòu)涉及了農(nóng)村社會保障，導(dǎo)致相互扯皮，辦事效率低下的狀況。其次，有些地方的管理規(guī)章制度不健全，難以保證農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。再次，國內(nèi)尚未立法，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，由于多家分割，條塊分割，職）權(quán)不分，缺乏監(jiān)督，使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。

二、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題的成因

（一）貧困地區(qū)的農(nóng)村人口比重較大

貧困地區(qū)城市化僅為20%左右，低于全國20個百分點，這使農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎剡h高于我國其他地區(qū)。而且由于貧困農(nóng)村城鄉(xiāng)非農(nóng)經(jīng)濟不發(fā)達，廣大農(nóng)村人口又大多積淀在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。1999年，我國農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總就業(yè)人員的比重高達63.7%，而其它產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比例又遠遠低于其他地區(qū)。農(nóng)村人口比例大，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重高，那么建立農(nóng)村社會保障體系的任務(wù)和負擔重，這是顯而易見的。

（二）農(nóng)民收入水平低下

貧困地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，貧困面大，貧困率高，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，其人均可支配收入遠遠低于其他地區(qū)。另外，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值水平低，農(nóng)民人均收入水平低，加上非農(nóng)產(chǎn)業(yè)落后，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴大收入的機會也很有限。大部分地區(qū)的居民收入還處于維持生計水平的狀態(tài)。收入的低下使他們維持基本生活都很困難,根本不會考慮社會保障的問題。所以，農(nóng)民收入低會嚴重制約其對加入社會保障網(wǎng)的積極性。在當前這種情況下，要農(nóng)民自己出一部分錢，無疑還是一個不小的負擔。

（三）政府財政困難大

由于一系列原因，貧困地區(qū)各級政府的財政困難較大。以1998年的統(tǒng)計資料為例，西部11個省區(qū)市財政收入共868.58億元，財政支出則高達1678.21億元，收支相抵，赤字為809.63億元，財政赤字為當年財政收入的93%。分省區(qū)看，則各個省區(qū)市都有赤字。而東部地區(qū)地方財政既能辦大事，又能有節(jié)余，并且還有潛力可挖，西部則支出不大，赤字不小，暫時也沒有多大的潛力可挖。如果在現(xiàn)有財力的基礎(chǔ)上再增加大筆的建立社會保障體系支出，地方財政可謂是雪上加霜。

很顯然，貧困農(nóng)村經(jīng)濟實力薄弱，三農(nóng)問題突出，地方財力又很有限。而建立社會保障體系從總量上看首先是大筆的、而且是持續(xù)的支出，然后才是持續(xù)的受益。它的財政支付能力和農(nóng)民的經(jīng)濟承載力的困難是問題的核心。解決支出的問題在先，辦成好事的收獲在后。解決社會發(fā)展中的各種矛盾和問題在先，形成良性循環(huán)在后。這是對在此地區(qū)建立農(nóng)村社會保障體系的難題所做的基本估計。

三、建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的重要性

建立和完善貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是健全和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是實現(xiàn)對國民收入再分配、矯正收入分配市場失靈的有力手段，是促進社會公平和維護社會穩(wěn)定的重要措施。

（一）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求

作為社會主義的市場經(jīng)濟，實現(xiàn)共同富裕是不可動搖的目標，對于貧困地區(qū)的農(nóng)村尤其如此。因此我們必須注意防止兩極分化，主要是防止城鄉(xiāng)分化和農(nóng)村內(nèi)部分化。要防止兩極分化，建立完善的社會保障體系便是一個重要的措施。社會保障可以在高收入和低收入之間進行分配，使整個社會收入趨于公平，這不僅可以保障老、弱、病、殘等農(nóng)民的基本生活，而且也促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。健全的社會保障制度不僅是農(nóng)村社會的“穩(wěn)定器”，而且是經(jīng)濟運行的“穩(wěn)定器”。

（二）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障符合利益對等原則和稅收公平原則

從農(nóng)民的角度看，他們不僅以上繳各種費稅直接為國家財政做出貢獻，而且還通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金，且這種積累方式目前還在持續(xù)。按照利益對等的原則，政府以財政資金向社會提供服務(wù)及公共產(chǎn)品，作為這些服務(wù)及公共產(chǎn)品的受益者應(yīng)該包括所有向政府上交稅費的人。社會保障實際上就是政府向國民提供的一種公共產(chǎn)品，與城鎮(zhèn)居民一樣，農(nóng)民應(yīng)該是享有社會保障的主體。稅收公平原則的標準之一就是根據(jù)受益的多少，即享受到政府提供的服務(wù)水平，一般而言，多享受服務(wù)者多交稅，反之則少交稅，但無論如何納稅人都應(yīng)在不同程度上享受到政府的服務(wù)。因此在農(nóng)村建立社會保障制度也符合稅收公平的原則。

（三）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障是貫徹以人為本，應(yīng)對人口老化，提高人口素質(zhì)的重要條件

計劃生育是我國的一項基本國策，執(zhí)行這一國策的難點在貧困地區(qū)的農(nóng)村。在農(nóng)村社會保障欠缺的情況下，除了土地，養(yǎng)兒防老是農(nóng)民生活保障的第二道防線。農(nóng)村老年人在年輕時，其全部收入投入家庭，主要是子女養(yǎng)育上，當其年老時只能由子女尤其是兒子來贍養(yǎng)。在這種社會存在下，要改變幾千年來在儒家傳統(tǒng)文化中形成的“多子多?！?、“養(yǎng)兒防老”的生育觀念，是非常困難的。何況，我國已明文規(guī)定“子女有贍養(yǎng)父母的義務(wù)?！笨梢姡挥薪⒔∪宿r(nóng)村社會保障制度，使老年人“老有所養(yǎng)，老有所用”，逐步淡化傳統(tǒng)觀念才成為可能。

隨著改革開放后農(nóng)村青壯年勞動力向城市的大量轉(zhuǎn)移，“空巢家庭”增多、“3859”部隊成為農(nóng)村主力的情況日益突出，因此農(nóng)村養(yǎng)老壓力將十分沉重，未雨綢繆是智者的選擇，對于國家也是這樣，健全農(nóng)村社會保障制度，才有可能度過這段危險時期。

我們常說要提高全民素質(zhì)，全民素質(zhì)主要是指身體素質(zhì)和文化素質(zhì)，而農(nóng)村醫(yī)療保障的缺乏嚴重威脅著農(nóng)村人口的身體健康。在貧困地區(qū)的農(nóng)村，有不計其數(shù)的農(nóng)民不是因為醫(yī)療設(shè)施不健全便是因為昂貴的醫(yī)療費用而耽誤了病情。社會保障是一個寬泛的概念，它既保障公民的生存權(quán)，也保障公民的發(fā)展權(quán)，后者主要是指保障公民受教育的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，“八五”期間，我國1.45億失學兒童中，絕大部分分布在中國的貧困地區(qū)。要改變這諸多情況，建立健全農(nóng)村社會保障制度是非常重要的。

（四）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障有利于刺激消費，擴大內(nèi)需

啟動內(nèi)需，一個重要的出路就是啟動廣大的農(nóng)村市場。中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占大多數(shù)，農(nóng)村市場是非?？捎^的。但是當前農(nóng)民消費水平比較低，據(jù)調(diào)查，1997年全國農(nóng)村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺，彩電27.32臺，洗衣機21.87臺，摩托車10.89輛。沒有社會保障的農(nóng)民希望為自己和家人的生老病死積攢下足夠的錢，為自己孩子的成長和教育積攢基礎(chǔ)，這樣就抑制了他們對高水平的消費。農(nóng)民每年增加為數(shù)不多的收入很大部分會沉淀到儲蓄中去，很多研究顯示，中國農(nóng)村居民的邊際消費傾向要遠小于城市居民。所以沒有社會保障的配合，只通過提高農(nóng)民收入水平、減輕農(nóng)民負擔和向農(nóng)村提供合適的產(chǎn)品并不一定就能取得理想的啟動農(nóng)村需求的效果。

四、建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的對策

我國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度因經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的建立而面臨新的任務(wù)。我國計劃生育政策的實施、家庭結(jié)構(gòu)的變化、人口老齡化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化的趨勢等客觀現(xiàn)實情況，以及過去搞的社區(qū)型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，又是一個很好的機遇。建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度必須立足我國貧困地區(qū)的基本國情，即人口多，底子薄，經(jīng)濟落后，地區(qū)發(fā)展不平衡。我國目前城鎮(zhèn)職工社會保險的做法和國際社會保障經(jīng)驗，都不能很好地解決我國農(nóng)村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規(guī)范的管理辦法，在我國貧困地區(qū)的農(nóng)村相當長的時間內(nèi)是難以做到的。因此，建立我國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的指導(dǎo)思想是：從農(nóng)村實際出發(fā)，堅持以保障農(nóng)民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以農(nóng)民自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結(jié)合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實現(xiàn)全方位的社會保障。建立一個包括養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，工傷保險，社會福利、社會救濟和生育等全方位的、城鄉(xiāng)一體的有中國特色的社會保障體系，使農(nóng)村勞動者和全體農(nóng)民在面臨年老、疾病、生育、喪失勞動能力以及其他諸困難時，能夠得到最基本的生活保障，能享有老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。

（一）加大投入，擴大社會保障覆蓋面

覆蓋面是反映勞動者消除生、老、病、死、傷、殘的后顧之憂，生活于有安定感的網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)的比例數(shù)。覆蓋面越高，社會越穩(wěn)定，我國社會保障城鄉(xiāng)的差別很大，農(nóng)村社會保障覆蓋面和社會保障水平都很低。作為一個農(nóng)業(yè)大國，我們必須重視農(nóng)村社會保障的發(fā)展，擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面。這樣就需要政府和有關(guān)部門加大資金、技術(shù)和精力的投入，建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、教育、生育等在內(nèi)的全面的保障制度。

（二）采取各種措施加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而提高社會保障水平

社會保障基金的多少直接受經(jīng)濟發(fā)展的制約，社會保障水平的提高必然要依賴經(jīng)濟的發(fā)展。因此，健全和完善農(nóng)村社會保障體系的根本，在于加速農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國的經(jīng)濟不夠發(fā)達，這就要求我們?nèi)Πl(fā)展經(jīng)濟，同時要求我們在建立農(nóng)村社會保障體系時，保障水平不能要求過高。

（三）從實際出發(fā)，因地制宜，按步驟分期實施

一般地區(qū)，先從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險入手，創(chuàng)造條件逐步展開。經(jīng)濟貧困地區(qū)，根據(jù)貧困地區(qū)農(nóng)村的實際情況，要把社會保險與救濟救災(zāi)工作統(tǒng)一起來，鼓勵每一位農(nóng)民參加社會保險，尤其要扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰(zhàn)勝災(zāi)害、脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項目由低到高。逐漸從社區(qū)化的保障制度中走出來，建立全國范圍的社會化的保障制度?？傊_展農(nóng)村社會保障工作要順應(yīng)農(nóng)民的要求，尊重農(nóng)民的感情，留有余地，循序漸進，以適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾心理上、物質(zhì)上的承受能力。

（四）多渠道籌措社會保障資金

要給我國貧困地區(qū)的農(nóng)民建立社會保障制度，無疑需要巨額的資金投入。因此，建設(shè)貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障體系，首先要求國家投入資金。由于我國貧困地區(qū)農(nóng)村人口多，國家財力有限，單一依靠國家財政來開展社會保障工作，是極不現(xiàn)實的。這就需要我們多種形式籌措資金。如，通過有關(guān)政策來大力發(fā)展集體經(jīng)濟，來強化農(nóng)村集體對保障資金的投入，采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)村自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強制性養(yǎng)老保險和養(yǎng)老儲蓄，建立個人賬戶，不論集體補助多少連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保險的積極性，鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險，因為商業(yè)保險適應(yīng)性強，能適應(yīng)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平。

（五）加快相關(guān)立法，提高管理水平

首先，在鼓勵農(nóng)民自我保障的同時，加快農(nóng)村社會保障立法建設(shè)是非常必要的。而社會保障又必須通過國家立法才能得到保證，目前社會保障在農(nóng)村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保障立法滯后，比如，在許多私營、三資企業(yè)中，常常以社會保險不是法律規(guī)定為由，拒絕為農(nóng)民工設(shè)立保險。因此可見，加快農(nóng)村社會保障立法建設(shè)是非常必要的，只有這樣才能使貧困地區(qū)的農(nóng)村社會保障工作有法可依，使貧困的農(nóng)民感覺到社會保障有了法律的保護，可以很容易地落在實處。其次，要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)實情況建立多層面的社會保障體系，提高社會保障的管理水平。因為地區(qū)發(fā)展不平衡是我國的國情，就是在同一村莊，戶與戶之間的收入也各不一樣，單一的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。在農(nóng)村建立社會保障體系，必須改變以往“政出多門”的現(xiàn)象。各項保障項目都設(shè)立一個統(tǒng)一管理的機構(gòu)，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，讓保障有統(tǒng)一文件，有統(tǒng)一的人員，把事情落在實處，確實讓農(nóng)民感受到社會保障的益處。

（六）堅持國家政策指引，農(nóng)民自我保障為主，集體補助為輔的保障原則

社會保障也有度的問題，社會保障若過于濃厚，農(nóng)民從社會保障中得到的好處越多，他們就會減少勞動供給，產(chǎn)生一種惰性心理，只等著社會的補助，而自己不去勞動，導(dǎo)致社會和經(jīng)濟效率的損失，國家財政負擔過重。所以社會保障的實施過程中一定要設(shè)法引導(dǎo)農(nóng)民產(chǎn)生自我保障的意識，幫助他們實現(xiàn)自我保障，把集體保障作為輔助方面。務(wù)必要處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”之間的關(guān)系。因此，農(nóng)村的社會保障制度必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會喪失尋找新工作機會的動力。

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[10]鄭功成：《農(nóng)民工的權(quán)益與社會保障》，《中國黨政干部論壇》，2002年第8期，加上起止頁碼。

[11]李強：《城市農(nóng)民工的失業(yè)與社會保障問題》，《新視野》，2001年第5期，加上起止頁碼。

篇（2）

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2004年我國農(nóng)村享受最低生活保障的總?cè)藬?shù)為488萬人，2006年底達1593萬人。這期間雖然有大幅增長，但也僅占農(nóng)村貧困人口的24.8%.目前，我國農(nóng)村社會保障制度建立過程中主要存在以下問題。

（一）社會保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡。從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農(nóng)民的社會保障費支出占全國保障費總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費支出占總支出的89%.可見，農(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達91%，而農(nóng)村只有2%.另外，社會保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。

（二）社保資金缺乏穩(wěn)定來源、籌資困難?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大投入力度，但遠不及農(nóng)民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。

（三）農(nóng)村社會保障缺乏必要的法律保障。由于農(nóng)村許多具體實施辦法多是通過各種行政性文件，缺乏法律權(quán)威與制度剛性，有很大的隨意性，導(dǎo)致社保資金被擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、建立農(nóng)村社會保障制度框架的構(gòu)想

我國農(nóng)村社會保障制度的框架大體包括如下幾個方面：

（一）農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家為保障難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救助制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)注意以下幾方面問題：一是制定科學的最低生活保障線標準。由于不同地區(qū)收入水平、消費水平的差異，國家可對東部發(fā)達地區(qū)、東北部、中部欠發(fā)達地區(qū)、西部相對貧困地區(qū)制訂不同的標準，地方政府再制定符合本地區(qū)實際情況的實施標準。該標準既要實事求是、合情合理，又能有效解決貧困農(nóng)民的生活困難，維持農(nóng)民吃飯和穿衣的基本生活需要。二是界定農(nóng)村最低生活保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災(zāi)、病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。三是要遵循“輸血”和“造血”的有機結(jié)合原則?！拜斞敝竿ㄟ^國家財政及地方財政給予農(nóng)民最低生活保障的費用，“造血”是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，通過補充地方財政的實力，進一步增強地方財政的可轉(zhuǎn)移支付力度，使保障基金有穩(wěn)定的來源。只有二者結(jié)合，才能使農(nóng)民獲得最低生活保障經(jīng)費。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家保障全體老年農(nóng)民基本生活的制度。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵循以下原則：一是對不同受保類型的老人采用不同養(yǎng)老資金交納方式。給每個受保人建立個人養(yǎng)老金賬戶。對完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，本人可交小部分養(yǎng)老保險金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國家給予一定補貼；對以農(nóng)業(yè)為主，兼營第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，本人可適當交納保險金，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國家給予一定補貼；對于以二、三產(chǎn)業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)為輔的農(nóng)民，本人可多交納一些保險金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國家再給予一定補貼。對于發(fā)展為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民，由農(nóng)保轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)?；虺潜?，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的范疇。二是不同地區(qū)的農(nóng)村分層次設(shè)定標準和各部分的比例。西部、中部、東北部地區(qū)集體經(jīng)濟較少，地方財政補貼可能會少些，中央財政可通過轉(zhuǎn)移支付給這些省份多補貼一些；而東部地區(qū)集體經(jīng)濟多，地方財政可多補一些，中央財政少補一些。

（三）農(nóng)村醫(yī)療保險制度。農(nóng)村醫(yī)療保險制度是以農(nóng)村居民為對象，在農(nóng)民因病治療期間，可獲得必要的醫(yī)療費資助和疾病補貼的一種社會保險制度。建立農(nóng)村醫(yī)療保險制度應(yīng)注意以下原則：一是采取三方出資的原則。給每位投保人建立個人醫(yī)療保險賬戶，采取個人出小頭，國家和集體出大頭的原則來籌建醫(yī)療保險基金。二是建設(shè)一支規(guī)范有序的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)隊伍。

（四）農(nóng)村社會救助制度。農(nóng)村社會救助制度是國家針對災(zāi)害、突發(fā)事件或無所依靠的老人，采取應(yīng)急措施來保障農(nóng)民基本生存的社會保障制度。主要包括：一是對非災(zāi)害性的救助。國家應(yīng)加大對農(nóng)村“五保戶”、“特困戶”等的資金投入力度，加快“五?！痹O(shè)施的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。其中，對“特困戶”家庭可給予一定救濟金。二是對災(zāi)害性的救助。一方面，國家預(yù)算中應(yīng)增加災(zāi)害救助資金的比重。另一方面，通過社會援助的方式籌集救災(zāi)資金。如爭取國際援助或社會捐贈等方式來擴大資金來源。

（五）農(nóng)村社會福利制度。農(nóng)村社會福利制度是國家或社會提供福利服務(wù)，對農(nóng)村社會成員給予物質(zhì)上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區(qū)可嘗試。農(nóng)村社會福利項目大致分三類：一是以貨幣形式發(fā)放各種政府補貼。如，在重要節(jié)日（例如“過年”等節(jié)日）給予農(nóng)村少量家庭政府慰問金等。二是為提高村民生活質(zhì)量開展農(nóng)村文化服務(wù)。如，在村鎮(zhèn)建立農(nóng)村文化站，建立免費技能培訓(xùn)中心等。三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為他們提供生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)、文化教育等福利服務(wù)。

（六）農(nóng)村社會優(yōu)撫制度。農(nóng)村社會優(yōu)撫制度是一項物質(zhì)補償和政治褒揚相結(jié)合的特殊農(nóng)村社會保障制度，其保障對象是為革命和社會主義建設(shè)事業(yè)做出特殊貢獻的農(nóng)村退伍軍人及其家屬等。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的建議

（一）推進社會保障的法制化管理。農(nóng)村社會保障需要一個良好的法制環(huán)境，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正保障。在制定農(nóng)村社會保障法律、法規(guī)和條例的過程中，應(yīng)遵循以下原則：一是堅持普遍性與特殊性相結(jié)合原則。由于我國東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡，國家應(yīng)制定“農(nóng)村社會保障法”，根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)狀，對社會保障的原則、對象、保障內(nèi)容等作統(tǒng)一明確的規(guī)定；地方可在“農(nóng)村社會保障法”的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)實際發(fā)展水平和經(jīng)濟狀況制定適合本地區(qū)發(fā)展的“農(nóng)村社會保障條例”。二是堅持權(quán)利和義務(wù)對等原則。、每一農(nóng)村社會成員都有獲得社會保障的權(quán)利，同時也應(yīng)承擔相應(yīng)的義務(wù)。如，依法定期繳納保費及履行相關(guān)義務(wù)等。三是堅持公平與效率一致原則。在堅持公平的前提下，能合理保障每個農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，但兼顧效率又可起到有效激勵的作用。在良好的機制設(shè)計條件下，公平與效率是同向互動的。公平會使人感到社會的公正與和諧，能激發(fā)農(nóng)民的干勁，促進效率的提高。同時，效率的提高又會使農(nóng)村社會財富增長，使更多的人得到保障，從而實現(xiàn)真正的公平。這種公平與效率的同向互動才能促進農(nóng)村社會走向真正和諧。

（二）建立農(nóng)村社會保障組織機構(gòu)，理順管理體制，明確職責分工。為改變政出多門、效率低下的情況，建議在中央和省級人民政府設(shè)立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛(wèi)生、銀行等部門組成的農(nóng)村社會保障委員會，負責對規(guī)劃、政策、實施辦法的制定和對資金的征收、管理、經(jīng)營、使用情況的監(jiān)督檢查及資金保值、增值的策劃。明確各級政府及有關(guān)職能部門在資金籌集和管理方面的職責分工，同時應(yīng)把農(nóng)村社會保障政策制定機構(gòu)與社保資金運作機構(gòu)分開。

篇（3）

當前的中國農(nóng)村正面臨著日益嚴峻的社會保障缺失和不足問題，這不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民及農(nóng)村特殊群體的基本利益，也關(guān)系到建設(shè)和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的根本目標。但由于“三農(nóng)”問題的復(fù)雜性和地區(qū)發(fā)展的不平衡性，我國農(nóng)村社會保障的建立在各地尚處于摸索階段。由于商業(yè)保險與其他農(nóng)村社會保障制度在發(fā)揮社會“安全網(wǎng)”和“減震器”的功能上存在一致性，因此探討商業(yè)保險如何參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、商業(yè)保險在農(nóng)村社會保障體系中的定位問題

2006年10月召開的黨的十六屆六中全會在《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出，要發(fā)揮商業(yè)保險在健全社會保障體系中的重要作用，這無疑對商業(yè)保險進行了定位。2006年6月《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》也提出要努力發(fā)展適合農(nóng)民的各類商業(yè)保險，要積極探索保險機構(gòu)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理的有效方式。但事實上商業(yè)保險在農(nóng)村社會保障體系中是否能發(fā)揮重要作用，還是有一些不同看法。

一種流行的觀點認為，由于商業(yè)保險是屬于所謂的“高端”保障商品，并不適合收入不高的農(nóng)民，商業(yè)保險在農(nóng)村發(fā)揮作用不大，農(nóng)村保障基本上只有依靠政府保障和農(nóng)民自己。應(yīng)當說，這種觀點并非毫無道理，但由此斷言商業(yè)保險難以有效參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系，最多只發(fā)揮很次要的補充作用，這是值得商榷的。

首先，雖然世界銀行和國際勞工組織提倡建立以社會保險、企業(yè)補充保險、個人儲蓄與商業(yè)保險為基礎(chǔ)的“三支柱”社會保障模式，但在當前的中國農(nóng)村，第一層次的農(nóng)村社會保險嚴重缺失和保障能力低下，由于缺乏像過去那樣的集體經(jīng)濟的支持，第二層次的補充保險在全國多數(shù)地區(qū)可以說根本就不存在，我國的農(nóng)村社會保障體系尚處于各自為政的探索階段，普及面窄，保障程度低，保障的有效性取決于當?shù)卣闹鲗?dǎo)能力、當?shù)刎斄σ约爸贫仍O(shè)計的科學有效性。與其相比，商業(yè)保險受到的制度等方面的影響就要小得多，即使是收入不高的農(nóng)民也可以選擇適當?shù)谋Ｕ?。由于商業(yè)保險和社會保險等具有一定的替代效應(yīng)，在其他社會保障嚴重缺失和不足的情況下，商業(yè)保險應(yīng)當發(fā)揮其重要作用。

其次，提及商業(yè)保險，人們的第一反應(yīng)就是商業(yè)保險是“貴”的，是高檔品，收入不高的農(nóng)民買不起。無可否認，有一些保險產(chǎn)品，比如高額的養(yǎng)老保險等產(chǎn)品，一般農(nóng)民確實難以承受，但仍然有不少保險產(chǎn)品是農(nóng)民急需而又可以承受的。比如，農(nóng)民及農(nóng)民工投保意外傷害保險，兩三萬元的保額一年保費不過百元左右，青壯年農(nóng)民擔憂萬一意外身故二老的養(yǎng)老問題，那么可以投保定期壽險，即使10萬元保額每年也不過交二三百元保費，即使某些保費費率較高的產(chǎn)品，保險公司也可以有針對性地設(shè)計和營銷，比如中國人壽河南林諸支公司一名營銷員創(chuàng)造性地按半份向農(nóng)民銷售某終身壽險，半年就銷售了152份。同時，由于地區(qū)之間以及農(nóng)民內(nèi)部收入的差異性，也有很多收入較高的農(nóng)民對商業(yè)保險既有消費需求也有消費能力。因此商業(yè)保險并不是農(nóng)民享受不起的“奢侈品”，而是農(nóng)民風險保障的“必需品”。

第三，商業(yè)保險的介入可以使得其它農(nóng)村社會保障制度能夠更有效地運行并發(fā)揮其功能。從經(jīng)濟學角度講，農(nóng)村社會保險等大多數(shù)保障項目是一種優(yōu)效品，具有準公共物品特性，根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，雖然這類物品主要應(yīng)當由政府提供或主導(dǎo)，但一般并不需要由政府直接運營或主辦，而是委托或者特許商業(yè)機構(gòu)經(jīng)營。事實上，從上世紀70年代開始，西方各國在社會保障管理上已經(jīng)將一部分由政府統(tǒng)一承擔的職能讓渡給市場來執(zhí)行，并取得了較好的效果。由于商業(yè)保險機構(gòu)在產(chǎn)品開發(fā)、風險管理、精算等方面具有政府管理經(jīng)營所不具備的諸多優(yōu)勢，具有介入農(nóng)村社會保障體系的先天條件，從當前的農(nóng)村社保建設(shè)的經(jīng)驗看，那些純粹由政府一手包辦的項目，多數(shù)都存在政府財政支出壓力大，運營成本高，效率低下等制度障礙，而商業(yè)保險介入的多數(shù)制度運行效果相對較為良好。

綜上所述，商業(yè)保險是農(nóng)村社會保障體系的必不可少的組成部分，在農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建中應(yīng)當而且能夠發(fā)揮重要作用。

二、商業(yè)保險參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的制度經(jīng)濟學分析

我們可以將商業(yè)保險參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系區(qū)分為兩類不同的制度安排，一是商業(yè)保險作為二級制度安排成為農(nóng)村社會保障的一個組成部分，可稱之為直接參與式；二是商業(yè)保險作為其他農(nóng)村社會保障制度安排運行中的一個重要環(huán)節(jié)發(fā)揮其獨有功能，可稱之為間接參與式。

(一)商業(yè)保險直接參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的制度分析

根據(jù)制度經(jīng)濟學理論和舒爾茨關(guān)于制度模式的分類，商業(yè)保險屬于影響所有者配置資源的一種制度安排，它可以較好地促進農(nóng)民之間，農(nóng)民和保險公司之間配置風險。由于制度可以為合作創(chuàng)造條件，而農(nóng)民缺乏風險分散和轉(zhuǎn)移的渠道，且農(nóng)民自發(fā)組織建立某種風險分擔制度的交易和談判成本很高，而商業(yè)保險制度則可以大大降低這種成本。

1.商業(yè)保險直接參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的制度需求分析

從農(nóng)民群體的制度需求看，隨著中國農(nóng)村的非農(nóng)化、市場化、城鎮(zhèn)化，在人口老齡化、家庭小型化、保障個人化和土地保障能力日益下降的今天，傳統(tǒng)的“土地家庭”這種保障模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)農(nóng)村的新情況。由于農(nóng)村第一、二層次的社會保障的缺失或嚴重不足，各類農(nóng)民群體對保險保障的潛在需求很高，大量的農(nóng)村保障與保險調(diào)查報告都得出類似的結(jié)論。當然，要將名義保險需求轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的實際需求還受到諸多條件尤其是支付能力的限制，但這種潛在的巨大需求對促進商業(yè)保險在農(nóng)村的制度安排有效實施無疑是十分重要的。

從保險公司的制度需求看，根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，只有當制度變遷的潛在收益大于變遷成本從而帶來正的潛在利潤時，制度變遷和制度創(chuàng)新才會發(fā)生。而當前商業(yè)保險公司正面臨著這樣的機會。首先，隨著經(jīng)營商業(yè)保險主體的不斷增加，大中城市的保險競爭日趨激烈，城鎮(zhèn)市場的保險開發(fā)已經(jīng)逐漸趨于階段性的市場飽和狀態(tài)，而廣大的農(nóng)村保險市場長期以來為多數(shù)公司所忽視，保險資源遠未得到開發(fā)，潛在市場機會較大；其次，雖然從總體上看，農(nóng)民的收入水平普遍較低，但由于地區(qū)差異以及農(nóng)民群體收入結(jié)構(gòu)的不平衡，東中部地區(qū)及收入較高的農(nóng)民既有強烈的投保需求，也有一定的支付能力；第三，一些特殊農(nóng)民群體，比如農(nóng)民工、失地農(nóng)民等對一些特色保險有強烈需求，收入不高的農(nóng)民也希望能購買一些低保費的保險產(chǎn)品，保險公司可以在農(nóng)村市場取得較好的業(yè)績。

2.商業(yè)保險直接參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的制度供給分析

在農(nóng)村建立商業(yè)保險制度是一種由市場主導(dǎo)的誘致性制度變遷，而影響保險公司制度供給的因素主要是制度安排的實施成本以及現(xiàn)有制度障礙的約束和路徑依賴。農(nóng)村商業(yè)保險市場開發(fā)程度低，這是潛在市場機會，但也正因為如此，保險公司的經(jīng)營也面臨著較高的制度實施成本，前期的投入成本較高，包括設(shè)立農(nóng)村營銷部，宣傳推廣、設(shè)計開發(fā)有針對性的保險產(chǎn)品，而且可能面臨農(nóng)民群體相對更高的賠付風險；其次，雖然傳統(tǒng)的家庭式保障已經(jīng)難以為繼，但長期以來形成的“養(yǎng)兒防老”、“有災(zāi)難找政府”等觀念仍在部分農(nóng)民頭腦中根深蒂固，而原有的“土地家庭”模式雖然保障程度低，但風險小，成本也低，再加上注重眼前利益得失的農(nóng)民厭惡風險，很多不愿以當前確定保費支出“損失”換取未來不確定的保障，再加上對保險的不了解以至偏見，農(nóng)民寧愿固守那已經(jīng)并不可靠的保障，這種對傳統(tǒng)保障模式的路徑依賴將嚴重制約新的商業(yè)保險制度供給。

綜合而言，目前建立農(nóng)村商業(yè)保險的制度安排，農(nóng)民和保險公司的制度需求都是較強的，制度需求主要受制于多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟能力，從制度供給上看，主要受商業(yè)保險制度實施成本以及現(xiàn)有制度路徑依賴的影響。

(二)商業(yè)保險間接參與構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的制度分析

根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，政府和市場就是兩種最基本的制度安排，但任何單一的制度安排通常都存在一定的缺陷。具體到農(nóng)村社會保障制度安排，以商業(yè)保險為中介有幾大優(yōu)勢。

首先，實施一項農(nóng)村保障制度安排，制度設(shè)計成本和未來的制度運行風險較高，政府必須基于審慎原則進行全方位調(diào)研與分析，政府雖然在宏觀制度設(shè)計上有優(yōu)勢，但對于具體的技術(shù)性項目的設(shè)計則缺乏專業(yè)經(jīng)驗，而商業(yè)保險公司作為長期從事風險管理的專業(yè)機構(gòu)，在制度設(shè)計、費用測算、未來償付能力評估等方面可以參與制定方案，這一方面可以增加制度設(shè)計的科學性，另一方面可以減少制度設(shè)計的成本，從而促進農(nóng)村社會保險制度安排的供給。

其次，通過商業(yè)保險作為中介可以有效疏通農(nóng)村社會保障制度安排中的其他制度障礙。比如目前的農(nóng)民工社會保險項目，由于現(xiàn)有的社會保障實行城鄉(xiāng)分割、區(qū)域統(tǒng)籌的政策，造成農(nóng)民工的頻繁流動與保險關(guān)系轉(zhuǎn)接困難，導(dǎo)致不少地區(qū)的農(nóng)民工無奈選擇退保。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民工集聚地廣東東莞市2005年有105萬農(nóng)民工參加了基本養(yǎng)老保險，但當年就有高達40萬農(nóng)民工選擇退保。上海市針對這種情況實施的“農(nóng)民工綜合保險”就較好地解決了這個問題，其做法是政府負責征繳保費，為外來務(wù)工人員向一家全國性商業(yè)保險公司購買養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等一攬子保險，一旦農(nóng)民工離開，其養(yǎng)老保險等關(guān)系可轉(zhuǎn)入戶籍地所在地的商業(yè)保險分支機構(gòu)，這樣就打通了現(xiàn)行社會保險保障區(qū)域分割、城鄉(xiāng)分割的制度障礙，有效發(fā)揮了社會保險的功能，取得了較好的效果。

第三，以商業(yè)保險為中介可以有效減少農(nóng)村社會保障制度供給的實施成本。比如重慶市政府主導(dǎo)建立的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，就是由政府主導(dǎo)，將部分補償安置費加上政府補貼的部分保費委托保險公司統(tǒng)一建立保險基金，利用保險公司在保險技術(shù)、網(wǎng)點、資金運用等方面的優(yōu)勢，由保險公司按照與政府的代辦協(xié)議管理和發(fā)放養(yǎng)老金，政府不再設(shè)立專門機構(gòu)和人員，而主要進行制度監(jiān)控，這樣充分發(fā)揮了政府和保險公司各自的優(yōu)勢，這種商業(yè)保險“代辦型”模式的制度實施成本明顯小于政府“主辦型”的實施成本。

三、商業(yè)保險介入農(nóng)村社會保障體系的模式選擇與利弊分析

按照政府與商業(yè)保險在農(nóng)村社會保障制度安排中各自的職能和責任，商業(yè)保險公司可以有四種介入方式與模式作為選擇。

(一)商業(yè)保險獨立經(jīng)營模式

在該模式之下，商業(yè)保險公司作為一個獨立的市場主體直接向農(nóng)民提供風險保障。這種制度安排的優(yōu)越性在于其運行的靈活性和針對性，一方面，它體現(xiàn)了市場意義下的“公平”，這對于一部分支付能力較強的農(nóng)民特別有吸引力；另一方面，農(nóng)民群體可以根據(jù)自己的保險需求偏好和支付能力選擇合適的產(chǎn)品和保額，也有權(quán)選擇不投保，避免了其他社會保險違背“一致同意”原則實施強制性制度安排的弊端。但是，由于商業(yè)保險只具有市場意義上的公平，而不具有福利價值評判上的公平，會導(dǎo)致部分農(nóng)民由于支付能力受限而無法享受保障，也無法實現(xiàn)不同經(jīng)濟水平農(nóng)民之間的財富互濟效應(yīng)。從保險公司角度看，其好處是可以根據(jù)各地農(nóng)村市場狀況自主確定業(yè)務(wù)發(fā)展目標。

一般而言，農(nóng)村商業(yè)保險制度安排主要應(yīng)當側(cè)重三個方面，一是針對東中部發(fā)達農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村中高收入群體；二是針對農(nóng)村中低收入群體設(shè)計銷售一些他們急需的低保費基本保障產(chǎn)品，比如定期壽險、低額住院保險等產(chǎn)品；三是針對特殊農(nóng)民群體需求開發(fā)和銷售一些度身定做的保險產(chǎn)品，比如農(nóng)民工意外傷害險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險等產(chǎn)品。

(二)商業(yè)保險委托代辦模式

在該模式下，保險公司受政府委托管理和經(jīng)辦的農(nóng)村社會保障項目，包括政策咨詢、業(yè)務(wù)管理、費用報銷支付、管理專項基金等，其管理服務(wù)費用由政府財政支付，不從保障基金中提取，基金透支風險由政府承擔。

這種模式可以發(fā)揮商業(yè)保險所具有的社會管理功能，政府也能減輕新設(shè)經(jīng)辦機構(gòu)和增加人員編制的壓力，節(jié)省制度實施的運作成本，而集中精力專門從事資金籌集、政策調(diào)研和業(yè)務(wù)監(jiān)控等工作，實現(xiàn)政府從辦農(nóng)保向管農(nóng)保的職能轉(zhuǎn)變。同時，商業(yè)保險公司作為獨立于政府的市場主體，可以有效地防止各種外部干擾，充分運用商業(yè)保險的風險管控技術(shù)，對資金運作、保險金給付制定嚴格的風險管控措施，有效降低挪用保障資金、虛假給付保險金等人為風險。而且保險公司較豐富的客戶服務(wù)和理賠管理經(jīng)驗以及較多的網(wǎng)點也方便農(nóng)民的費用報銷與支付。從保險公司角度看，可以利用自身業(yè)務(wù)平臺取得中介業(yè)務(wù)收益，而且經(jīng)營風險不大。

但是，在該委托模式下，由于保險公司自身不承擔風險，保險經(jīng)營的專業(yè)性又較強，政府可能難以有效監(jiān)控保險公司行為。因此，有必要引入專業(yè)監(jiān)管，對保險公司接受委托管理業(yè)務(wù)的信息披露、運營標準等作出強制要求，并按照常規(guī)保險業(yè)務(wù)實施定期不定期的現(xiàn)場檢查，以減少和避免“委托—”關(guān)系中常見的道德風險；從保險公司角度，由于經(jīng)營的連續(xù)性要求，最擔心出現(xiàn)政府由于財政壓力而無法及時足額撥付管理費用，從而造成保險公司的長期“負債”經(jīng)營的不利情況，因此，有必要以書面協(xié)議形式從法律上明確委托代辦雙方的責權(quán)利，降低單方“賴債”風險。目前，重慶市開展的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險正是采用該模式，取得了較好效果。相對各方而言，這是商業(yè)保險介入農(nóng)村社會保障體系的一種較好方式。

(三)政府主導(dǎo)的商業(yè)團體保險合同模式

在該模式下，政府以投保人的身份將所籌集到的農(nóng)村社會保障資金為農(nóng)戶投保團體保險，與保險公司就保障條件、保險責任、賠付限額等一系列項目達成一致協(xié)議，簽訂保險合同，由保險公司按約定事項向農(nóng)民提供保障，并承擔全部風險，政府不再承擔相應(yīng)的賠付責任與基金透支風險。

這種模式的一個明顯好處就是政府、保險公司、農(nóng)民三方之間責權(quán)利分明，政府與保險公司就是投保人和保險人的保險合同關(guān)系，避免了保險代辦型和保險合作型模式所出現(xiàn)的責任關(guān)聯(lián)和不易區(qū)分而導(dǎo)致的雙方發(fā)生糾紛的困境。由于投保農(nóng)民群體風險相對特殊，通常缺乏準確的經(jīng)驗損失數(shù)據(jù)，雙方都不易合理確定保費，如果保險公司為爭取業(yè)務(wù)低價承保就極有可能造成該業(yè)務(wù)虧損，保險公司將承擔全部賠付和赤字風險，另一方面也可能出現(xiàn)公司為減虧而將賠付標準控制過嚴損害農(nóng)民利益的情況，同時，由于政府已經(jīng)將保障責任轉(zhuǎn)嫁給保險公司，可能導(dǎo)致保險經(jīng)營缺乏基層政府的支持，不利于農(nóng)保業(yè)務(wù)的有效開展。

(四)政府與商業(yè)保險合作管理模式

在該模式下，政府負責政策制定和農(nóng)保費用的籌集，保險公司負責經(jīng)辦農(nóng)保業(yè)務(wù)和管理農(nóng)?；?，有的規(guī)定可從基金中提取一定的管理費用，基金發(fā)生盈余時公司可在一定限額內(nèi)按比例提取，如發(fā)生赤字，由政府和保險公司分擔。這種模式目前應(yīng)用不多，但仍有一些案例，以保險業(yè)參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療為例，截至2005年6月，在江蘇、山東等六省68個試點區(qū)市縣中，按上述標準分類，使用代辦模式的有36個，團體保險合同模式的有22個，合作管理模式的有10個。

該模式的優(yōu)點是可以充分發(fā)揮政府和保險公司各自在政策管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營上的優(yōu)勢，由于雙方利益共享，風險共擔，雙方都有動力積極支持和協(xié)助對方，這對共同搞好農(nóng)村社保工作十分有利。但這種模式在實際操作中較為復(fù)雜，不像前兩種模式那樣雙方責任明確，尤其是出現(xiàn)基金赤字的情況時，政府可能歸咎于保險公司管理不善，風險控制不嚴，而保險公司則會歸咎于政府撥付的保費過低，如果制度設(shè)計考慮不周，就很有可能造成雙方互相推諉責任導(dǎo)致合作失敗。

綜合來看，上述模式各有優(yōu)缺點，相對而言，從控制風險的角度看，委托代辦模式相對較好，其次是保險合同模式，而合作管理模式則必須要求合作機制設(shè)計科學合理，但在嚴格風險管理的情況下，從長遠來看，合作管理模式值得推廣。當然，具體采取哪種模式，還要考慮各地的具體情況和不同的保障項目和保障群體，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)加以探索。

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Impoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionresearch

Abstract:Alongwithmarketeconomydevelopment,Thecountrysidesocialsecurityhasbeenbeingmoreandmoreimportantbyagriculturalprimarilyourcountry,Inparticularinimpoverishedcountryside,Thesocialsecurityquestionobtainspeople''''sattention.Sincefoundingofthenation,Ourcountrycountrysidesocialsecuritygrowsoutofnothingdevelopetothepresent,Hasobtainedtheinspiringresult,Butstillhasextremelyseriousissueintheimpoverishedcountrysidearea,Likethesafeguardcoverageisnarrow,Thesafeguardlevelislow,capitalsourceinsufficiencyandsoon.Studiestheimpoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionandproposedthefeasibleimplementationplan,saysregardingtheconstructionharmonioussocietyhasthevitalsignificance.

Keywords:Socialsecuritycountrysidesocialsecurityimpoverishedarea

社會保障是一國政府為全體國民（無論是在城市還是在農(nóng)村）因各種原因失去收入來源而生活貧困時，向他們提供的生活保障。建立農(nóng)村社會保障體系，不能不考慮到我國的地區(qū)差異。我國貧困地區(qū)人口比重大，經(jīng)濟發(fā)展程度相對較低，而且集中了我國大部分的貧困人口，建立社會保障體系的任務(wù)更艱巨，貧困農(nóng)村社會發(fā)展中的問題更為突出，建立社會保障體系的緊迫性更為明顯。我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，盡管從1991年開始已經(jīng)在發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)進行了商業(yè)性的社會保障制度改革試點，但真正意義上的社會保障制度在農(nóng)村地區(qū)仍是一個空白。我國現(xiàn)在仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，建立較為完善的農(nóng)村社會保障，其迫切性及意義不亞于城鎮(zhèn)的社會保障。

一、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

建國50多年來，我國部分農(nóng)村地區(qū)建立了一些初步的社會保障制度，對于保障人民生活安定，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，都曾發(fā)揮過極為重要的作用。部分地區(qū)解決了部分群眾“老有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的問題。但是，由于它是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，在自給自足自然經(jīng)濟的基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展的，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的推進，它對農(nóng)村社會發(fā)展的保障功能，卻沒有很好地發(fā)揮出來，存在多方面的弊端和問題。

（一）范圍小，覆蓋面窄

1994年，建立社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖達14854個，卻僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的31%，建立社會保障基金會的村委會僅占24％。沒有建立社會保障機構(gòu)的地區(qū)，盡管集體也以公益金和合作醫(yī)療基金的形式向農(nóng)民收取社會保障費用，但由于個人繳納的公益金只是贍養(yǎng)無兒無女的孤寡老人，社會供給性差，而且使用缺乏有效的監(jiān)督和約束，農(nóng)民沒有積極性。而且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私有企業(yè)以及農(nóng)村勞動力就業(yè)的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對農(nóng)村勞動者的社會保障基本上是空白。這種情況，使國家無法對農(nóng)村勞動者提供基本的生活保障，極不適應(yīng)多種

所有制并存的格局。

（二）保障水平低下

由于我國農(nóng)村經(jīng)濟長期處于極低的發(fā)展水平，農(nóng)民可自由支配的收入也極其有限，所以他們用于社會保障方面的消費，也只能是一種低水平的社會保障。例如，自1992年開始在全國推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，盡管民政部門和政府其他部門投入了相當大的精力，但距離農(nóng)民最基本的養(yǎng)老需求的滿足尚有相當距離。農(nóng)村的醫(yī)療保障制度也基本上處于同樣的境地。農(nóng)民很多情況下都陷入缺醫(yī)少藥、療費昂貴、毫無醫(yī)療保障的窘境，社會保障無論是范國還是標準都是很低的。有調(diào)查顯示，占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受社會保障的11%，可見保障水平之低。

（三）社會化程度低

目前，在我國農(nóng)村推行的各種社會保障制度從嚴格意義上說都不是真正的社會保障，而僅僅屬于社區(qū)保障。農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)實行。沒有在全國范圍內(nèi)大面積推廣，社會保障基金調(diào)劑范圍小，在如何確定福利水平與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系方面國家沒有一個具有法律意義上的數(shù)量規(guī)定。全國雖有1100個縣開辦養(yǎng)老保險，但參加人口只占總?cè)丝诘?0%，積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然解決部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口在保健醫(yī)療問題上對集體的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會化。一般說來，經(jīng)濟較發(fā)達的東部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平亦較高，而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，則集中了我國大多數(shù)貧困人口，許多人連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平仍然很低。另外，農(nóng)村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡，大部分地區(qū)的農(nóng)村社會保障項目不全，而且各項目間缺乏有機聯(lián)系，構(gòu)不成整體優(yōu)勢。

（四）資金來源不盡合理

目前，我國社會保障資金來源是以農(nóng)民個人激納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農(nóng)村參加養(yǎng)老和醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。所以我國應(yīng)盡快改變目前這種資金來源方式，尋找適合我國貧困地區(qū)實際情況的多渠道的來源方式。

（五）立法不健全，管理不夠科學與規(guī)范

首先，管理體制不順，表現(xiàn)為政出多門，管理多頭。民政部門、計生委、基金會、壽險公司等機構(gòu)涉及了農(nóng)村社會保障，導(dǎo)致相互扯皮，辦事效率低下的狀況。其次，有些地方的管理規(guī)章制度不健全，難以保證農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。再次，國內(nèi)尚未立法，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，由于多家分割，條塊分割，職權(quán)不分，缺乏監(jiān)督，使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。

二、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題的成因

（一）貧困地區(qū)的農(nóng)村人口比重較大

貧困地區(qū)城市化僅為20%左右，低于全國20個百分點，這使農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎剡h高于我國其他地區(qū)。而且由于貧困農(nóng)村城鄉(xiāng)非農(nóng)經(jīng)濟不發(fā)達，廣大農(nóng)村人口又大多積淀在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。1999年，我國農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總就業(yè)人員的比重高達63.7%，而其它產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比例又遠遠低于其他地區(qū)。農(nóng)村人口比例大，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重高，那么建立農(nóng)村社會保障體系的任務(wù)和負擔重，這是顯而易見的。

（二）農(nóng)民收入水平低下

貧困地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，貧困面大，貧困率高，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，其人均可支配收入遠遠低于其他地區(qū)。另外，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值水平低，農(nóng)民人均收入水平低，加上非農(nóng)產(chǎn)業(yè)落后，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴大收入的機會也很有限。大部分地區(qū)的居民收入還處于維持生計水平的狀態(tài)。收入的低下使他們維持基本生活都很困難,根本不會考慮社會保障的問題。所以，農(nóng)民收入低會嚴重制約其對加入社會保障網(wǎng)的積極性。在當前這種情況下，要農(nóng)民自己出一部分錢，無疑還是一個不小的負擔。

（三）政府財政困難大

由于一系列原因，貧困地區(qū)各級政府的財政困難較大。以1998年的統(tǒng)計資料為例，西部11個省區(qū)市財政收入共868.58億元，財政支出則高達1678.21億元，收支相抵，赤字為809.63億元，財政赤字為當年財政收入的93%。分省區(qū)看，則各個省區(qū)市都有赤字。而東部地區(qū)地方財政既能辦大事，又能有節(jié)余，并且還有潛力可挖，西部則支出不大，赤字不小，暫時也沒有多大的潛力可挖。如果在現(xiàn)有財力的基礎(chǔ)上再增加大筆的建立社會保障體系支出，地方財政可謂是雪上加霜。

很顯然，貧困農(nóng)村經(jīng)濟實力薄弱，三農(nóng)問題突出，地方財力又很有限。而建立社會保障體系從總量上看首先是大筆的、而且是持續(xù)的支出，然后才是持續(xù)的受益。它的財政支付能力和農(nóng)民的經(jīng)濟承載力的困難是問題的核心。解決支出的問題在先，辦成好事的收獲在后。解決社會發(fā)展中的各種矛盾和問題在先，形成良性循環(huán)在后。這是對在此地區(qū)建立農(nóng)村社會保障體系的難題所做的基本估計。

三、建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的重要性

建立和完善貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是健全和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是實現(xiàn)對國民收入再分配、矯正收入分配市場失靈的有力手段，是促進社會公平和維護社會穩(wěn)定的重要措施。

（一）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求

作為社會主義的市場經(jīng)濟，實現(xiàn)共同富裕是不可動搖的目標，對于貧困地區(qū)的農(nóng)村尤其如此。因此我們必須注意防止兩極分化，主要是防止城鄉(xiāng)分化和農(nóng)村內(nèi)部分化。要防止兩極分化，建立完善的社會保障體系便是一個重要的措施。社會保障可以在高收入和低收入之間進行分配，使整個社會收入趨于公平，這不僅可以保障老、弱、病、殘等農(nóng)民的基本生活，而且也促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。健全的社會保障制度不僅是農(nóng)村社會的“穩(wěn)定器”，而且是經(jīng)濟運行的“穩(wěn)定器”。

（二）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障符合利益對等原則和稅收公平原則

從農(nóng)民的角度看，他們不僅以上繳各種費稅直接為國家財政做出貢獻，而且還通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金，且這種積累方式目前還在持續(xù)。按照利益對等的原則，政府以財政資金向社會提供服務(wù)及公共產(chǎn)品，作為這些服務(wù)及公共產(chǎn)品的受益者應(yīng)該包括所有向政府上交稅費的人。社會保障實際上就是政府向國民提供的一種公共產(chǎn)品，與城鎮(zhèn)居民一樣，農(nóng)民應(yīng)該是享有社會保障的主體。稅收公平原則的標準之一就是根據(jù)受益的多少，即享受到政府提供的服務(wù)水平，一般而言，多享受服務(wù)者多交稅，反之則少交稅，但無論如何納稅人都應(yīng)在不同程度上享受到政府的服務(wù)。因此在農(nóng)村建立社會保障制度也符合稅收公平的原則。

（三）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障是貫徹以人為本，應(yīng)對人口老化，提高人口素質(zhì)的重要條件

計劃生育是我國的一項基本國策，執(zhí)行這一國策的難點在貧困地區(qū)的農(nóng)村。在農(nóng)村社會保障欠缺的情況下，除了土地，養(yǎng)兒防老是農(nóng)民生活保障的第二道防線。農(nóng)村老年人在年輕時，其全部收入投入家庭，主要是子女養(yǎng)育上，當其年老時只能由子女尤其是兒子來贍養(yǎng)。在這種社會存在下，要改變幾千年來在儒家傳統(tǒng)文化中形成的“多子多?！薄ⅰ梆B(yǎng)兒防老”的生育觀念，是非常困難的。何況，我國已明文規(guī)定“子女有贍養(yǎng)父母的義務(wù)。”可見，只有建立健全了農(nóng)村社會保障制度，使老年人“老有所養(yǎng)，老有所用”，逐步淡化傳統(tǒng)觀念才成為可能。

隨著改革開放后農(nóng)村青壯年勞動力向城市的大量轉(zhuǎn)移，“空巢家庭”增多、“3859”部隊成為農(nóng)村主力的情況日益突出，因此農(nóng)村養(yǎng)老壓力將十分沉重，未雨綢繆是智者的選擇，對于國家也是這樣，健全農(nóng)村社會保障制度，才有可能度過這段危險時期。

我們常說要提高全民素質(zhì)，全民素質(zhì)主要是指身體素質(zhì)和文化素質(zhì)，而農(nóng)村醫(yī)療保障的缺乏嚴重威脅著農(nóng)村人口的身體健康。在貧困地區(qū)的農(nóng)村，有不計其數(shù)的農(nóng)民不是因為醫(yī)療設(shè)施不健全便是因為昂貴的醫(yī)療費用而耽誤了病情。社會保障是一個寬泛的概念，它既保障公民的生存權(quán)，也保障公民的發(fā)展權(quán)，后者主要是指保障公民受教育的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，“八五”期間，我國1.45億失學兒童中，絕大部分分布在中國的貧困地區(qū)。要改變這諸多情況，建立健全農(nóng)村社會保障制度是非常重要的。

（四）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障有利于刺激消費，擴大內(nèi)需

啟動內(nèi)需，一個重要的出路就是啟動廣大的農(nóng)村市場。中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占大多數(shù)，農(nóng)村市場是非?？捎^的。但是當前農(nóng)民消費水平比較低，據(jù)調(diào)查，1997年全國農(nóng)村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺，彩電27.32臺，洗衣機21.87臺，摩托車10.89輛。沒有社會保障的農(nóng)民希望為自己和家人的生老病死積攢下足夠的錢，為自己孩子的成長和教育積攢基礎(chǔ)，這樣就抑制了他們對高水平的消費。農(nóng)民每年增加為數(shù)不多的收入很大部分會沉淀到儲蓄中去，很多研究顯示，中國農(nóng)村居民的邊際消費傾向要遠小于城市居民。所以沒有社會保障的配合，只通過提高農(nóng)民收入水平、減輕農(nóng)民負擔和向農(nóng)村提供合適的產(chǎn)品并不一定就能取得理想的啟動農(nóng)村需求的效果。

四、建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的對策

我國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度因經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的建立而面臨新的任務(wù)。我國計劃生育政策的實施、家庭結(jié)構(gòu)的變化、人口老齡化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化的趨勢等客觀現(xiàn)實情況，以及過去搞的社區(qū)型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，又是一個很好的機遇。建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度必須立足我國貧困地區(qū)的基本國情，即人口多，底子薄，經(jīng)濟落后，地區(qū)發(fā)展不平衡。我國目前城鎮(zhèn)職工社會保險的做法和國際社會保障經(jīng)驗，都不能很好地解決我國農(nóng)村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規(guī)范的管理辦法，在我國貧困地區(qū)的農(nóng)村相當長的時間內(nèi)是難以做到的。因此，建立我國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的指導(dǎo)思想是：從農(nóng)村實際出發(fā)，堅持以保障農(nóng)民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以農(nóng)民自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結(jié)合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實現(xiàn)全方位的社會保障。建立一個包括養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，工傷保險，社會福利、社會救濟和生育等全方位的、城鄉(xiāng)一體的有中國特色的社會保障體系，使農(nóng)村勞動者和全體農(nóng)民在面臨年老、疾病、生育、喪失勞動能力以及其他諸困難時，能夠得到最基本的生活保障，能享有老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。

（一）加大投入，擴大社會保障覆蓋面

覆蓋面是反映勞動者消除生、老、病、死、傷、殘的后顧之憂，生活于有安定感的網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)的比例數(shù)。覆蓋面越高，社會越穩(wěn)定，我國社會保障城鄉(xiāng)的差別很大，農(nóng)村社會保障覆蓋面和社會保障水平都很低。作為一個農(nóng)業(yè)大國，我們必須重視農(nóng)村社會保障的發(fā)展，擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面。這樣就需要政府和有關(guān)部門加大資金、技術(shù)和精力的投入，建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、教育、生育等在內(nèi)的全面的保障制度。

（二）采取各種措施加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而提高社會保障水平

社會保障基金的多少直接受經(jīng)濟發(fā)展的制約，社會保障水平的提高必然要依賴經(jīng)濟的發(fā)展。因此，健全和完善農(nóng)村社會保障體系的根本，在于加速農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國的經(jīng)濟不夠發(fā)達，這就要求我們?nèi)Πl(fā)展經(jīng)濟，同時要求我們在建立農(nóng)村社會保障體系時，保障水平不能要求過高。

（三）從實際出發(fā)，因地制宜，按步驟分期實施

一般地區(qū)，先從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險入手，創(chuàng)造條件逐步展開。經(jīng)濟貧困地區(qū)，根據(jù)貧困地區(qū)農(nóng)村的實際情況，要把社會保險與救濟救災(zāi)工作統(tǒng)一起來，鼓勵每一位農(nóng)民參加社會保險，尤其要扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰(zhàn)勝災(zāi)害、脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項目由低到高。逐漸從社區(qū)化的保障制度中走出來，建立全國范圍的社會化的保障制度。總之，開展農(nóng)村社會保障工作要順應(yīng)農(nóng)民的要求，尊重農(nóng)民的感情，留有余地，循序漸進，以適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾心理上、物質(zhì)上的承受能力。

（四）多渠道籌措社會保障資金

要給我國貧困地區(qū)的農(nóng)民建立社會保障制度，無疑需要巨額的資金投入。因此，建設(shè)貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障體系，首先要求國家投入資金。由于我國貧困地區(qū)農(nóng)村人口多，國家財力有限，單一依靠國家財政來開展社會保障工作，是極不現(xiàn)實的。這就需要我們多種形式籌措資金。如，通過有關(guān)政策來大力發(fā)展集體經(jīng)濟，來強化農(nóng)村集體對保障資金的投入，采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)村自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強制性養(yǎng)老保險和養(yǎng)老儲蓄，建立個人賬戶，不論集體補助多少連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保險的積極性，鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險，因為商業(yè)保險適應(yīng)性強，能適應(yīng)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平。

（五）加快相關(guān)立法，提高管理水平

首先，在鼓勵農(nóng)民自我保障的同時，加快農(nóng)村社會保障立法建設(shè)是非常必要的。而社會保障又必須通過國家立法才能得到保證，目前社會保障在農(nóng)村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保障立法滯后，比如，在許多私營、三資企業(yè)中，常常以社會保險不是法律規(guī)定為由，拒絕為農(nóng)民工設(shè)立保險。因此可見，加快農(nóng)村社會保障立法建設(shè)是非常必要的，只有這樣才能使貧困地區(qū)的農(nóng)村社會保障工作有法可依，使貧困的農(nóng)民感覺到社會保障有了法律的保護，可以很容易地落在實處。其次，要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)實情況建立多層面的社會保障體系，提高社會保障的管理水平。因為地區(qū)發(fā)展不平衡是我國的國情，就是在同一村莊，戶與戶之間的收入也各不一樣，單一的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。在農(nóng)村建立社會保障體系，必須改變以往“政出多門”的現(xiàn)象。各項保障項目都設(shè)立一個統(tǒng)一管理的機構(gòu)，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，讓保障有統(tǒng)一文件，有統(tǒng)一的人員，把事情落在實處，確實讓農(nóng)民感受到社會保障的益處。

（六）堅持國家政策指引，農(nóng)民自我保障為主，集體補助為輔的保障原則

社會保障也有度的問題，社會保障若過于濃厚，農(nóng)民從社會保障中得到的好處越多，他們就會減少勞動供給，產(chǎn)生一種惰性心理，只等著社會的補助，而自己不去勞動，導(dǎo)致社會和經(jīng)濟效率的損失，國家財政負擔過重。所以社會保障的實施過程中一定要設(shè)法引導(dǎo)農(nóng)民產(chǎn)生自我保障的意識，幫助他們實現(xiàn)自我保障，把集體保障作為輔助方面。務(wù)必要處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”之間的關(guān)系。因此，農(nóng)村的社會保障制度必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會喪失尋找新工作機會的動力。

參考文獻

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篇（5）

首先，應(yīng)當看到，在當前的農(nóng)村社會保障體系中，保障力度不充分是一個較為突出的問題，例如在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面。目前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險水平較低，相較于當前的物價水平和生活成本來說，遠遠不能滿足正常的生活需求，甚至部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險幾乎不能起到任何保證作用。這一問題也是由于我國農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)起步較晚造成的，并且由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不足，養(yǎng)老保險交納水平較低等，都使得養(yǎng)老保險保障力度不充分。

2.老齡化加劇

據(jù)我國最新的人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前我國60周歲及以上人口21242萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，65周歲及以上人口13755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%，老齡化進一步加劇。老齡化現(xiàn)象所帶來的直接問題便是土地保障功能的減弱，在農(nóng)村地區(qū)，土地保障是主要的社會保障途徑之一，隨著老齡化加劇，越來越多的農(nóng)村居民喪失了勞動能力。并且從當前我國農(nóng)村地區(qū)的務(wù)農(nóng)人口數(shù)據(jù)來看也不容樂觀，平均年齡逐年增大，這也進一步減弱了土地保障功能。同時，隨著近年來城市化的不斷推進，農(nóng)村土地侵占已經(jīng)成為重要的社會性問題，部分農(nóng)民失去土地，導(dǎo)致土地保障功能完全喪失。

3.家庭保障功能減弱

在我國農(nóng)村地區(qū)，家庭保障一直以來都是農(nóng)村地區(qū)主要的社會保障方式，養(yǎng)兒防老的家庭觀念也根深蒂固，對于新社保的建設(shè)造成了一定的阻礙。但是也應(yīng)當看待，在新時期，隨著農(nóng)村地區(qū)家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭保障功能也在不斷減弱。當前農(nóng)村地區(qū)越來越多的年輕人選擇外出務(wù)工，產(chǎn)生了大量的留守老人和留守兒童，相當一部分農(nóng)村，老年人的比例已經(jīng)大大超過了年輕人和中年人的比例。特別是在我國計劃生育政策的推行下，很多家庭只有一個或者連個子女，家庭保障功能減弱已經(jīng)成為當前農(nóng)村社會保障中的不爭事實，更是一個十分突出的現(xiàn)實困境之一。

二、完善農(nóng)村社會保障體系措施

1.加強農(nóng)村社會保障力度

首先，在完善農(nóng)村社會保障體系中，應(yīng)當加強農(nóng)村地區(qū)的社會保障力度，例如加強農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的保障力度。針對當前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系中的不足和問題，應(yīng)當積極進行解決，在財政支出方面予以更大的支持，加強養(yǎng)老保險資金管理。將新農(nóng)合、新社保等養(yǎng)老保險體系納入到全國社會保險基金統(tǒng)籌預(yù)算范圍內(nèi)，以此增強資金保障力度。應(yīng)當看到，目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題已經(jīng)成為了一個較為突出的社會性問題，隨著社會老齡化的加劇，這一問題所產(chǎn)生的影響也必將更加突出。相關(guān)部門應(yīng)當積極重視，在社會養(yǎng)老保險體系方面深化改革，從國庫中進行集中統(tǒng)籌支付，杜絕該過程中出現(xiàn)的腐敗問題，真正做好農(nóng)村社會保障。

2.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟

在完善農(nóng)村社會保障中，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟也是非常重要的一個途徑，從我國農(nóng)村社會保障體系中存在的一些問題和面臨的現(xiàn)實困境來看，其中一個重要的原因便是農(nóng)村經(jīng)濟落后。例如在新社保推行中，基于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平，難以大幅度提高養(yǎng)老保險繳納水平，因而也就無法較好的做好養(yǎng)老保險保障。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中，應(yīng)當大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多的政策扶持，如企業(yè)用地、免稅等等，增加企業(yè)就業(yè)人口，這等于引導(dǎo)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)，解決由此產(chǎn)生的社會問題也有著積極意義。

3.完善農(nóng)村社會保障法治

建立完善的農(nóng)村社會保障法治體系對于完善農(nóng)村社會保障也有著重要作用，應(yīng)當針對當前我國農(nóng)村社會保障建設(shè)中出現(xiàn)的一些問題進行立法，從法律角度完善農(nóng)村社會保障。農(nóng)民向來是社會中的弱勢群體，通過立法保障農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于促進農(nóng)村設(shè)社會保障體系的完善。例如可以在立法中打破傳統(tǒng)的戶籍制度，應(yīng)當看到，我國現(xiàn)行的農(nóng)村戶籍制度中還有著諸多不合理指出，尤其是在新時期，農(nóng)村戶籍制度所產(chǎn)生的矛盾和社會問題進一步尖銳，嚴重阻礙了社會保障的完善。因而從立法角度，改善現(xiàn)有的農(nóng)村戶籍制度，建立更加合理、科學的戶籍政策對于完善農(nóng)村社會保障有著重要作用。

篇（6）

關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會保陣　問題　時策

    一、當前農(nóng)村社會保障存在的問題

    (一)農(nóng)民自我保障的觀念淡薄，大多數(shù)的農(nóng)民還指望家庭和土地養(yǎng)老，年輕力壯時掙點錢浪費在埋葬老人、給兒子娶媳婦等事情上，遇到天災(zāi)人禍或者自己老了生活卻沒有辦法。

    (二)城市和農(nóng)村社會保障體系二元化，農(nóng)社村會保障水平低、覆蓋面小。城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的二元結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)社會保障體系也必然是二元性的。從總體上來看，城鎮(zhèn)已初步建立起水平較高且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金已基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個人共同負擔的基金模式，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會保障，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來。無論是優(yōu)撫、“五保”，還是救災(zāi)、救濟，者提以特定的農(nóng)民為對象的，數(shù)量也很少，大多數(shù)農(nóng)民并沒有享受社會保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口在社會保障資源享用與權(quán)利分配過程中的不平等，農(nóng)民往往在醫(yī)療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無法分享到應(yīng)有待遇，致使農(nóng)村社會保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。

    (三)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢，農(nóng)民的最低生活保障嚴重依賴于土地。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農(nóng)村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據(jù)實際，開展了農(nóng)村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農(nóng)村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農(nóng)村家庭只能是杯水車薪。1994年開始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進行了建立農(nóng)村最低生活保障體系的試點工作，然而由于農(nóng)民實際收人難以確定，在試點工作中遇到種種問題，致使農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢。在這種情況下，農(nóng)民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。

    (四)農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會互濟性低、保障能力弱。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集采取以農(nóng)民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農(nóng)民參保的積極性。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標準，在實際開辦過程中，大部分農(nóng)民由于采納了最低標準，受益期時領(lǐng)取的養(yǎng)老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養(yǎng)老保障制度缺乏約束力和強制力，農(nóng)戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農(nóng)戶出于自利的動機而選擇不交費，導(dǎo)致基金規(guī)模和覆蓋人群無法擴大。人均領(lǐng)取年養(yǎng)老金極少，投保農(nóng)民受益很少，很難起到養(yǎng)老保障作用。

    (五)農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨困境。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，使農(nóng)民看病可以報銷，增強了農(nóng)民抵御大病風險的能力，深受農(nóng)民群眾的歡迎。但是隨著農(nóng)民參加合作醫(yī)療后醫(yī)療需求的釋放和增長，合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在:合作醫(yī)療的籌資標淮低，不能有效減輕農(nóng)民的疾病負擔。國家規(guī)定的合作醫(yī)療標準是，中央財政補10元，地方財政補10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補助額度小。目前的合作醫(yī)療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠遠不能解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題;合作醫(yī)療資金的相又婦意定性與群眾不斷增加的醫(yī)療服務(wù)需求呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。從各試點縣看，在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標準的穩(wěn)定性、連續(xù)性，必然面臨資金透支的風險。要規(guī)避風險唯有降低補償標準，這又勢必造成補償強度大起大落的問題?；鶎佣c醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)能力薄弱，無法應(yīng)對和滿足農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)需求。同時推行醫(yī)療合作各部門政策存在矛盾。比如，對于農(nóng)村合作醫(yī)療的資金來源，各職能部門的觀點不一，民政部規(guī)定，為了建立合作醫(yī)療制度，地方政府可以向農(nóng)民收取一定的費用。然而，在農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《減輕農(nóng)民負擔條例》中，“合作醫(yī)療”項目被視為“交費”項目，列為“農(nóng)民負擔”不應(yīng)當征收。這一政策與中央政府支持發(fā)展合作醫(yī)療的政策相沖突，致使許多地方放棄合作醫(yī)療制度的重建。

    二、完善農(nóng)村社會保障的對策

    從當前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。當前在農(nóng)村社會保障各項制度建設(shè)中，應(yīng)重點加強最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度建設(shè)。

篇（7）

據(jù)聯(lián)合國的人類發(fā)展報告中兒童是指0¬—14周歲孩子【1】，中國人口調(diào)查中劃分年齡階段的第一檔也是0—14周歲【2】。所以本文所指的兒童概念是指0—14周歲的我國大陸孩子（不包括港澳臺地區(qū)）。

經(jīng)國務(wù)院批準，我國于2005年底開展了全國1%人口抽樣調(diào)查工作。這次調(diào)查以全國為總體，各省、自治區(qū)、直轄市為總體，采取分層、多階段、整群概率比例的抽樣方法。所以本次調(diào)查的人口數(shù)量比較新的也是比較準確的數(shù)據(jù)。全國人口中（未包括港澳臺地區(qū)），0—14周歲的兒童人口為26478萬人，占總?cè)丝诘?0.27%，與第五次人口普查相比，0—14周歲兒童人口的比重下降了2.62個百分點【3】。

（一）教育方面

我國近2.7億兒童中未入學率約1%，也即大約有270萬兒童失學，這其中大部分是農(nóng)村兒童【4】。我國小學適齡兒童入學率由1990年的96.3%提高到2000年的99.1%；小學5年鞏固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%；小學凈入學率中女生為92%，男生為90.2%；中學凈入學率中女生為48%，男生為52.2%【5】。由于發(fā)展不平衡，我國貧困地區(qū)仍有適齡兒童無法入學。

（二）健康衛(wèi)生方面

我國有許多貧困兒童由于家庭經(jīng)濟貧困而得不到良好的健康營養(yǎng)與衛(wèi)生醫(yī)療保證。營養(yǎng)不良的兒童約占9%（占兒童總?cè)藬?shù)，1997—1999年數(shù)據(jù)），相對于年齡體重不足的兒童10%（占5歲以下兒童的比例，1995—2000年數(shù)據(jù)），相對于年齡身高不足的兒童17%（占5歲以下兒童的比例，1995—2000年數(shù)據(jù)）【6】。

兒童衛(wèi)生保健方面投入不足，雖然在兒童計劃免疫項目增加了乙肝疫苗、水痘疫苗等的接種保證了兒童的健康成長【7】，但農(nóng)村中的醫(yī)療水平有限、經(jīng)費投入不足，使得農(nóng)村兒童保健方面出現(xiàn)了嚴重障礙。中國兒童現(xiàn)在有7.6萬人感染艾滋病【8】，雖然相對于全國兒童總數(shù)比例不高，但這是一個非常大的問題。

（三）兒童福利院服務(wù)方面

1995年全國共有兒童福利院73所，收養(yǎng)孤兒、棄嬰和殘疾兒童7000多名【9】。全國有托兒所、幼兒園共18萬家，在園兒童2711萬人，教職工共116萬人，其中教育者87萬人【10】。對流浪兒童的服務(wù)由過去通常是納入收容遣送范疇改為專項的兒童福利范疇，到1997年底，全國已投入資金8000萬元，建成72個這樣的場所，能為流浪兒童提供健康檢查、醫(yī)療、衣食住、非正式教育、心里咨詢和行為偏差矯治等多方面服務(wù)【11】。

（四）農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀

農(nóng)村兒童有23200萬人，農(nóng)村留守兒童約有5800萬，農(nóng)村平均每四個兒童就有一個是留守兒童，結(jié)構(gòu)如下：

從這圖中可以得到農(nóng)村留守兒童（0—14周歲）為4799.5萬人【12】。

2、我國兒童福利政策與分析

為了保證兒童健康成長，國家通過社會福利、社會救濟和享受撫養(yǎng)人的連帶社會保險等幾個渠道，推出一系列保障兒童健康、教育的措施【13】。

這些措施有成效也有不足，分析如下：

（一）兒童保健與兒童計劃免疫

兒童保健與兒童計劃免疫旨在保護兒童的身體健康和成長，從小就預(yù)防疾病做到了從源預(yù)防，成效非常大。

在計劃免疫項目有一些項目是免費接種的，但也有一些是收取費用的，雖然近幾年來擴大兒童計劃免疫項目，但新增的大多需要收費，本文認為收費不可取。職工子女的接種勞務(wù)費可由家屬醫(yī)療或子女籌醫(yī)療項下部分報銷【14】，而且職工族收入高又穩(wěn)定，可以支付得起這項開支。可農(nóng)村子女的這項計劃免疫費用是家庭生活開支，雖然金額不大，但也是不小數(shù)目，農(nóng)村農(nóng)民由于“近視”效應(yīng)，認為花費金錢去做免疫不劃算，更有令人費解的是打三針預(yù)防就打一針或二針，原因是“打了這個沒用，沒有看到孩子異常，挺健康的，少打一陣可以省些錢買包奶粉”。

農(nóng)村兒童保健近幾年來發(fā)展很快，鄉(xiāng)村醫(yī)生醫(yī)療水平和設(shè)備大大提高和改善，兒童的健康得到了很大的保障。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面投入不足，醫(yī)生得不到良好的培訓(xùn)和生活保障，醫(yī)療設(shè)備也相對落后，這一點城市兒童保健做得比較好。所以農(nóng)村兒童保健事業(yè)不容樂觀，大多數(shù)醫(yī)生不具有本科學歷，許多醫(yī)生只是跟其他醫(yī)生做了一二年學徒，參加醫(yī)生培訓(xùn)個把月就在當?shù)亻_個診所，其中有不少是庸醫(yī)，值得政府和社會關(guān)注。農(nóng)村中缺乏一支良好素質(zhì)的技術(shù)醫(yī)療隊伍和良好醫(yī)療設(shè)備是制約農(nóng)村兒童保健事業(yè)發(fā)展的直接因素。

（二）兒童撫育津貼和兒童福利設(shè)施

凡領(lǐng)取獨生子女證的職工獨生可以享受兒童撫育津貼，而且可以享受托兒補助費【15】，而農(nóng)村兒童則不能享受撫育津貼。在英國，國家為家庭內(nèi)第一個子女（未滿16歲，學生未滿19歲）每周發(fā)放10.4英鎊（約合15美元）的津貼，其余子女每人每周8.45英鎊。此外許多國家的政府還為嬰兒提供一定的食品和嬰兒用品或者提供相應(yīng)的現(xiàn)金補助，這些津貼都是給本國國民所有的兒童【16】。這一點我們還做得不夠，有些觀點認為給所有兒童提供津貼有兩個障礙，國家經(jīng)濟實力和家庭為社會創(chuàng)造的財富。國家經(jīng)濟基礎(chǔ)條件方面本文想指出“少兒強則國家強”，我們國家若想更強大必須讓兒童“強大”，從本文第一欄中兒童健康、衛(wèi)生現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)許多兒童有營養(yǎng)不良、體重不足、身高不足等欠缺，用一部分財政預(yù)算給兒童津貼上從國家長遠戰(zhàn)略考慮非常值得，關(guān)于如何保證津貼費用真正到兒童身上，下文再做論述。無論哪個產(chǎn)業(yè)都是國民經(jīng)濟的重要組成部分，職業(yè)無貴賤，農(nóng)民子女有權(quán)利享受社會發(fā)展的成果。用家庭對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻來限制兒童平等享受兒童撫育津貼是錯誤的觀念，國家有責任保護每一個兒童的權(quán)利。

在兒童福利設(shè)施方面國家加大投入，目前已經(jīng)建立起比較規(guī)模的托兒所、兒童福利院等，但是農(nóng)村的兒童福利設(shè)施相對比較落后，從上文指出的農(nóng)村留守約有5800萬可以看出農(nóng)村兒童福利設(shè)施有待于進一步改善。

（三）兒童免費教育

我國義務(wù)教育法規(guī)定，年滿六歲的兒童都要接受教育，從2007年開始，全國開始實行免費的九年義務(wù)教育，學生只交書本費即可，從理論上保證了全國所有兒童都能完成九年義務(wù)教育。事實上，我國仍有許多兒童失學和輟學，如上文指出我國約有270萬兒童失學，大部分是農(nóng)村兒童，中學凈入學率比小學經(jīng)入學率低，兒童的教育不僅關(guān)系到兒童的一生也關(guān)系到祖國未來的興衰。保證所以兒童能夠真正完成九年義務(wù)教育是我國政府的義務(wù)和責任，兒童失學有重要的原因是家庭經(jīng)濟貧困所導(dǎo)致的。家庭經(jīng)濟貧困使有些父母支付不起孩子的書本費及相關(guān)費用，同時有些兒童因為家庭經(jīng)濟貧困引起了內(nèi)心的自卑感不能與同學相處從而導(dǎo)致失學和輟學。

（四）農(nóng)村留守兒童的社會福利問題

農(nóng)村留守兒童是指因父母雙方或一方流動到其他地區(qū)工作，留在農(nóng)村所在地而不能和父母雙方共同生活在一起的兒童，他們一般由祖父母、親戚、鄰居等照顧。

我國農(nóng)村留守兒童基數(shù)十分大，平均每四個農(nóng)村兒童就有一個是留守兒童。祖父母年齡大，知識水平低根本不能教育和監(jiān)管孩子，他們只能督促不能教導(dǎo)，在親朋好友家的那些留守兒童，因為不是自己生的小孩，往往不會盡心教導(dǎo)。許多家長也知道這一點，可是他們最無奈的事“要想出去賺錢，孩子不放在祖父母、親朋好友家管放哪管”。可見農(nóng)村的兒童設(shè)施水平比較低，政府對留守兒童問題不夠重視，留守兒童的受教育權(quán)、人身權(quán)、受監(jiān)護權(quán)、發(fā)展權(quán)得不到應(yīng)有的保障。如何解決留守兒童的社會福利問題關(guān)系到千千萬萬兒童和農(nóng)村的權(quán)益。

四、加強兒童社會保障的措施

國家對于保護兒童權(quán)利的許多措施取得很大的成效，兒童的整體平均素質(zhì)和健康水平有很大提升，但由于政府把保護兒童利益放置于保護婦女權(quán)利一起，限制了兒童社會保障進一步發(fā)展。同時由于目前兒童社會保障覆蓋面比較窄，農(nóng)村有許多兒童沒有得到相應(yīng)的社會福利。特別是農(nóng)村留守兒童及失依兒童的社會保障做得不夠到位，究其深層原因是家庭經(jīng)濟困難導(dǎo)致許多兒童失依與留守農(nóng)村。有些觀點認為兒童的生活水平不能與國家掛鉤，這是家庭家長原因怨不得人，國家沒有太大責任在保護兒童權(quán)益身上，不能破壞游戲競爭規(guī)則。本文認為這種觀點核心目的是倡導(dǎo)拉開距離，保證競爭的不對稱性。中國人有一種弊病觀念：自己富，則不希望別人富，喜歡別人都窮；自己窮，不希望別人變富，自己不能富則希望人人都窮，這里不做討論。認為國家沒有太大責任保護兒童權(quán)益的觀點不可取，完全忽視了國家、政府的社會責任。每一個兒童的事都不是小事，不能因為個例而忽視，國家有義務(wù)保護每一個兒童的權(quán)益不受侵犯和損失，保證農(nóng)村兒童和城市兒童在同一起跑線上發(fā)展。同時社會和家庭也有責任和義務(wù)保護兒童權(quán)益，本文從政府、社會、家庭三方面分析如何加強兒童社會保障。

（一）政府方面

1、兒童計劃免費免疫與加強兒童保健投入

擴大兒童計劃免疫項目，普及麻疹、風疹、腮腺炎聯(lián)合疫苗等的接種，對計劃免疫內(nèi)的項目全部實行免費。由國家財政預(yù)算撥付，同時增加預(yù)付新疾病的財政預(yù)算，防止新增的疾病對兒童健康造成威脅，延長兒童免疫年齡，保證0—14周歲兒童均可獲得免費免疫，切實從源頭保證兒童健康成長。

增加對兒童保健投入，特別是加大對農(nóng)村兒童保健投入。農(nóng)村農(nóng)民對衛(wèi)生健康方面并不熟悉，從上文數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村由相當一部分兒童存在營養(yǎng)不良，體重不足，身高不足等健康問題，如何消除這些健康問題是政府的一大任務(wù)。加大投入，培養(yǎng)一支素質(zhì)比較高的農(nóng)村醫(yī)療隊、巡回各個鄉(xiāng)村，免費為農(nóng)村兒童做健康咨詢，推廣營養(yǎng)配餐，保證兒童營養(yǎng)健康；培養(yǎng)農(nóng)村當?shù)蒯t(yī)生，提高農(nóng)村醫(yī)生素質(zhì)與技術(shù)水平，嚴厲打擊農(nóng)村的庸醫(yī)與高收費情況；加大對農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施投入，更新醫(yī)療設(shè)備，特別加大對兒童常見病門診的投入，降低醫(yī)療費用；為邊遠山區(qū)貧困地區(qū)配備1名或若干名專業(yè)醫(yī)療師，維護當?shù)貎和慕】禉?quán)。

2、擴大兒童撫育津貼范圍和改善兒童福利設(shè)施

（1）擴大撫育津貼范圍，保證農(nóng)村兒童也可以享受撫育津貼，給每一個0—14周歲兒童發(fā)放現(xiàn)金或購物券津貼，由于農(nóng)村許多農(nóng)民文化素質(zhì)不高，可能會把兒童現(xiàn)金津貼轉(zhuǎn)化為生活所用。為了保證兒童津貼真正服務(wù)于兒童可以發(fā)少許現(xiàn)金津貼，更多的發(fā)放購物券：0—3周歲發(fā)放奶粉購物券，由家長持購物券到指定的若干奶粉超市購買奶粉，邊遠山區(qū)的由超市運載到村委會，然后家長持券購買，這樣可以減少家長變賣購物券；4—9周歲發(fā)放營養(yǎng)配餐購物券，由家長持購物券到指定地點購買；10—14周歲發(fā)放食品如魚、肉等購物券，由家長持購物券到指定的地點購買。

這里須指出一點比較好的奶粉和營養(yǎng)配餐一般都只是超市有，所以家長也比較愿意上超市為孩子購買。但農(nóng)民沒有去超市購買肉、魚等食品習慣，一般都認為集市比較便宜又方面?？梢栽卩l(xiāng)鎮(zhèn)集市設(shè)立一換券站點，持券者持食物到站點，站點服務(wù)員見物換券給予現(xiàn)金補貼，站點服務(wù)員由當?shù)劂y行在每次市集時派出一名工作人員即可，這樣就可以避免家長因缺乏購物的選擇性而不去購物，也考慮到購物券不能在自由市場流通。在這里有人會問要是這家長到站點換券之后再把食物退回買主而把錢變?yōu)樗?，那該如何？首先要明確農(nóng)民并不是不想為孩子營養(yǎng)著想，而是怕麻煩，擔心在指定地點購物吃反虧，所以才不去購物而想著變賣購物券。如果給予他們方面，自然會取得預(yù)期效果，如果真是人人都是那樣換到錢而退貨那就真沒辦法了，除非看到孩子吃到食物，否則什么措施都沒用，購物券更多的考慮到家長是為孩子健康著想的。

對于擔心給農(nóng)村兒童發(fā)放撫育津貼而引起計劃生育政策難以落實，只要把撫育津貼和母親節(jié)育聯(lián)系在一起即可，母親在一年內(nèi)節(jié)育后，她的孩子即可獲得兒童津貼，這樣既可以把計劃生育真正落實到農(nóng)村，也可以保護兒童健康成長（關(guān)于母親節(jié)育年限可以視各地具體情況而定）。

（2）增大對農(nóng)村兒童福利設(shè)施的投入，緩解農(nóng)村失依兒童和留守兒童的救助問題。從農(nóng)村中每4個兒童中就有1個兒童是留守兒童可以看出我國農(nóng)村兒童福利系統(tǒng)是非常脆弱的。本文認為我國的福利設(shè)施建設(shè)更多是從城市角度出發(fā)的，政府及多數(shù)人認為城市時非常必要建設(shè)兒童福利設(shè)施。因為城市人“不善良”，大多數(shù)城市人不愿意照顧他家孩子、收留街上浪兒，城市居民一般都有工作，也沒有時間照顧兒童，所以必須給城市中的兒童提供福利幫助。而農(nóng)村人民因為善良，看見流浪兒動了惻隱之心會收留，也會愿意照顧他家小孩，農(nóng)民因為時間比較空閑所以本家孩子可以很好照顧，把整個農(nóng)村看成是兒童收養(yǎng)站，所以農(nóng)村中兒童福利設(shè)施比較少。其實應(yīng)該加大對農(nóng)村兒童福利設(shè)施的投入，給農(nóng)村失依兒童和留守兒童提供直接的幫助。同時也可以減少農(nóng)民的經(jīng)濟負擔和外出工作農(nóng)民的后顧之憂，如農(nóng)民工的孩子有比較好的安置，他們就會安心在城里工作，農(nóng)民農(nóng)忙的時候也可以專心耕作。

3、兒童教育全免費與免費午餐

（1）雖然我國實行免費九年教育，但還是有一部分兒童因為貧困而失學。對于九年義務(wù)教育不僅學雜費免除而且要免除書本、資料費，免費提供書本和相關(guān)資料（考慮到國家經(jīng)濟條件，小學不提供相關(guān)書籍，初中每門課程提供一本輔導(dǎo)書）。給貧困生提供生活補助、助學金、獎學金，而且要落實到每一所中小學（從筆者角度出發(fā)，當?shù)乜h城鄉(xiāng)村中小學暫無助學金、獎學金制度，生活補助也很少有，但并不代表學校沒有貧困生，而是沒有這項資金）。讓每一位貧困生不會因為貧困產(chǎn)生自卑感和失去自信心而失學。

取消小學和初中生不能留級的規(guī)定，應(yīng)該充分考慮每一位學生智力的差異性，切實提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

鑒于目前我國的經(jīng)濟條件，實行全免費的九年義務(wù)教育和補助有很大的困難，但至少要保證小學要全免費和補助。因為小學生往往沒有判斷力，很高興能不去學校上學，要是家長因為貧困而不關(guān)心孩子學習則會產(chǎn)生很大的失學率。如果國家不介入會使義務(wù)教育不能落實到每一個兒童身上，所以必須對小學生一定要“狠抓”。至于初中生已有一定的判斷力，知道學習的重要性，更多的會主動爭取。

落實教育公平的政策，改善外來民工子弟就學條件。政府要統(tǒng)籌管理，提高外來務(wù)工人員待遇，增加教育設(shè)施，降低收費標準。有條件的可利用已有資源開辦寄宿制學校，假期學校等，逐步建立起社會監(jiān)護體系，放寬按戶籍入學的政策，讓更多的農(nóng)村留守兒童能在父母工作地入學。

（2）在鄉(xiāng)村中小學提供免費午餐，推廣營養(yǎng)配餐，既可以節(jié)約農(nóng)村家庭開支也可以保證兒童營養(yǎng)健康，促進兒童健康成長。

4、提高農(nóng)民的生活水平與加強農(nóng)村治安建設(shè)

留守兒童大量存在和不斷增多的原因，兒童衛(wèi)生健康和教育問題的產(chǎn)生，主要都是農(nóng)民生活貧困。農(nóng)民生活水平提高，家庭收入增多自然會給兒童提供良好的教育與健康飲食，同時也不會“丟妻棄子”離開農(nóng)村到城里打工，提高農(nóng)民生活水平是從根本上解決留守兒童大量存在的措施。為此，各地黨委和政府要想方設(shè)法大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，盡快提高農(nóng)民的收入，改善他們的生活。

政法部門要加強執(zhí)法力度，凈化農(nóng)村社會環(huán)境。當前農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和生活方式發(fā)生巨大變化，犯罪、吸毒、等不良現(xiàn)象在農(nóng)村大量存在和擴散，這些丑惡現(xiàn)象的存在對留守兒童非常不利，他們?nèi)狈ε袛嗔涂刂屏Χ菀紫萑肜Ь常詧?zhí)法部門必須對農(nóng)村治安加強建設(shè)，嚴厲打擊各種犯罪不良行為，保障農(nóng)村兒童生活在良好的社會環(huán)境中。

（二）社會方面

目前，我國許多公共服務(wù)部門逐步開始市場化，官辦機構(gòu)競爭導(dǎo)致了分層日益明顯，擁有眾多資源的機構(gòu)收取高費用，于是可以投更多的資金用于改進服務(wù)設(shè)施（從而再次提高收費標準），而資源較少的機構(gòu)則因為缺乏資金而難以發(fā)展，服務(wù)水平低。公共服務(wù)的市場化已經(jīng)為貧困者獲得公共服務(wù)設(shè)置了經(jīng)濟障礙，在這種情況下，社會力量則是填補公共服務(wù)缺口的一種重要方式，政府必須支持社會力量的救助措施。

1、改善兒童福利機構(gòu)管理

本文主張政府建設(shè)福利設(shè)施，然后由社會力量管理福利設(shè)施，但同時也鼓勵社會資金進入兒童福利設(shè)施領(lǐng)域，這里不再贅述。在兒童福利機構(gòu)中，改變政府“萬能型”的兒童福利行政模式，尋求管理模式社會化、資金來源社會化、服務(wù)隊伍社會化的新型福利模式【17】。由專業(yè)的管理人員和專業(yè)的服務(wù)隊伍管理福利設(shè)施給兒童提供人性化、個性化服務(wù)。配備專業(yè)醫(yī)療師、心理專家解決兒童困惑和心理陰影。社會應(yīng)該關(guān)注福利院中兒童的成長，減少對他們的歧視和不友善，幫助兒童走出心理困境。農(nóng)村福利機構(gòu)更多地關(guān)注為留守兒童提供服務(wù)，在管理兒童過程中實行“一對一”管理模式，并不是要求為每一位兒童配備一位服務(wù)人員，而是在管理過程中實行個性化管理而不是大眾化管理，那樣會陷入“萬能型”政府行政模式。

實行資金來源社會化可以擴大資金來源，保證兒童福利機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。

2、保護失依兒童權(quán)益

失依兒童是指由于各種原因失去生身父母和其他具有親情關(guān)系的成人照顧的兒童，他們或是由于父母亡故；或是由于法律原因不能與自己的父母共同生活；或是其他各種原因無法得到成年人的正式照顧（更多是流浪兒童），只能由社會中的他人或是福利機構(gòu)幫助才能維持自己的生活【18】。對于失依兒童推行福利社會化是一種非常有效的辦法。讓失依兒童有所“依”除了兒童福利院收養(yǎng)，更多的讓社會家庭接納，讓失依兒童體會到“家”的溫暖。對于家庭收養(yǎng)失依兒童辦法在下文討論。

3、加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)對留守兒童的監(jiān)護和教育作用

在社區(qū)內(nèi)加強各戶家長合作，把留守兒童組成幾個隊，并由當?shù)胤?wù)機構(gòu)或志愿者帶領(lǐng)，家長參與監(jiān)護。引導(dǎo)兒童積極參與思想道德的修養(yǎng)活動，使脫離學校和家庭的留守兒童能在社區(qū)繼續(xù)接受思想道德教育。

4、發(fā)揮學校教育功能，培養(yǎng)兒童的合作精神

學校要增強孩子對學校的向心力和凝聚力。對留守兒童要給予特殊的關(guān)懷，應(yīng)配備心理老師，以便于對留守兒童及時疏導(dǎo)教育，建立留守子女家長（監(jiān)護人）與學校的定期聯(lián)系制度。實行多向管理，真正形成家長、學校、臨時監(jiān)護人共同教育管理留守兒童的教育網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

學校要多活動，培養(yǎng)孩子的合作精神。許多留守兒童因為缺乏母愛或父愛而變得沉默寡言，學校應(yīng)該幫助他們走出消沉，培養(yǎng)以學校為家，以同學友情為關(guān)愛的制度，多開展一些班級、校級集體活動，提高兒童的合作、協(xié)調(diào)能力，從集體活動中體驗生活的快樂【19】。

5、社會關(guān)注及預(yù)防艾滋病在兒童身上傳播

目前中國大約有7.6萬兒童被艾滋病感染，預(yù)防艾滋病傳播不是一個家庭可以完成的事，需要政府、社會和家庭三方合作才能預(yù)防。社會應(yīng)該加強讓艾滋病源遠離兒童，教導(dǎo)兒童養(yǎng)成健康的生活習慣，學校應(yīng)該加強兒童思想道德建設(shè)，家庭應(yīng)該關(guān)注孩子成長，不能把病源帶入家庭，感染兒童。

社會對于艾滋病兒童應(yīng)該給予溫情關(guān)懷，而不是僅僅捐錢，這樣會使兒童認為他們是被社會“拋棄”的“孤兒”。社會更多的要給予感情關(guān)懷，幫助他們樹立積極的人生觀，給予他們精神安慰，一個微笑、一次握手都是溫馨的情感關(guān)懷。

大多人忽視兒童的戀愛，認為兒童無戀愛或沒有可談的，一般都不討論它。但在兒童的戀愛方面，本文想指出人生的戀愛觀是從兒童小時候不知覺與知覺中培養(yǎng)和樹立的，培養(yǎng)良好的戀愛觀（這戀愛觀是人生戀愛的啟蒙思想觀）是兒童保持健康的一個重要方面。

（三）家庭方面

1、農(nóng)村家庭要轉(zhuǎn)變觀念，重視孩子的全面健康發(fā)展

留守兒童出現(xiàn)的諸多問題，除了農(nóng)村現(xiàn)實生活環(huán)境的制約外，也有做父母的自身認識和觀念上的偏差，大多數(shù)父母認為，只要給孩子吃飽、穿暖、有書讀就行了，很少有家長關(guān)注孩子的教育以及孩子真正需要的東西。對于孩子，他們真正需要的是家庭溫暖，而家庭教育是孩子的啟蒙教育，也是影響人一生至關(guān)重要的教育。良好的家庭教育氣氛，有利于培養(yǎng)身心健康的下一代。如果父母真是無能力教育孩子，可以在社區(qū)組成一個團體（如上文所指），由服務(wù)機構(gòu)或當?shù)刂R分子志愿者給予教育指導(dǎo)。家長除了讓孩子衣食無憂，也需要同他們建立情感溝通，一個電話可以讓孩子感受到父母的關(guān)心，感受到家的溫暖。父母一年至少要回一次家看望自己的孩子，讓孩子體會到父愛母愛。經(jīng)常也要與學校聯(lián)系，形成“家庭—孩子—學?！比吂芾?，重視孩子全面健康發(fā)展。

對于兒童的營養(yǎng)問題，所有農(nóng)村家庭必須高度重視，并不是讓孩子吃飽飯就可以，更要注意營養(yǎng)搭配。這一點政府、福利機構(gòu)與家庭必須建立信任模式，推廣兒童營養(yǎng)配餐，保證兒童健康成長。

2、家庭收養(yǎng)

本文認為對于失依兒童更多的實行家庭收養(yǎng)，家庭收養(yǎng)可以給孩子一個“家”的概念，讓孩子有所依，使他們體會到生活的精彩，同時也可以減少福利機構(gòu)人員和資金投入。

對于家庭收養(yǎng)首先應(yīng)鼓勵城市居民收養(yǎng)，名額不限，以不影響收養(yǎng)兒童正常發(fā)展為前提。本文認為鼓勵城市居民收養(yǎng)有三個原因：第一是城市居民素質(zhì)高；第二是經(jīng)濟基礎(chǔ)好；第二是戶籍制度。家庭收養(yǎng)不是一時權(quán)宜之計，而是關(guān)系失依兒童長遠發(fā)展和終身大事。良好的家庭環(huán)境可以提供良好的家庭教育；城市居民一般都有穩(wěn)定的工作，穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，生活水平較高，可以給孩子提供良好的生活保障；在現(xiàn)行的戶籍制度下，由收養(yǎng)關(guān)系登記到城市戶口，對失依兒童將來發(fā)展具有重要的作用。

其次是鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的居民收養(yǎng)失依兒童，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民文化素質(zhì)較高，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，失依兒童進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭也是比較好的選擇。

最后是讓農(nóng)村家庭無子女但確實希望收養(yǎng)一孩子的家庭收養(yǎng)。

基于這樣的排序選擇并不是本文觀點利益化，而是基于孩子的長遠考慮，若一家庭經(jīng)濟困難而給與他們收養(yǎng)，一方面增加家庭經(jīng)濟經(jīng)濟負擔；另一方面也不利于兒童的長遠發(fā)展，更有可能的是會被受到家庭虐待。

4、評估

本文從現(xiàn)行的兒童社會保障制度存在的若干問題出發(fā)，討論如何做好農(nóng)村兒童社會保障，雖然分為三個大部分：政府，社會，家庭。但其中有些措施并非一方可以完成，它需要政府、社會、家庭三方的努力。

擴大兒童撫育津貼范圍和加強兒童保健措施可以保證兒童健康成長。

兒童的基礎(chǔ)教育關(guān)系到孩子的一生也關(guān)系到國家的未來。真正落實兒童免費教育和提供免費午餐，使每一位孩子同等享受教育權(quán)，保證兒童在同一起跑線上發(fā)展。

對于農(nóng)村留守兒童問題的解決涉及到眾多農(nóng)民的利益，改善兒童福利機構(gòu)管理服務(wù)，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和加強學校教育是一項非常有效的措施，通過這項措施可以解決農(nóng)民的后顧之憂，也可以保護兒童的切實利益，培養(yǎng)兒童的合作精神，促進兒童全面發(fā)展。

家庭收養(yǎng)是一種有效解決失依兒童的措施，體現(xiàn)給失依兒童提供社會溫情關(guān)懷，真正改變失依兒童的人生觀、價值觀，使他們能夠獲得良好的發(fā)展家庭環(huán)境。推廣家庭收養(yǎng)可以減少福利機構(gòu)投入。對于家庭收養(yǎng)還需要注意一點，應(yīng)避免兒童受到家庭暴力和虐待，所以在收養(yǎng)前必須考核收養(yǎng)者家庭背景及家長文化素質(zhì)，以免家庭收養(yǎng)產(chǎn)生負效應(yīng)。

在兒童社會保障方面必須加強政府、社會、家庭三方合作與聯(lián)系，凈化家庭環(huán)境、社會環(huán)境，給無助兒童多一些關(guān)懷，給農(nóng)村兒童多一些幫助。

六、總結(jié)

兒童是國家的未來和希望，高度重視對農(nóng)村兒童權(quán)利保護，是我國各方力量的責任和義務(wù)。只要政府重視兒童福利問題就會有解決問題的前提。社會力量加強服務(wù)范圍，填補公共服務(wù)缺口就會有解決問題的可能。家庭關(guān)注兒童的全面發(fā)展是保障兒童健康成長的關(guān)鍵。

兒童社會保障是一項復(fù)雜而巨大的工作，它涉及到千千萬萬兒童權(quán)利和父母的利益，但我們不能因為工作困難而放棄對兒童權(quán)利的保護，我們要一步一步的推廣兒童社會保障，使全國兒童都可以享受到社會保障發(fā)展的成果。兒童社會保障是一項“網(wǎng)絡(luò)型”項目，許多措施需要政府、社會、家庭三方合作才能實行與落實，在兒童服務(wù)社會化過程可以提倡志愿者服務(wù)，讓更多的人關(guān)心兒童的成長，構(gòu)建和諧社會。本文提出的措施并不是萬能的，需要在推行兒童保障過程中根據(jù)各地實際情況不斷評估與完善。

七、后語

本文主要討論農(nóng)村兒童成長過程中的社會保障問題，更多偏向于討論失依兒童，農(nóng)村留守兒童的權(quán)利保護。很少涉及殘疾兒童等社會福利問題，并不是指殘疾兒童社會保障不屬于兒童成長過程中的社會保障范圍，而是限于相關(guān)數(shù)據(jù)與篇幅條件限制以及本文在構(gòu)思中是把殘疾兒童社會保障劃入殘疾人社會保障范疇，所以沒有納入討論范圍。未出生嬰兒其實也是兒童范疇，許多兒童的健康成長是與他們在母親懷孕時期健康發(fā)育分不開的，如果從兒童大范圍內(nèi)講，兒童社會保障年齡應(yīng)該從母親懷孕開始計算，但由于數(shù)據(jù)和操作性問題本文最終沒有把未出生嬰兒納入討論范圍。

文中許多數(shù)據(jù)是從《2002年世界人類發(fā)展報告》和相關(guān)文獻獲得，所以有不少數(shù)據(jù)是過時的，本文已在相關(guān)數(shù)據(jù)標出年限，其中只作本文寫作參考。文中有不少觀點是超越目前國家經(jīng)濟實力的，如國家向全社會兒童提供撫育津貼，暫時不符合國家經(jīng)濟現(xiàn)實條件，但這是我國兒童社會保障的發(fā)展方向，本文并不強調(diào)實行過激的兒童社會保障，而是從實情出發(fā)逐步實現(xiàn)。

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11、[17]，王彥斌，趙錦云主編：《兒童福利社會化重構(gòu)—“昆明模式”》，中國科學文獻出版社，2006年版,8頁。

12、[18]，王彥斌，趙錦云主編：《兒童福利社會化重構(gòu)—“昆明模式”》，中國科學文獻出版社，2006年版,4頁。

篇（8）

一、“城中村”改造中失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城鎮(zhèn)范圍不斷擴大，城鎮(zhèn)人口不斷增加，城市周邊的農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民身份發(fā)生變化，村莊變成居民區(qū)，形成“城中村”，又稱為“都市里的村莊”。據(jù)統(tǒng)計，從1987年至2001年，我國非農(nóng)建設(shè)占用2394.6萬畝耕地，至少有3400萬農(nóng)民因征地失去了全部或部分土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展速度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬人。豍由于我國長期受二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，加之政府對失地農(nóng)民的補償權(quán)益及社會保障重視不夠，這些城中村改造中的失地農(nóng)民在獲得安置補償款后，由于缺乏長期生活來源，成為“無土地，無工作，無保障”的“三無農(nóng)民”。

目前，保定市區(qū)范圍內(nèi)共分布75個城中村，3萬多戶村民居住其中。這些城中村雖然在城區(qū)范圍內(nèi)，但卻處于被邊緣化的尷尬境地。75個城中村大多居住環(huán)境較差，道路街巷狹窄，基礎(chǔ)配套設(shè)施不全，不僅影響城市形象，也直接影響城中村居民生活質(zhì)量的提高。2008年，保定市政府出臺《保定市市區(qū)城中村拆遷改造實施辦法》，該辦法中涉及失地農(nóng)民社會保障制度的內(nèi)容主要有三方面：第一，關(guān)于就業(yè)安排。城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民后，統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理范圍。因城中村改造而增加的就業(yè)崗位，要優(yōu)先用于安排原村民。符合條件的未就業(yè)居民按城鎮(zhèn)失業(yè)人員辦理《就業(yè)失業(yè)登記證》，并享受有關(guān)就業(yè)扶持政策。第二，關(guān)于社會保險。城中村改制后，按規(guī)定為原村民辦理各類社會保險，所需費用由個人承擔一部分，集體土地置換一部分，具體辦法由市勞動和社會保障部門制定。第三，關(guān)于社會救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，享受最低生活保障待遇。

二、“城中村”改造中失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題

在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民最重要的生存保障和生活來源。農(nóng)民喪失土地，加之勞動技能和文化素質(zhì)的欠缺，在就業(yè)競爭中處于劣勢地位，缺乏長期穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，抗風險能力較弱。根據(jù)調(diào)查及分析，保定市失地農(nóng)民社會保障主要存在以下幾方面不足之處：

（一）安置補償費用低

調(diào)查顯示，保定市城中村改造中，大多數(shù)農(nóng)民認為土地征用補償費用偏低。在補償費用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分錢到戶”的方式，對其他分配方式不愿接受，土地換社保阻力較大。一次性補償?shù)轿坏姆绞剑m然在短期內(nèi)能滿足失地農(nóng)民的日常生活要求，但從長遠來看，由于部分群眾對補償費用的使用不夠合理，缺少計劃性，因此不利于今后生活特別是年老、疾病等情況下的保障。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)困難

由于失去土地，因此世代以種地為生的村民們生產(chǎn)方式發(fā)生了改變，他們不得不面對社會就業(yè)的問題。據(jù)調(diào)查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中學水平，缺乏工作技能，在就業(yè)市場中很難找到適當?shù)膷徫?。而且，城郊農(nóng)民的生活水平比普通農(nóng)民要高一些，對勞動報酬的要求也比外來民工高一些，他們不愿從事重體力勞動。因此，城中村居民的的就業(yè)有更大的局限性。

（三）社會保障體系不健全

市場經(jīng)濟下的失地農(nóng)民再就業(yè)難度較大，又不能享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分失地農(nóng)民由于觀念、經(jīng)濟等因素影響，沒有參加社會保險，以后的生活難有保障。因此，在當前社會就業(yè)壓力大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失去土地，這些農(nóng)民就意味著失去了基本的生存保障，特別是那些年齡偏大，體弱多病的人再就業(yè)更是希望渺茫，生計問題越來越突出，嚴重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

以失地農(nóng)民養(yǎng)老保險為例，就存在以下問題：

第一，養(yǎng)老保險政策缺乏強制性。失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險多為自愿選擇，政府不予強制。失地農(nóng)民由于養(yǎng)老觀念相對滯后、缺乏理財知識和風險防范意識，不能對自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險存在很大難度。因此，政府在制定合理的養(yǎng)老保險政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強引導(dǎo)，同時適當增強強制性，以確保失地農(nóng)民年老、喪失勞動能力時的基本生活來源。

第二，個人繳費比例過高。城中村改造后的失地農(nóng)民，土地安置補償費有限，就業(yè)困難導(dǎo)致收入下降，又由于喪失土地，糧食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地農(nóng)民的繳費能力有限。因此，政府在確定養(yǎng)老保險個人繳費比例時，應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，使他們不致因無力負擔而不能參保。

第三，保障水平過低。目前，失地農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放標準多為二、三百元，有的地區(qū)甚至不到一百元。這種養(yǎng)老金水平僅能維持溫飽，導(dǎo)致養(yǎng)老保險政策缺乏吸引力。另外，農(nóng)民失地后將轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，城市物價高，消費水平遠遠高于農(nóng)村，養(yǎng)老金連日常生活需求都難以滿足。

三、完善城中村失地農(nóng)民社會保障制度的構(gòu)想

（一）確定合理的土地補償標準

征地補償是農(nóng)民失去土地后獲得的最直接、最主要的經(jīng)濟收益，也是失地農(nóng)民維持后續(xù)生活的基本資金來源，是目前征地過程中的矛盾焦點。因此，在維護社會公共利益的基礎(chǔ)上，尋求國家和征地農(nóng)民之間合理的利益平衡點，建立科學的征地補償機制，保證失地農(nóng)民的基本經(jīng)濟利益，就成為實現(xiàn)失地農(nóng)民社會保障權(quán)的重要手段。

首先，應(yīng)當引進市場定價機制，提高征收補償?shù)臉藴屎头秶？v觀世界各國在城市化進程中，對征地補償標準一般都以市場價格作為主要參照依據(jù)，避免被征地主體的利益過分被政府公權(quán)力削奪。借鑒國外先進經(jīng)驗，在城中村改造中的郊區(qū)土地，補償標準可以以市場價格為主。對于遠離城區(qū)的部分，由于地價偏低，除了按價格補償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟補償豎。同時，應(yīng)當適當擴大征地補償?shù)姆秶?。除現(xiàn)有的補償項目外，可增加殘余地補償費和相鄰?fù)恋負p害補償費兩項內(nèi)容，即將土地征收補償費用擴大到包括直接相關(guān)損失和間接損失兩個方面，以充分保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益。

其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收補償?shù)姆绞?、種類，可以多角度、多方面對征地農(nóng)民的損失進行補償。盡量避免出現(xiàn)因政府的征收行為，而導(dǎo)致失地農(nóng)民無法生活或生活水平明顯下降的情況。具體而言，可以借鑒其他國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗，重點突出社會保險安置，改變以往征地補償針對“地”補的觀念，把對“地”補償與對“人”補償結(jié)合起來，將貨幣補償、招工安置、土地入股、社會保障結(jié)合起來，重點是社會保障安置，這樣才能從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

（二）建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度

由于我國失地農(nóng)民往往受教育程度不高，職業(yè)技能差，他們失去土地后，重新?lián)駱I(yè)的困難要比城市居民大得多。因此需要改善就業(yè)環(huán)境，完善就業(yè)社會保障體系，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能，使他們能夠通過自食其力獲得持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟收入。2008年1月1日起施行的《就業(yè)促進法》是我國就業(yè)促進領(lǐng)域的一項重要立法。該法第五十二條規(guī)定：“各級人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業(yè)困難人員實行優(yōu)先扶持和重點幫助?！边@里的“就業(yè)困難人員”就包括因失去土地難以實現(xiàn)就業(yè)的人員。以此為依據(jù)，各級政府應(yīng)采取有效措施扶持實地農(nóng)民再就業(yè)。

具體應(yīng)做到以下幾點：一是轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵城中村居民自主擇業(yè)。要教育、引導(dǎo)和提升他們自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性，積極主動地參與市場化競爭。同時，對農(nóng)轉(zhuǎn)非人員自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)當給予創(chuàng)業(yè)資助和稅費優(yōu)惠政策等，激發(fā)失地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的積極性。二是對失地農(nóng)民進行再就業(yè)技能培訓(xùn)。要想從根本上解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，就必須使他們自己掌握職場競爭的能力。加大失地農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)力度，建立健全針對失地農(nóng)民以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；為失地農(nóng)民免費提供職業(yè)教育和技能培訓(xùn)機會；同時，把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

篇（9）

論文摘要:在新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建過程中，養(yǎng)老文化特別是哈薩克族養(yǎng)老文化有著非常重要的作用。哈薩克族人長期以來形成了敬老愛老、社區(qū)互助、鄰里幫助、家族保障、牲畜保障和以孝為核心的傳統(tǒng)養(yǎng)老文化。但是這種傳統(tǒng)養(yǎng)老文化對于新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系構(gòu)建也有一定的負面影響。因此，如何積極引導(dǎo)哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化與社會主義社會相適應(yīng)，構(gòu)建符合新疆區(qū)情的現(xiàn)代養(yǎng)老文化是我們當前要研究的一個重要課題。

一、哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的內(nèi)涵

文化是一個由習俗、傳統(tǒng)、道德、信仰、儀式、禮節(jié)、禮貌、慣例、制度、理想與價值觀相關(guān)聯(lián)而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。在這樣一個概念中理解養(yǎng)老文化主要是指家庭或社會為老年人提供物質(zhì)贍養(yǎng)、生活照料、精神慰藉等養(yǎng)老資源方面的思想觀念、社會倫理、價值取向和制度規(guī)范。其中民族養(yǎng)老文化是指由特定的民族或地區(qū)的生產(chǎn)方式、生活方式、宗教信仰、禮節(jié)、慣例、價值觀、風俗習慣、倫理道德等文化因素構(gòu)成的具有獨立特征、結(jié)構(gòu)和功能的文化體系，是代代沿襲、傳承下來的針對養(yǎng)老問題的基本的看法、道德規(guī)范等文化積淀。筆者認為，所謂哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化是指哈薩克族人長期受草原文化、游牧文化和中原文化的熏陶而產(chǎn)生并代代相傳的關(guān)于養(yǎng)老觀念、養(yǎng)老思想、養(yǎng)老理想、養(yǎng)老習慣和養(yǎng)老價值觀的有機統(tǒng)一和總稱。

哈薩克族文化得以吸收各種古老文化的精華，融東西方文化于一體，形成以家庭養(yǎng)老、家族互助、鄰里幫助為主，社區(qū)互助為輔的多層次、多渠道的特殊的養(yǎng)老文化。其內(nèi)容主要包括經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉等三個方面。從內(nèi)涵上看，哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化既有養(yǎng)老方面的認識，又有關(guān)于老年人的倫理思想、價值觀、養(yǎng)老傳統(tǒng)和養(yǎng)老習俗，主要包括關(guān)于家庭、經(jīng)濟和宗教方面的理念。其養(yǎng)老體系主要包括家庭養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老和自我養(yǎng)老等三個方面。哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化具有民族性、繼承性、多樣性、連續(xù)性、獨立性及融通性等特點。其中，以孝順父母和敬老愛老為基礎(chǔ)的孝文化是哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的核心和支柱。如果說西方國家的社會化養(yǎng)老是一種制度安排，那么哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化可以說是哈薩克族人的一種道德觀念和行為規(guī)則。家庭養(yǎng)老、家族保障和社區(qū)互助是這種傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的必然選擇，家庭和諧和代際傳遞是這種養(yǎng)老文化的直接體現(xiàn)。

二、哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的基本內(nèi)容

(一)家庭養(yǎng)老

1.強調(diào)自力更生，以孝為核心。家庭養(yǎng)老目前是哈薩克族最主要的養(yǎng)老方式，也是傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟、封建倫理思想、宗教理念和民族文化相互融合的結(jié)果。家庭養(yǎng)老不僅是一種行為方式，更是一種文化模式。家庭養(yǎng)老的運行，主要靠的不是現(xiàn)實行為，而是源于文化的動力。哈薩克族特殊的人生觀、價值觀、倫理思想和草原文化對家庭養(yǎng)老制度的建立和發(fā)展產(chǎn)生了非常深刻的影響。首先，哈薩克族人世世代代生活在一望無際的草原中，人煙稀少，交通很不方便，基本上過著自給自足的原始游牧生活。由于生活相對原始、封閉，經(jīng)濟不發(fā)達，所以家庭成員之間，阿吾勒之間互補性和依賴性很強，氏族成員之間的關(guān)系比較融拾。其次，、哈薩克族人彼此相處很密切，同一阿吾勒、阿塔內(nèi)的人經(jīng)常在鄰近的地方放牧，對方的脾氣、好惡、生活狀況，甚至其祖宗三代都了如指掌，虐待老人或?qū)Ω改覆恍⒄弑厝辉獾街車说淖l責和唾罵。哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化認為父母和子女的關(guān)系是上下、尊卑的關(guān)系，子女有為父母養(yǎng)老送終的義務(wù)。哈薩克族人生活環(huán)境造就了哈薩克族人深沉、勤勞、堅韌、獨立自主和自食其力的性格。哈薩克族老人一般健康長壽，自理能力很強，經(jīng)常從事力所能及的生產(chǎn)勞動，不是干家務(wù)，就是照顧小孩或養(yǎng)育后代，滿足自己繼續(xù)付出情感和享受尊敬的需要。哈薩克族家庭非常尊敬老人，家中大事由老人當家做主，這種敬老、愛老的傳統(tǒng)對子女的養(yǎng)老行為具有極強的約束力和強制力。

2.“還子”防老。哈薩克族傳統(tǒng)家庭是以父親或丈夫為核心的封建家長制家庭。哈薩克族家庭一般規(guī)模較大，平均家庭人口為5. 94人，以兩代人為核心的主干家庭居多。多子女的家庭，在兒子長大成婚后即與父母分家，另立門戶(多在父母氈房旁邊設(shè)一新氈房居住)，父母身邊通常要留下一個最年幼的兒子，作為養(yǎng)老送終的依靠。獨生子一般不分家，盡贍養(yǎng)之職。哈薩克族傳統(tǒng)家庭中普遍存在“還子”習俗。所謂“還子”是指每對新婚夫婦，要把婚后生的第一個孩子送給親生父母。祖父母把孫兒當作自己親生的最小兒女看待并加以寵愛。祖父母和孫兒之間的關(guān)系被看作父母與兒女之間的關(guān)系。哈薩克族人的還子習俗增加了嬰兒的存活率，減輕了年輕父母的生活負擔，讓孤獨老人在孫輩的身上重溫自己的童年夢，找到新的生活樂趣，驅(qū)散年老所帶來的憂郁，真正享受天倫之樂;在撫育過程中，老人與孫輩結(jié)下了深厚的感情。還子作為促進代際關(guān)系的重要紐帶，為家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老提供了潛在的文化支持和社會基礎(chǔ)。

3.知足意識強，老人養(yǎng)老需求不高，家庭養(yǎng)老成本低。在哈薩克族社會中自給自足的畜牧經(jīng)濟和自然經(jīng)濟處于主導(dǎo)地位，商品經(jīng)濟不發(fā)達，經(jīng)商意識不強烈。自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭比較頻繁，物質(zhì)資料不豐富，家庭經(jīng)濟收人微薄，養(yǎng)老能力十分有限，自足意識根深蒂固。人們普遍認為，不知足是人最大的恥辱，知足的人是人中豪杰，人只有學會知足，其品行才能完善，不懂得知足就是一切災(zāi)難的罪魁禍首。對現(xiàn)狀不滿，也被視為是一種貪婪的表現(xiàn)。哈薩克族人相信“榮華富貴和人生磨難”是命中注定的，不可改變，也不能怨聲載道，只能容忍，滿足現(xiàn)狀。因此，哈薩克族牧民生活非常樸素，養(yǎng)老保障水平低，老人養(yǎng)老需求非常簡單，只求吃飽吃好，心情舒暢，健康長壽，別無他求。

4.土地保障。草場和牲畜不僅是最基本的生產(chǎn)資料，而且是養(yǎng)老的可靠保障，也是人們賴以生存的基礎(chǔ)。一般來說哈薩克族家庭都有植樹造林和種草的傳統(tǒng)。青草和樹木不僅是一種防沙固沙的工具，更重要的是家庭經(jīng)濟和養(yǎng)老的基本收人來源，這為家庭養(yǎng)老和土地保障提供了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化支持。

5.祖先崇拜。由于哈薩克族是古代許多氏族、部落融合而成的，所以部落意識與祖先崇拜等觀念緊密地結(jié)合在一起，其祖先崇拜意識遠遠超出對創(chuàng)世主迎薩甘的崇拜。哈薩克族人認為牢記自己七代祖先的名字，是每個哈薩克人的歷史責任，給子女傳授前輩的系譜，是哈薩克族父母應(yīng)盡的義務(wù)。景教特別是佛教對哈薩克族養(yǎng)老文化都有深刻的影響，信奉佛教時期古代哈薩克人有這樣一個習俗:如果老人去世，那么他的兒子、女兒或兄弟就會做一個與他相似的偶像，加以崇拜。伊斯蘭教在9世紀初開始傳人新疆，16一17世紀成為哈薩克族官方信仰的宗教。此后，哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念就具有了濃厚的伊斯蘭色彩。哈薩克人一般對自己祖先的靈魂和墓地特別崇敬，普遍認為祖先會把生命的力量賜予自己的后代。有些地區(qū)的人們在天旱時或災(zāi)年時，到祖先墳地求雨，祈求神靈保佑。這種宗教理念有利于孝順父母、關(guān)心老人、尊重老人等養(yǎng)老習慣的產(chǎn)生和發(fā)展。

(二)社會互助

1.強調(diào)團結(jié)，熱情好客。哈薩克族人主要生活在天山北部草原，地廣人稀，自然環(huán)境惡劣，災(zāi)害頻繁。因此，哈薩克人特別強調(diào)團結(jié)合作，認為團結(jié)是福，沒有團結(jié)就不能生存。哈薩克族人作為熱情好客的民族，把客人看成是真主的恩賜。哈薩克族民間有這樣的話:“父母留下的財產(chǎn)一半是客人的”，“只要沿途有哈薩克，那怕你走一年的路，也用不著帶一粒糧、一分錢，也不會挨餓”，“好客人來到，羊要下雙羔”。哈薩克族人過去常常以登門客人的多少作為衡量一個人或一個家庭受人歡迎、愛戴的尺度。吝音或小氣者是最為人們所鄙視的。

2.互助。哈薩克族傳統(tǒng)文化特別強調(diào)和諧，一貫以幫助別人、熱愛公共事業(yè)、團結(jié)鄉(xiāng)親、遵行禮儀、不侵占他人財務(wù)、珍惜友情，不做鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親所厭惡的事等為每一個哈薩克族人應(yīng)具備的美好品質(zhì)。在草原上老人一旦遭受水災(zāi)、火災(zāi)、風災(zāi)、雪災(zāi)等自然災(zāi)害而生活困難時，部落的人都要根據(jù)自己的經(jīng)濟情況盡力給以資助。如某出現(xiàn)拒絕資助的人，則會被全部落的人歧視或侮罵。如果老人欠了債務(wù)無力償還，得了疾病無力醫(yī)療，全部落均會協(xié)助幫忙，有人出人，有物出物?；ハ鄮椭还_克人看作是美德，如果誰拒絕幫助有困難的，那么他就失去了被別人幫助的權(quán)利，同時還會被同部落的人看作是破壞禮俗的人。哈薩克族人的互助思想還具有濃厚的宗教色彩。伊斯蘭教教義普遍認為孝順父母是子女的天職、虐待父母罪孽深重，人與人之間不應(yīng)互相仇視、互相傷害，而應(yīng)當相互同情、相互憐憫、相親相愛，幫助老人功德無量，人應(yīng)多多行善，尊老愛幼的人是最高尚的人等等。伊斯蘭教教義還規(guī)定天課是每個富人的義務(wù)，富有者必須把純收人的一部分拿出來幫助那些老人和窮人。民間關(guān)于互助的思想代代相傳，這種思想至今在民間影響頗深。哈薩克族人的這種互助思想不僅增強了本民族內(nèi)部的親和力，而且也為老年人的生活提供道義力量、生活照料及物質(zhì)保障。 (三)精神保障

敬老是新疆各民族的傳統(tǒng)習俗，哈薩克族青少年從小就接受過尊老敬老教育。哈薩克族人認為不論你年紀多大，地位多高，如果你不尊重老人，便受到人們的譴責和唾棄而威信掃地?！安徽撛谑裁磮鏊姷嚼先耍家呑８＿呂帐?，吃飯、喝茶、開會、娛樂，都讓老年人坐上席，請老年人先吃，然后其他人才能吃喝。進氈房門和行路，都必須請年長者先行。老年人騎馬到別人家作客，年輕人必須出迎并扶老人下馬，然后牽馬、飲馬、卸鞍、喂馬，老人臨行時必須把老人扶上馬。晚輩不能當著自家老人的面抽煙，更不能喝酒。如果對老人不尊敬，則會受到人們恥笑和處罰?！睂﹂L輩的尊重還表現(xiàn)在:青年人不得直呼長者的名字，婦女不能從長輩面前走過，要從身后繞行;在過節(jié)的這一天，要把羊頭奉獻給老人。在宰殺羊只招待客人進餐時，主人將羊頭獻給客人?？腿艘眯〉陡钕乱粔K面額肉捧獻給在席的長者。哈薩克族傳統(tǒng)倫理道德規(guī)定年輕人必須憐憫老人，對身體虛弱和年老多病的老人應(yīng)嚴加關(guān)懷和幫助，裹讀老人普遍認為是最不可饒恕的罪孽;無論老人有天大的罪過，都不能頂嘴，也不能還手，必須忍耐、禮讓。這種尊老美德普遍存在，使老人心情舒暢、能夠無憂無慮地安度晚年。

三、哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化對新疆農(nóng)村養(yǎng)老保障的影響

(一)在新疆農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立過程中，應(yīng)當充分考慮文化因素，堅持家庭養(yǎng)老模式的主導(dǎo)地位

首先，家庭和社會的和諧是哈薩克族家庭養(yǎng)老文化的宗旨，敬老、侍老、助老、娛老是其精髓，是促進家庭幸福，代際和諧，社會穩(wěn)定的基石。哈薩克族人代際關(guān)系相對融洽，家庭成員之間分工明確，家庭既是一個生產(chǎn)單位，又是一個保障主體，也是老年人的精神樂園。如今，北疆牧民總體收人比較低，個人養(yǎng)老能力較差，老人對家庭的依賴正在顯著增加，哈薩克族老人在物質(zhì)上并沒有過高的要求，只要吃飽穿暖就行，但精神需求甚高。在現(xiàn)實中，如果忽視精神贍養(yǎng)，只重物質(zhì)供養(yǎng)，往往適得其反。哈薩克族牧區(qū)普遍存在的敬老愛老、祖先崇拜和還子傳統(tǒng)為牧區(qū)的家庭養(yǎng)老提供了一個良好的平臺。因此，家庭養(yǎng)老的精神養(yǎng)老職能是任何養(yǎng)老模式不能替代的。其次，北疆地區(qū)集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，國家養(yǎng)老方面財政投入不足，牧民參保能力有限，對于經(jīng)濟極不發(fā)達的北疆農(nóng)村地區(qū)來說家庭養(yǎng)老具有一定的群眾基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)，有效減輕了政府和社會的養(yǎng)老負擔，彌補了新疆農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不完善的缺陷，又為政府的養(yǎng)老行為提供了良好的社會基礎(chǔ)，比較符合新疆的區(qū)情。

(二)堅持弘揚哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化，取長補短

哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化猶如一把雙刃劍，影響著新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建。一方面，哈薩克族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化把個人的養(yǎng)老、尊老行為上升到道德和宗教的層面，對個人養(yǎng)老行為進行約束和監(jiān)督，從而促進家庭幸福、代際和諧及家庭美德的建設(shè)。哈薩克族綠色文化、社會互助、氏族保障、獨立自主、自力更生理念為社會化養(yǎng)老創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。行善，鄰里互助、天課等風俗習慣為社會化養(yǎng)老提供了潛在的資金支持、組織保障，有利于向土地換保障、牲畜換保障等現(xiàn)代養(yǎng)老模式的過渡。哈薩克族人自古以來產(chǎn)生的草場公有制和團結(jié)合作、互利、互助傳統(tǒng)以及部落、氏族意識向以合作經(jīng)濟為載體的農(nóng)村養(yǎng)老模式的過渡創(chuàng)造了良好的文化氛圍和輿論環(huán)境。另一方面，哈薩克族居住比較分散，家庭養(yǎng)老意識很強，這種家庭養(yǎng)老文化的強化不利于新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的普及和發(fā)展。哈薩克族人的知足思想始終影響人們的積極性、創(chuàng)造性和進取心，最終會導(dǎo)致牧民收人的減少、家庭養(yǎng)老能力的弱化和牧民參保能力的下降。哈薩克族人因受封閉的游牧文化的影響，經(jīng)常與世隔絕，思想觀念比較保守，對社會養(yǎng)老保障認識不足，對于外來文化，新文化特別是現(xiàn)代養(yǎng)老文化產(chǎn)生一種由來已久的敵對心理，少數(shù)民族牧民普遍存在“四怕”思想，即怕政策變，怕不兌現(xiàn)，怕錢貶值，怕干部換，尤其害怕國家政策的大起大落，因而投保積極性不高。這種封閉保守思想嚴重阻礙了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的順利普及。因認識方面的誤區(qū)，部分牧民總是把農(nóng)村養(yǎng)老保障與亂收費混為一談，甚至有些年輕人認為父母參加農(nóng)村養(yǎng)老保障是自己不孝順和軟弱無能的表現(xiàn)，感到屈辱，怕別人說閑話，從而反對父母參加養(yǎng)老保障。哈薩克族人的大家庭、大家族觀念嚴重影響農(nóng)村計劃生育工作的順利進行和現(xiàn)代生育文化的普及，導(dǎo)致人口快速增長，牧民收入的急劇下降，牧民自保能力、投保能力的減弱和國家負擔的加重，從而妨礙家庭養(yǎng)老模式向社會養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變。

篇（10）

十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位，要形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會制度環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的良性互動。然而我國現(xiàn)行社會保障制度存在著嚴重缺陷，主要表現(xiàn)在：一是城市居民社會保障水平的高福利狀態(tài)與農(nóng)村居民的救濟型低水平的保障并存；二是城鄉(xiāng)隔絕的社會保障制度，使市場經(jīng)濟條件下的人才資源優(yōu)化配置難以形成。當前我國社會保障制度改革與建設(shè)的重點在于：在加大對城市社會保障制度改革與完善力度的同時，應(yīng)在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，著力加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，努力提高農(nóng)村居民的社會保障水平。

1我國農(nóng)村現(xiàn)行社會保障制度存在的問題

1．1制度體系不健全，保障項目較少

一是社會保險制度嚴重缺位。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度步履維艱，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在全面推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會保險制度至今尚未在農(nóng)村建立。二是社會救助制度體系不完善。目前農(nóng)村主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社會福利體系殘缺不全。目前只有部分經(jīng)濟實力好的地區(qū)還依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地區(qū)該項制度體系已經(jīng)癱瘓。

1．2保障標準低，總體水平不高

新型合作醫(yī)療保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相當部分參保居民由于交不起首次人院費而不能住院，進而無法享受醫(yī)療保障，新型合作醫(yī)療能否真正解決農(nóng)民因病致貧致窮的問題不容樂觀。

2建立和完善農(nóng)村社會保障體系的迫切性和可能性

2．1建立和完善農(nóng)村社會保障體系是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求

隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊伍不斷壯大，人口流動增強，要求盡快建立并完善農(nóng)村社會保障制度加強城鎮(zhèn)社會保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會保障體系，已是中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

2．2建立和完善農(nóng)村社會保障體系是廣大農(nóng)村居民的迫切需要和期待

隨著我國人口老齡化日益顯現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，農(nóng)村社會保障問題日益嚴重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，農(nóng)村養(yǎng)老風險不斷加大。部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障無著落。保障農(nóng)民的基本生存權(quán)和身體健康是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基本前提。

2-3建立和完善農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)具備一定的實踐經(jīng)驗

第一，專題解決農(nóng)民工社會保險問題。如北京市建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險和工傷保險制度，體現(xiàn)了“低費率、廣覆蓋、保當期、保大病”的原則，適應(yīng)了外地農(nóng)民工“年紀輕、流動性大”的特點。第二，加強農(nóng)村醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧矛盾。江蘇省常熟市出臺了新的醫(yī)療救助實施辦法，重點解決困難群體的醫(yī)療保障問題，在很大程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的矛盾。

3我國農(nóng)村社會保障體系需要創(chuàng)新的重點

3．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要重新定位與制度創(chuàng)新

今年國內(nèi)已有部分省市率先啟動了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點。這意味著，政府將為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險部分“買單”。建立“低費率、廣覆蓋、能接續(xù)、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

3．2繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行分類保障，適時與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療保險接軌

推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府積極投入農(nóng)村社會保障事業(yè)的體現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)民“看病難、看病貴”問題，遏制了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，基本達到了“政府得民心、農(nóng)民得實惠、衛(wèi)生得發(fā)展”的目標。

3．3加強服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，實行網(wǎng)絡(luò)化管理